VII SA/WA 1427/06

VII SA/Wa 1427/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Elżbieta Zielińska-Śpiewak
Mariola Kowalska. /przewodniczący/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Sygn. powiązane
II OSK 962/07 - Wyrok NSA z 2008-08-26
Skarżony organ
Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006r., II. stwierdza nieważność uchwały Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] na rzecz A. G. kwotę 285,09 zł. (dwieście osiemdziesiąt pięć złotych i dziewięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U z 1996 r. Nr 41, poz. 178 ze zm.), art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, uchyliła uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. M. G. od uchwały Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz odmowy wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych oraz utrzymała w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wskazała, iż w dniu [...] lutego 2006 r. uchwałą Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...], działając na podstawie upoważnienia zawartego w § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] do podejmowania decyzji w określonych sprawach, odmówiło A. M. G. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. G., w dniu [...] kwietnia 2006 r. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] wydała uchwałę Nr [...], w której utrzymała w mocy uchwałę swojego Prezydium. Od uchwały podjętej przez Okręgową Radę Pielęgniarek i Położnych A. G. złożyła odwołanie do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, wnosząc o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz dokonanie wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...].
Odnosząc się do uchwały Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], jaka zapadła wskutek odwołania skarżącej od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych podniosła, iż Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] nie miała kompetencji do rozpatrzenia odwołania A. G. od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] , które było rozstrzygnięciem organu samorządu wydanym w pierwszej instancji .
Z przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych wynika bowiem, że prezydium działało w imieniu Rady w sprawach określonych w jej uchwale, za wyjątkiem spraw określonych w art. 24 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] było władne podejmować uchwały w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Podstawę do tego stanowił § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] do podejmowania decyzji w określonych sprawach.
Skoro Prezydium działało w tej sprawie zamiast Rady i z jej upoważnienia, to nie było organem niższego stopnia, od którego orzeczeń przysługuje odwołanie do okręgowej rady. Od uchwał podjętych przez prezydium okręgowej rady, podobnie jak od uchwał podjętych przez okręgową radę, służyło odwołanie do instancji wyższej jaką jest Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w części utrzymującej w mocy odmowę stwierdzenia prawa wykonywania zawodu Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych jako organ II instancji wskazała, iż studia ukończone przez A. G. były niezgodne ze standardami nauczania obowiązującymi nie tylko w dniu ukończenia przez nią studiów, ale także w dniu ich rozpoczęcia.
W dniu rozpoczęcia przez skarżącą studiów obowiązywały standardy nauczania określone w uchwale Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, które przewidywały 5-letnie studia obejmujące 3.500 godzin kształcenia plus 1120 godzin praktyki. Uchwała Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego nie przewidywała zmniejszenia godzin w systemie studiów zaocznych. W dniu ukończenia studiów obowiązywały standardy określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r., które przewidywały studia 5-letnie oraz 6100 godzin.
A. G. ukończyła natomiast studia, które trwały 4 lata i obejmowały 1662 godziny. Oznacza to, że studia odbyte przez A. G. nie spełniały standardów kształcenia określonych w obowiązujących przepisach i nie mogły być podstawą do przyznania prawa wykonywania zawodu.
Skargę na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. G. wnosząc o zobowiązanie Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych do wydania decyzji stwierdzającej prawo wykonywania przez skarżącą zawodu pielęgniarki i dokonanie wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych [...].
Skarżąca zarzuciła organom rozpoznającym sprawę niewłaściwe zastosowanie przepisów, które legły u podstaw wydania zaskarżonych uchwał, a mianowicie przepisów:
1. Europejskiego Porozumienia w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek (Dz. U. z dnia 17 lipca 1996 r., Nr 83, poz. 384),
2. Uchwały Nr [...] Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2000 r.,
3. Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Dodatkowo podał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami o samorządzie pielęgniarek i położonych, organy samorządu nie mogą ograniczyć się tylko do formalnego zebrania dokumentów wymaganych od kandydatki do zawodu, ale zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, zobowiązane są do sprawowania nadzoru i pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu pielęgniarki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnieniu.
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Uchylając zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] Sąd uznał, iż wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast uchwała Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowała stwierdzeniem jej nieważności
Zawód pielęgniarki i położnej, stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych.
Stosownie do dyspozycji przepisu art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 141, poz. 178 ze zm) okręgowa rada wykonuje zadania samorządu na obszarze działania izby, a w szczególności stwierdza prawo wykonywania zawodów pielęgniarki i położnej. Natomiast stosownie do przepisu art. 25 ust 2 w/w ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych Prezydium działa w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą (...).
Uchwałą z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] upoważniła Prezydium Okręgowej Rady do podejmowania decyzji w sprawach dotyczących stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i zawodu położnej (§ 1 pkt 1). Oznacza to, że Prezydium Okręgowej Rady działało jako organ I instancji, od którego orzeczeń przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia, jakim jest Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych.
Okręgowa rada pielęgniarek i położonych jest organem samorządu zawodowego i do podejmowanych przez nią uchwał m.in. w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Jest to norma o charakterze ogólno-kompetencyjnym dająca organom samorządu zawodowego wykonującym funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i podjęcia uchwały będącej w istocie decyzją administracyjną.
Organy samorządu zawodowego w zakresie powierzonym im przez ustawę wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej i zastępując w tym obszarze władzę państwową muszą ściśle przestrzegać wyznaczonych im przepisami prawa kompetencji. Oznacza to, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa.
Art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały odmawiającej A. G. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, określa warunki jakie musi spełniać osoba aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, są to:
a. posiadanie obywatelstwa polskiego,
b. posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej lub odpowiednio polskiej szkoły położnych bądź uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny, zgodnie z odrębnymi przepisami,
c. odbycie wymaganego stażu podyplomowego,
d. posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych,
e. posiadanie stanu zdrowia pozwalającego na wykonywanie zawodu.
Spełnienie tych warunków, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, jest równoznaczne z uzyskaniem prawa wykonywania zawodu. Zawód pielęgniarki może zaś wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położonych.
Taka konstrukcja wskazanego przepisu ustawy oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi w nim określone, nie można odmówić stwierdzenia posiadania tego prawa. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu. Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu przedstawiła dokumenty mające potwierdzać spełnienie wymagań określonych w art. 11 ust. 2 cyt. ustawy.
Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] oraz Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych odmawiając stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki skoncentrowały się wyłącznie, na ocenie standardów kształcenia na Uniwersytecie Medycznym w [...] i w konsekwencji zakwestionowały fakt ukończenia przez skarżącą szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej
Jednak stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni nie znajduje umocowania w obowiązujących w tym przedmiocie przepisach.
Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. Wprawdzie ustawa sprecyzowała jednocześnie minimalny czas trwania i ilość godzin kształcenia na studiach wyższych zawodowych ( a nie magisterskich, jakie ukończyła skarżąca ) jednak nie po to by nadać organom samorządu pielęgniarek prawo kontroli przestrzegania przez poszczególne uczelnie realizacji tych wymogów. Gdyby bowiem tak było to organ samorządu zawodowego uzyskałby uprawnienia z obszaru zadań publicznoprawnych daleko szersze niż powody dla których samorząd został powołany.
Żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu pielęgniarek i położnych do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z prawem i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Podniesione w uzasadnieniu uchwał argumenty o niespełnieniu przez uczelnię wymaganych standardów nauczania, nie dają podstaw do nieuznawania indywidualnego dyplomu ukończenia takiej uczelni.
Stosownie do art. 8 a cytowanej wyżej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji.
Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie ma wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni.
Przedstawiony więc przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Uniwersytecie Medycznym w [...] i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu.
Zdaniem Sądu administracyjnego brak było podstawy prawnej do weryfikowania dyplomu skarżącej pod kątem odbytych ilości godzin kształcenia. Ustawa, nie przewiduje w ogóle sytuacji poddawania w wątpliwość kwalifikacji wykazanych odpowiednimi dyplomami wyższych uczelni.
Zaznaczyć również należy, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. nr 116, poz. 1004 ze zm.) nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji organu samorządu zawodowego o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, wobec nie spełnienia, tam określonych wymogów procesu kształcenia. Bowiem ten wykonawczy akt prawny nie jest skierowany do bezpośredniego stosowania przez organy samorządu pielęgniarek, ani nie nadaje im żadnych kompetencji. Nie jest też przepisem prawa materialnego, do którego wprowadzania lub stosowania samorząd byłby zobowiązany.
W tej sytuacji Sąd uznał, iż odmowne uchwały organów samorządu zawodowego należało uchylić, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego natomiast uchwalę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], zapadłą po rozpatrzeniu odwołania A. M. G. od uchwały Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, z uwagi na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a , pkt 2 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.