VII SA/Wa 1426/06

VII SA/Wa 1426/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Krystyna Tomaszewska
Leszek Kamiński
Mirosława Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Sygn. powiązane
II OSK 915/09 - Wyrok NSA z 2009-09-30
II OSK 1300/07 - Postanowienie NSA z 2009-06-08
Skarżony organ
Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D.B. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki I. uchyla zaskarżoną uchwałę w części utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 roku oraz uchyla uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie na rzecz skarżącej D.B. kwotę 200 zł (dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U z 1996 r. Nr 41, poz. 178 ze zm.), art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, uchyliła uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], w sprawie rozpatrzenia odwołania D. B. od uchwały Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz odmowy wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych oraz utrzymała w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...]
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wskazała, iż w dniu [...] lutego 2006 r. uchwałą Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...], działając na podstawie upoważnienia zawartego w § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] do podejmowania decyzji w określonych sprawach, odmówiło D. B. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania D.B., w dniu [...] kwietnia 2006 r. Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] wydała uchwałę Nr [...], w której utrzymała w mocy uchwałę swojego Prezydium. Od uchwały podjętej przez Okręgową Radę Pielęgniarek i Położnych D.B. złożyła odwołanie do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, wnosząc o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz dokonanie wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...].
Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych podniosła, iż Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] nie miała kompetencji do rozpatrzenia odwołania D.B. od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych bowiem wynika, że prezydium działa w imieniu rady w sprawach określonych w jej uchwale, za wyjątkiem spraw określonych w art. 24 ust. 1 pkt 7 tej ustawy. Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] jest władne podejmować uchwały w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Podstawę do tego stanowi § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] do podejmowania decyzji w określonych sprawach. W tych sprawach Prezydium działa zamiast Rady, z jej upoważnienia, nie jest w żadnym przypadku organem niższego stopnia, od którego orzeczeń przysługuje odwołanie do okręgowej rady. Prezydium jedynie informuje Okręgową Radę na najbliższym jej posiedzeniu o decyzjach jakie podjęło (§ 2 uchwały Nr [...] ). Od uchwał podjętych przez prezydium okręgowej rady, podobnie jak od uchwał podjętych przez okręgową radę, służy odwołanie do instancji wyższej jaką jest Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych. Fakt upoważnienia Prezydium do rozpatrywania pewnych spraw i podejmowania uchwał, nie wpływa i nie może wpływać na ustalenie organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym i wskazanie okręgowej rady jako organu II stopnia w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał ponadto, iż studia ukończone przez D.B. były niezgodne ze standardami nauczania obowiązującymi nie tylko w dniu ukończenia przez nią studiów, ale także w dniu ich rozpoczęcia.
W dniu rozpoczęcia przez skarżącą studiów obowiązywały standardy nauczania określone w uchwale Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, które przewidywały 5-letnie studia obejmujące 3.500 godzin kształcenia plus 1120 godzin praktyki. Uchwała Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego nie przewidywała zmniejszenia godzin w systemie studiów zaocznych. W dniu ukończenia studiów obowiązywały standardy określone w w/w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r., które przewidywały studia 5-letnie oraz 6100 godzin.
D.B. ukończyła natomiast studia, które trwały 4 lata i obejmowały 1357 godzin. Oznacza to, że studia odbyte przez D.B. nie spełniają standardów kształcenia określonych w obowiązujących przepisach i nie mogą być podstawą do przyznania prawa wykonywania zawodu.
Skargę na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. B. wnosząc o obowiązanie Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych do wydania decyzji stwierdzającej prawo wykonywania przez skarżącą zawodu pielęgniarki i dokonanie wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych [...] oraz o zasądzenie kosztów wg norm przypisanych.
Skarżąca zarzuciła organom rozpoznającym sprawę niewłaściwe zastosowanie przepisów, które legły u podstaw wydania zaskarżonych uchwał, a mianowicie przepisów:
1. Europejskiego Porozumienia w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek (Dz. U. z dnia 17 lipca 1996 r., Nr 83, poz. 384),
2. Uchwały Nr 76/2000 Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2000 r.,
3. Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Dodatkowo podał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami o samorządzie pielęgniarek i położonych, organy samorządu nie mogą ograniczyć się tylko do formalnego zebrania dokumentów wymaganych od kandydatki do zawodu, ale zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, zobowiązane są do sprawowania nadzoru i pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu pielęgniarki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Uchylając zaskarżoną uchwałę w części utrzymującej w mocy uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz uchylając uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Sąd uznał, iż tylko w takim zakresie została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygnięcie uchylające uchwałę Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w sprawie rozpatrzenia odwołania D. B. od uchwały Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz odmowy wpisu do rejestru pielęgniarek Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, należy uznać za odpowiadające przepisom prawa, bowiem Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych nie miała kompetencji do rozpatrzenia odwołania D. B. od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych.
Stosownie do dyspozycji przepisu art. 24 ust. 1 pkt ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 141, poz. 178 ze zm) okręgowa rada wykonuje zadania samorządu na obszarze działania izby, a w szczególności stwierdza prawo wykonywania zawodów pielęgniarki i położnej. Natomiast stosownie do przepisu art. 25 w/w ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych Prezydium działa w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą (...).
Uchwałą z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] upoważniła Prezydium Okręgowej Rady do podejmowania decyzji w sprawach dotyczących stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i zawodu położnej (§ 1 pkt 1). Oznacza to, że Prezydium Okręgowej Rady działa jako organ I instancji, od którego orzeczeń przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, jakim jest Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, iż fakt upoważnienia Prezydium do rozpatrywania pewnych spraw i podejmowania uchwał, nie wpływa i nie może wpływać na ustalenie organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym i wskazanie okręgowej rady jako organu II stopnia w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.
Zawód pielęgniarki i położnej, stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych.
Okręgowa rada pielęgniarek i położonych jest organem samorządu zawodowego i do podejmowanych przez nią uchwał m.in. w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Jest to norma o charakterze ogólno-kompetencyjnym dająca organom samorządu zawodowego wykonującym funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i podjęcia uchwały będącej w istocie decyzją administracyjną.
Organy samorządu zawodowego w zakresie powierzonym im przez ustawę wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej i zastępując w tym obszarze władzę państwową muszą ściśle przestrzegać wyznaczonych im przepisami prawa kompetencji, których nie można domniemywać. Oznacza to, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa.
Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę uchwał odmawiających stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki D.B., określa warunki jakie musi spełniać osoba aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, są to:
a. posiadanie obywatelstwa polskiego,
b. posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej lub odpowiednio polskiej szkoły położnych bądź uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny, zgodnie z odrębnymi przepisami,
c. odbycie wymaganego stażu podyplomowego,
d. posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych,
e. posiadanie stanu zdrowia pozwalającego na wykonywanie zawodu.
Spełnienie tych warunków, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, jest równoznaczne z uzyskaniem prawa wykonywania zawodu. Zawód pielęgniarki może zaś wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położonych.
Taka konstrukcja art. 11 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, w związku z czym uzyska prawo wykonywania zawodu, nie można odmówić stwierdzenia posiadania tego prawa. Uchwała w tym przedmiocie ma więc wyłącznie charakter deklaratoryjny potwierdzający prawo wykonywania zawodu.
Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu przedstawiła dokumenty mające potwierdzać spełnienie wymagań określonych w art. 11 ust. 2 cyt. ustawy. Ani Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] ani Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie dokonały oceny przedstawionych dokumentów koncentrując się wyłącznie, w sposób zupełnie nieuprawniony, na ocenie standardów kształcenia na Uniwersytecie Medycznym w [...].
Stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni nie znajduje żądnego umocowania w obowiązujących w tym przedmiocie przepisach. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających.
Żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającą uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Podniesione w uzasadnieniu uchwał argumenty o niespełnieniu przez uczelnię wymaganych standardów nauczania, nie dają podstaw do nieuznawania indywidualnego dyplomu ukończenia takiej uczelni.
Stosownie do art. 8 a cytowanej wyżej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji.
Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie ma wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni.
Przedstawiony więc przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Uniwersytecie Medycznym w [...] i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.