VII SA/Wa 1425/20

VII SA/Wa 1425/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1844/21 - Wyrok NSA z 2025-03-20
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 29 ust. 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Andrzej Siwek ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. i [...] sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], po rozpoznaniu wniosku K. Sp. z o.o. i M.Sp. k. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie w odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (wspólny przebieg) do działki nr [...], celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w miejscowości M.. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej jako "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a.")
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. Sp. z o.o. i M. Sp. k. z siedzibą w K. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "GDDKiA", "organ") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (przebieg wspólny) do nieruchomości składających się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w miejscowości M., w związku z planowaną na jej terenie budową obiektu hadlowo-usługowego.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] GDDKiA odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po powtórnym przeanalizowaniu wniosku organ decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż projektowany zjazd publiczny nie spełniałby wymogu określonego w § 170 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tj. w zakresie braku zapewnienia wolnego od przeszkód pola widoczności na wjeździe z pasem włączania na drogę klasy GP.
Na powyższą decyzję strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako "WSA w Warszawie"). Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/15 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GDDKiA, wskazując w uzasadnieniu, iż ograniczenie widoczności spowodowane jest przez istniejące duże skupisko drzew i krzewów, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Przeszkoda jaką jest owe zadrzewienie jest usuwalna, w związku z powyższym Sąd orzekł, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy czy lokalizacja zjazdu z drogi krajowej jest w realiach sprawy możliwa.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...] GDDKiA uchylił decyzję z dnia [...] października 2014 r. w całości i wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], położonych w miejscowości M..
Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. (uzupełnionym pismami z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] października 2019 r.) K.Sp. z o.o. i M. Sp. k. z siedzibą w K. (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") ponownie zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej [...] (wspólny przebieg) do działki nr [...], celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w miejscowości M.. Wnioskodawca przedłożył kopię aktualnej mapy zasadniczej z nakładką ewidencyjną z właściwego miejscowo ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wydanej dnia [...] września 2019 r. obejmującej swym zakresem nieruchomość o nr działki [...] w nawiązaniu do [...] oraz plan sytuacyjny ze wskazaną planowaną lokalizacją zjazdu z drogi krajowej.
W piśmie przewodnim do wniosku strona skarżąca wskazała, że wykonanie zjazdu w czasie obowiązywania decyzji z dnia [...] września 2016 r. okazało się niemożliwe, jednakże nie istnieją żadne okoliczności, które byłyby przeszkodą do wydania decyzji o treści takiej jak decyzja z dnia [...] września 2016 r.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a., nie udzielił skarżącej spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości M. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]..
Organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana. W sąsiedztwie terenu obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowana jest ul. J. (droga publiczna) włączona poprzez skrzyżowanie do [...] (wyłącznie dla relacji prawoskrętnych). Skrzyżowanie wyposażone jest w dodatkowe pasy ruchu. Zgodnie z pismem strony skarżącej z dnia [...] października 2019 r. na terenie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] planowana jest budowa obiektu handlowo-usługowego o powierzchni około 14 tys. m2. Według szacunku strony skarżącej powyższa inwestycja po oddaniu do użytkowania stanowić będzie generator potoku ruchu pojazdów charakteryzujący się bardzo wysokim natężeniem (ilość planowanych miejsc parkingowych to ok 470, przewidywany dobowy ruch kołowy ok. 1500 pojazdów osobowych, ok 70 pojazdów ciężarowych, 10 autobusów).
Planowany sposób zagospodarowania terenu objętego przedmiotową inwestycją pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] - tereny oznaczone symbolem [...],[...],[...],[...] - tereny przeznaczone pod obiekty handlu, gastronomii, rzemiosła, obsługi komunikacyjnej, parkingi, drogi dojazdowe (bez możliwości lokalizacji stacji benzynowej).
Ponadto organ podniósł, że drogę krajową nr [...] zakwalifikowano do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP).
GDDKiA podkreślił, że przy analizy przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma również zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej jako "rozporządzenie techniczne), rozporządzeniem Ministra Infastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1643), która weszła w życie w dniu 13 września 2019 r., a która w sposób jednoznaczny zdefiniowała m.in. obszar skrzyżowania (§ 3 pkt. 9a rozporządzenia) oraz obszar oddziaływania skrzyżowania (§ 3 pkt. 9b rozporządzenia). Organ wskazał, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, z którego wynika, iż nieruchomość zlokalizowana w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a tym bardziej w samym obszarze skrzyżowania, wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego, Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, niepodlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej, a taka właśnie występuje w przedmiotowym postępowaniu
Organ wskazał, że mając na uwadze powyższy przepis, dokonał analizy znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej z naniesioną przez skarżącą lokalizacją zjazdu objętego wnioskiem (w skali 1:500) oraz dodatkowymi pasami ruchu stanowiącymi doposażenie zjazdu z [...] do działki nr [...]. Organ wskazał, że w oparciu o definicję obszaru skrzyżowania należy jednoznacznie stwierdzić, iż wnioskowany zjazd publiczny wyposażony w dodatkowe pasy ruchu znajdowałyby się w obszarze skrzyżowania, bowiem istniejący pas włączania z ul. J. do [...] pokrywałby się na odcinku ok. 50 m z planowanym pasem wyłączania z [...] do terenu inwestycji. Zgodnie z definicją obszaru skrzyżowania pas wyłączenia stanowi część obszaru skrzyżowania (§ 3 pkt. 9a rozporządzenia).
GDDKiA wskazał, że teren objęty wnioskiem posiada możliwość pośredniej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem istniejącej drogi lokalnej (ul. J.). Dlatego analizując dokumenty organ ustalił, iż objęty wnioskiem teren posiada możliwość dostęp do drogi niższej klasy technicznej niż [...] tj. do ulicy J., która włączona jest do drogi krajowej na zasadach skrzyżowania dróg publicznych.
GDDKiA podkreślił, że w decyzji z dnia [...] września 2016 r. pominął okoliczność lokalizacji zjazdu publicznego w obszarze skrzyżowania i w konsekwencji udzielił zezwolenia. Jednakże w aktualnym stanie fatycznym i prawnym, mając na uwadze wprowadzone do rozporządzenia technicznego w dniu [...] września 2019 r. definicje obszaru skrzyżowania oraz oddziaływania skrzyżowania w świetle których zjazd publiczny doposażony w dodatkowe pasy ruchu znajdowałby się w obszarze skrzyżowania jednocześnie mając na uwadze przepis, który wprost wyklucza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu publicznego, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego odmawia wydania wnioskowanego zezwolenia.
W ocenie organu w niniejszej sprawie odmowę lokalizacji przedmiotowego zjazdu uzasadnia z jednej strony położenie zjazdu w obszarze skrzyżowania a z drugiej okoliczność, że wnioskodawca ma możliwość wykorzystania istniejącej drogi niższej klasy technicznej połączonej z drogą krajową do obsługi wnioskowanego terenu.
Skarżąca spółka pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji.
Skarżąca podniosła że decyzją z dnia [...] września 2016 r. organ wydał zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu, podając warunki jego wykonania (parametry zjazdu). Podstawą wydania tej decyzji były przepisy prawa obowiązujące w tej kwestii. Organ brał pod uwagę przede wszystkim zgodność wniosku z przepisami rozporządzenia techmocznego. Przepisy te w swoim zasadniczym brzmieniu nie uległy zmianie aż do nowelizacji tego rozporządzenia dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. W trakcie postępowania wnioskodawca wyraził gotowość do usunięcia drzew i krzewów ograniczających widoczność, informując jednocześnie o zwróceniu się do operatora systemu opłat viatoll o opinię w kwestii możliwości przebudowy lub relokacji bramownicy.
Strona skarżąca, wskazała, że opierając się na powyższej decyzji:
- wszczęła rozmowy z GDDKiA w kwestii możliwości przebudowy lub relokacji bramownicy służącej do pobierania opłat viatoll, które jednak ze względu na fakt przejęcia kompetencji w tej mierze przez Główny Inspektorat Transportu Drogowego (dalej "GITD") nie zostały dokończone; obecnie, po końcowych rozmowach w czerwcu 2019r. przeprowadzonych z GITD, skarżąca oczekuje na przedstawienie projektu umowy określającej warunki przesunięcia bramownicy;
- uzgodniła z GDDKiA projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego p.n.: Budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. C.) w M. dla skomunikowania terenów inwestycji na działkach [...],[...],[...],[...],[...] - uzgodnienie z dnia [...] grudnia 2018r.
- w sierpniu 2019 r. dokonała wycinki drzew położonych w pasie drogowym ul. C. na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] lipca 2019 r.
- w dniu [...] lipca 2019 r. dokonała zgłoszenia do Wojewody [...] robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu publicznego, przebudowy układu drogowego drogi krajowej nr DK [...] (ul. C.) w M., przebudowy odwodnienia oraz sieci elektroenergetycznych; Wojewoda pismem z dnia [...] września 2019 r. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu na roboty budowlane objęte zgłoszeniem.
Poza tym zostały wykonane i zaopiniowane pozytywnie projekt organizacji ruchu na czas budowy oraz docelowy projekt organizacji ruchu, przez Starostę M. w dniu [...] września 2019 r. (na czas budowy zjazdu), jak i Komendę Wojewódzką Policji w K. w dniach [...] sierpnia 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r.
Skarżąca wskazała, że wobec uzyskania stosownych uzgodnień, pozwoleń i wykonania wycinki drzew w pasie drogowym, pismem z [...] września 2019 r. wystąpił do organu o udzielenie zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego. Zdaniem skarżącej przepisy rozporządzenia technicznego, na podstawie których GDDKiA wydając decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. dokonał oceny wniosku o zezwolenie na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...], nie uległy zmianie do [...] września 2019r, Przepisy w tymże brzmieniu (czyli obowiązującym przed [...] września 2019 r.) winny znaleźć zasadniczo zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1 które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
W niniejszym wypadku, skarżąca spółka w dniu [...] lipca 2019 r. dokonała zgłoszenia do Wojewody [...] robót budowlanych obejmujących budowę omawianego zjazdu publicznego. Jej wniosek winien być więc oceniany na podstawie obowiązującego do [...] września 2019 r. brzmienia przepisów rozporządzenia technicznego, z wyjątkiem przepisów wskazanych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019r., których brzmienie jest zasadniczo liberalniejsze od brzmienia dotychczasowego.
Strona skarżąca wskazała ponadto, że wbrew też zdaniu organu wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy (ul. J.), przy istniejących uwarunkowaniach nie jest możliwe. Kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania organu przy wcześniejszych decyzjach, jak też w trakcie rozpatrywania sprawy przez WSA w Warszawie zakończonej wyrokiem z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 832/15, z tym efektem, że organ w decyzji z dnia [...].2016r. uznał, że wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] jest możliwe, czego nie uczyniłby, gdyby istniała możliwość właściwego skomunikowania przedmiotowej nieruchomości przez ul. J..
Następnie strona obszernie opisała działania GDDKiA i GITD po uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu w dniu [...] lutego 2016 r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] marca 2020 r. strona skarżąca złożyła opinię prawną, sporządzoną przez radcę prawnego J. G., dotyczącą wpływu zmiany przepisów ww. rozporządzenia technicznego, dokonanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. na proces wydawania decyzji na lokalizację zjazdu, co do którego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostało dokonane zgłoszenie budowy.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ, powołując się na art. 79a k.p.a., wskazał, że istnieje możliwość lokalizacji ww. zjazdu publicznego, jedynie w przypadku wybudowania m. in. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia technicznego, obsługującej nieruchomości przyległe do tej drogi. Organ wskazał, że dokonał analizy aktualnych warunków technicznych i prawnych panujących na drodze krajowej nr [...], w wyniku której ustalił, że rozwiązaniem zapewniającym bezpieczeństwo ruchu drogowego na tej drodze jest realizacja dodatkowej jezdni mającej powstać od zjazdu publicznego obsługującego stację paliw [...] i [...] (zjazd publiczny jako miejsce wyłączenia z ruchu drogi krajowej nr [...] do dodatkowej jezdni), posiadającej włączenie do drogi krajowej przed wiaduktem kolejowym. W wyniku zastosowania powyższego rozwiązania zdaniem organu nastąpi poprawa czytelności układu geometrycznego przedmiotowego odcinka drogi krajowej poprzez jasne rozdzielenie potoków ruchu tranzytowego w kierunku K., B. od ruchu lokalnego (użytkowników korzystających z terenów usługowych). Powyższe wyeliminuje ponadto niekorzystne przeplatanie pojazdów włączających się do ruchu z ul. J. z pojazdami włączającymi się z ruchu z drogi krajowej do projektowanego zjazdu publicznego, co zaproponował wnioskodawca, tym samym ograniczy występowanie zdarzeń drogowych spowodowanych wymuszaniem pierwszeństwa lub nagłą zmianą pasa ruchu przez kierujących pojazdami.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca spółka przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r. przedstawiła trzy warianty lokalizacji omawianego zjazdu (w tym wariant bazowy – wariant nr 1). Skarżąca wskazała, ze rozwiązanie wskazane przez organ uwzględniono w wariancie nr 2. Jednakże w ocenie skarżącej szerokość istniejącego pasa drogowego nie daje możliwości umieszczenia w nim wszystkich elementów projektowanych i powoduje konieczność realizacji inwestycji w ramach specustawy drogowej. Rozwiązanie takie nie tylko generuje bardzo wysokie koszty inwestycji, ale wymaga wielu uzgodnień i to z różnymi podmiotami. Wymagałoby to przede wszystkim działań ze strony GDDKiA Oddział w K. oraz zawarcia umowy z art. 16 u.d.p., co zdaniem skarżącej wydłużyłoby wykonanie zjazdu nawet o kilka lat. Poza tym wariant ten powoduje, że znaczna część nieruchomości należącej do strony skarżącej zajęta zostałaby pod układ drogowy, korzyści zaś z niego osiągnęłyby inne podmioty zlokalizowane przy ul. C., które z pewnością nie będą chciały partycypować w kosztach inwestycji.
Skarżąca wskazała także, że w wariancie nr 3 proponuje się wykonanie innej drogi wewnętrznej obsługującej tereny przyległe do pasa drogowego w myśl § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia lub dodatkowej jedni ograniczającej liczbę zjazdów prowadzących na drogę krajową od strony istniejącego wiaduktu kolejowego. Skarżąca podkreśliła, ze koszty wykonania zjazdu w wariancie nr 3 są o wiele mniejsze niż w wariancie nr 2.
Rozpatrując powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r.
Organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że w dniu [...] lipca 2019 r. dokonano zgłoszenia do Wojewody [...] robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu publicznego, organ wskazał, iż zgłoszenie to jest w ścisłym związku z decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu, która wygasła. Występując więc o nową decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu wszczęte zostało nowe postępowanie, które nie jest bezpośrednio powiązane z dokonanym wcześniej zgłoszeniem budowy lub wykonywania robót budowlanych.
Ponadto zgodnie z uzasadnieniem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1643), zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie zmian w zakresie stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych. Celem zmian jest usunięcie niejasności i nieprawidłowości w już obowiązujących przepisach. Tym samym wprowadzono m. in. pojęcia obszaru skrzyżowań/węzła, co bezpośrednio przekłada się na kwestie związane z lokalizacją zjazdów. Wskazanie obligatoryjnych elementów składających się na ten obszar miało przyczynić się do ujednolicenia stosowania przepisów w tym zakresie. Natomiast wprowadzenie definicji obszaru skrzyżowania/węzła było niezbędne w celu zdefiniowania obszaru oddziaływania skrzyżowania/węzła. Zdaniem organu, w świetle powyższego, w sytuacji wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, zastosowanie, w stosunku do nowego wniosku z dnia [...] września 2019 r., powinny znaleźć znowelizowane przepisy rozporządzenia technicznego.
Dodatkowo organ wskazał, że planowana przez stronę skarżącą inwestycja byłaby dodatkowo generatorem kumulującym w swoim rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost ilości manewrów w ciągu doby na wnioskowanym zjeździe publicznym. W przypadku zjazdu indywidualnego ze zjazdu korzystają przede wszystkim jego właściciele, natomiast ze zjazdu publicznego prowadzącego do obiektu handlowego oprócz jego właścicieli korzystają także pracownicy, klienci, odbiorcy, dostawcy czy przedstawiciele handlowi. Ponadto ze względu na charakter planowanej działalności gospodarczej (obiekt handlu, gastronomii, rzemiosła, obsługi komunikacji, parkingów i dróg dojazdowych - powierzchnia użytkowa planowanych obiektów ok. 14 tys. m2) przy przewidywanym ruchu kołowym ok. 1500 poj. osobowych, ok. 70 poj. ciężarowych z naczepami i bez, ok. 10 autobusów, obiekt ten będzie generował zarówno duży ruch pojazdów osobowych jak i ciężarowych. Powyższe niekorzystnie wpłynęłoby na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, tym bardziej, że droga krajowa nr [...] na odcinku przy którym położona jest działka nr [...], już obecnie przenosi bardzo duże natężenie ruchu. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. Średni Dobowy Ruch (SDR) na odcinku drogi krajowej nr [...][...] - [...] od km 23+644 do km 24+695 wyniósł aż 34091 poj./dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 2766 poj./dobę, co stanowi około 8% ogólnego dobowego natężenia ruchu drogowego). Każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego I ogranicza jego płynność, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania - dotyczy to w szczególności zjazdów publicznych, które charakteryzują się dużą częstotliwością użytkowania. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.
Odnosząc się do pisma strony skarżącej z dnia [...] maja 2020 r., zawierającego 3 warianty skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...], organ wskazał, że żaden z przedłożonych wariantów nie uwzględnia wybudowania dodatkowej jezdni w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (rozwiązanie zapewniające maksymalny poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze zaproponowany przez zarządcę drogi).
Pierwszy z zaproponowanych wariantów przez wnioskodawcę jest tożsamy z rozwiązaniem zaproponowanym we wniosku pierwotnym z dnia [...] września 2019 r., tj. wybudowanie pasa wyłączenia z drogi krajowej w obszarze oddziaływania skrzyżowania - na 50,0 m wspólnym odcinku pasa włączenia ze skrzyżowania z ul. J. i pasa wyłączenia do zjazdu publicznego.
Drugi wariant przewiduje bezpośredni dostęp działki nr [...] do drogi krajowej nr [...] za pomocą zjazdu publicznego oraz wybudowanie dodatkowej jezdni (od wyjazdu od stacji paliw i przejmującej ruch wjazdowy i wyjazdowy na skrzyżowaniu), która łączy się z zaprojektowanym zjazdem publicznym poprzez skrzyżowanie typu "rondo".
Trzeci wariant (tak jak wariant 1) zakłada lokalizację zjazdu publicznego bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz wybudowanie pasa wyłączenia w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną i pasa włączenia przy jednoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu do ogródków działkowych. Dodatkowo w wariancie tym inwestor zaproponował wybudowanie drogi wewnętrznej obsługującej teren ogródków działkowych.
Organ dokonując analizy prawnej i technicznej przedłożonych przez stronę wariantów rozwiązań komunikacyjnych doszedł do wniosku, iż przy likwidacji bezpośredniego dostępu do ogródków działkowych i ich skomunikowania jak w wariancie nr 3 poprzez drogę wewnętrzną prowadzącą do ronda, wariant nr 2 jest wariantem optymalnym z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i mógłby zostać zrealizowany przez stronę. Niemniej jednak przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skarżąca spółka negatywnie wypowiedziała się co do realizacji tego rozwiązania. Organ wskazał, że warianty nr 1 i nr 3 nie są zaś akceptowalne z uwagi na planowany zjazd w pasie wyłączenia, który znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną - ul. J.. Problemem warunkującym możliwość lokalizacji zjazdu publicznego doposażonego w dodatkowe pasy ruchu jest jego położenie w obszarze oddziaływania ww. skrzyżowania. Koncepcja winna uwzględniać przede wszystkim sposób rozwiązań zamiennych warunkujących bezpieczne prowadzenie ruchu drogowego na krótkim odcinku przeplatania (włączenia się do drogi krajowej z ul. J. i wyłączenia do zjazdu publicznego), co warianty nr 1 i nr 3 zupełnie pomijają.
Skarżąca spółka we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu, postawiła zarzuty naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
- § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. poprzez jego niezastosowanie;
- § 3 pkt 9b rozporządzenia technicznego, wprowadzonego § 1 pkt 2 ppkt b ww. rozporządzenia z 1 sierpnia 2019r., poprzez jego zastosowanie, mimo że zgodnie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. w niniejszej sprawie przepis ten nie może znaleźć zastosowania i w konsekwencji naruszenie § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust.1 rozporządzenia technicznego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowy zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny okoliczności sprawy, w szczególności faktycznego wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu drogowego przez pomijanie zupełnie okoliczności, z których wynika, że realizacja zjazdu poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak rozważenia interesu stron oraz zdecydowane przeciwstawienie bez należnego uzasadnienia interesu społecznego słusznemu interesowi strony, i przekroczenie granic uznania administracyjnego.
Strona skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację. Podkreśliła, że z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. w żaden sposób nie wynika, by znajdował on zastosowanie tylko do wniosków złożonych przed wejściem w życie rozporządzenia.. Wynika z niego jedynie, że znajduje on zastosowanie w przypadku wydania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Biorąc pod uwagę fakt, że bez decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu (pełniącej taką rolę jak decyzja o warunkach zabudowy) raczej nie uzyska się pozwolenia na budowę czy nie dokona skutecznego zgłoszenia robót, należy uznać, że przepis ten jest właśnie stworzony dla takich sytuacji, gdy nie zdążono zrealizować zjazdu.
Strona skarżąca wskazała ponadto na okoliczności w jakich doszło do wygaśnięcia dotychczasowej decyzji. Do jej wygaśnięcia doszło z przyczyn, które leżały poza skarżącą, w dużej mierze zaś wynikały z działalności organów władzy państwowej, w tym Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad i uwarunkowań w jakich działały te organy. Jak już stwierdzono wyżej samo uzgadnianie projektu w Oddziale Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w K. trwało prawie 2 lata. Ważniejsze jednak była niemożność uzgodnienia przez cały ten okres przebudowy lub relokacji bramownicy służącej do pobierania opłat viatoll. Dla wykonania zjazdu przesunięcie bramownicy było konieczne. Rozmowy dotyczące bramownicy toczone były początkowo z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych, które jednak ze względu na fakt przejęcia kompetencji w tej mierze ustawą z dnia 8 grudnia 2017r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw przez GITD nie zostały dokończone. Po końcowych rozmowach w czerwcu 2019r, przeprowadzonych z GITD, wnioskodawca oczekiwał na przedstawienie projektu umowy określającej warunki przesunięcia bramownicy, która nie została przedstawiona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz w sposób istotny przepisów postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r., którą odmówiono stronie skarżącej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (wspólny przebieg) do działki nr [...], celem obsługi komunikacyjnej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w miejscowości M...
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w przywołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W przedmiotowej sprawie droga krajowa nr [...], na którą miałyby być zlokalizowany zjazd, zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyśpieszonego, oznaczonych symbolem GP.
Podkreślić należy, że chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, to uwzględniając treść art. 29 ust. 4 cytowanej ustawy, trzeba przyjąć, że wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje na podstawie analizy aktualnej organizacji ruchu drogowego na drodze objętej postępowaniem przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogów technicznych wynikających z warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i usytuowanie wskazane w wymienionym powyżej rozporządzeniu.
Zgodnie m.in. z § 1 rozporządzenia technicznego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:
1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;
2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;
3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Z powyższego bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.
W myśl § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.
Ponadto podstawowe zasady, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:
1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;
2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;
3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;
4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;
5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
W niniejszej sprawie strona skarżąca ubiegała się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. W myśl § 78 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. rozporządzenia, a tym samym zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.
W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle przytoczonego już wyżej § 77 rozporządzenia naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa.
W tym miejscu podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. W wyroku z dnia 30 września 2015r. sygn. akt III SA/Łd 649/15 (http://cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że "nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp".
Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., jest decyzją uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.).
Jednakże podkreślić należy, że ww. uznanie podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w ww. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r.. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązał się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia – z powołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych – zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Podkreślić należy, że organ prawidłowo wskazał, że w dniu [...] września 2019 r., a więc przed wniesieniem przez stronę skarżącą w dniu [...] września 2019 r. przedmiotowego wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, weszła w życie nowelizacja rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wprowadzona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), która w § 3 rozporządzenia technicznego po punkcie 9 dodała pkt 9a i 9b, które to przepisy w sposób jednoznaczny zdefiniowały obszar skrzyżowania (§ 3 pkt. 9a rozporządzenia) oraz obszar oddziaływania skrzyżowania (§ 3 pkt. 9b rozporządzenia). I tak w myśl § 3 pkt 9a rozporządzenia technicznego przez obszar skrzyżowania rozumie się wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67 rozporządzenia. Natomiast w myśl § 3 pkt 9b rozporządzenia technicznego przez obszar oddziaływania skrzyżowania rozumie się obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania.
Organ w niniejszej sprawie bezspornie ustalił, że projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. J.). Z przedłożonego do akt sprawy projektu zjazdu publicznego wynika, że pas wyłączenia z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowego zjazdu pokrywałby się z pasem włączenia do ww. drogi krajowej ze skrzyżowania z ul. J., na odcinku ok. 50,0 m. Zgodnie ze stałą organizacją ruchu pas włączenia do drogi krajowej nr [...] z drogi gminnej został oznaczony oznakowaniem poziomym P-9a "strzałka naprowadzająca w lewo" i stanowi indywidualny odcinek związany z opuszczaniem ww. skrzyżowania. Strzałki naprowadzające mają na celu uprzedzenie o konieczności opuszczenia pasa, na którym się znajdują i stosuje się je w celu uprzedzenia kierujących, że pas ruchu na którym są umieszczone kończy się lub na dalszym odcinku przeznaczony jest dla określonych rodzajów pojazdów i wobec tego kierujący obowiązani są opuścić go, przejeżdżając na pas ruchu wskazany strzałką. Skrzyżowanie z ul. J. znajduje się w odległości około 220 m od wnioskowanego przez skarżącą zjazdu publicznego. Proponowane przez skarżącą spółkę rozwiązanie zawiera pas wyłączenia z drogi krajowej nr [...] wspólny z pasem włączenia z ul. J.. Słusznie organ wskazał, że w takiej sytuacji dojdzie do wydłużenia skrajnego prawego pasa ruchu "na wprost" na drodze krajowej z przesunięciem miejsca zaniku tego pasa, do proponowanej lokalizacji zjazdu publicznego, wprowadzenia kolejnego (na krótkim odcinku [...]) odcinka przeplatania pojazdów włączających się do ruchu z ul. Jasnej, z pojazdami wyłączającymi się z ruchu z [...] do planowanego obiektu handlowego.
Należy zgodzić się z organem, że dyspozycja zawarta w § 78 ust 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a mianowicie niemożność usytuowania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania tj. w miejscu zagrażającemu bezpieczeństwu ruchu drogowego, skutkuje koniecznością wydania decyzji negatywnej dla strony.
Wskazać należy - co obszernie opisano w stanie faktycznym - że GDDKiA poinformowała stronę skarżącą o możliwości uzyskania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, w przypadku wybudowania dodatkowej jezdni obsługującej teren inwestycyjny przylegający do drogi krajowej nr [...] (przedstawiony przez skarżącą spółkę wariant nr 2). Rozwiązanie zaproponowane przez organ nie zyskało jednakże aprobaty skarżącej spółki, która wskazała na wysokie koszty realizacji omawianego wariantu, czasochłonność procesu uzgodnieniowego jak i znaczne uszczuplenie obszaru nieruchomości skarżących pod układ drogowy. Ma rację organ, że przedstawiony do realizacji przez stronę skarżącą wariant nr 3 nie rozwiązuje problemu lokalizacji zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania.
Podkreślić należy, że strona skarżąca nie neguje ww. ustaleń organu, tj. sytuacji usytuowania omawianego zjazdu publicznego obszarze oddziaływania skrzyżowania w świetle obecnego brzmienia § 3 pkt 9b rozporządzenia technicznego. Strona skarżąca neguje możliwość zastosowania przez organ ww. przepisu przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.
W niniejszej sprawie, po rozpoznaniu wcześniejszego wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...] organ wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w miejscowości M.. Jednakże wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu wskazać należy, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jeżeli zjazd nie zostanie wybudowany w ciągu 3 lat od jej wydania, wygasa z mocy prawa, bez względu na postanowienia innych decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r. sygn.. akt I OSK 1310/19, LEX nr 2707214). W niniejszej sprawie ww. decyzja GDDKiA z dnia [...] września 2016 r. wygasła z dniem [...] września 2019 r. Słusznie wskazał organ, że strona skarżąca występując z nowym wnioskiem była świadoma, że doszło do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2016, albowiem w przeciwnym razie dalej prowadziłaby proces inwestycyjny. Bez znaczenia dla wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2016 r. jest dokonanie w dniu [...] lipca 2019 r. przez stronę skarżąca zgłoszenia do Wojewody [...] robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu publicznego, bez sprzeciwu wojewody. Bezsporne jest bowiem, że w okresie 3 lat od wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu tenże zjazd nie został wybudowany, a tym samym decyzja z dnia [...] września 2016 r. r. wygasła. Podkreślić należy, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu rozpoczyna proces inwestycyjny budowy zjazdu, a decyzja o lokalizacji zjazdu jest niezbędna do wykonania robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu. Wygaśnięcie "starej" decyzji o lokalizacji zjazdu i złożenie "nowego" wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu rozpoczyna na nowo postępowanie w zakresie wykonania robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu, w którym wymagane będzie "nowe" zgłoszenie przedmiotowych robót budowlanych. Zdaniem Sądu potwierdzeniem powyższego jest brzmienie art. 29 ust. 3a u.d.p. (wszedł w życie w dniu [...] września 2020 r.), w myśl którego zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
W ocenie Sądu dla wygaśnięcia ww. decyzji z dnia [...] września 2016 r. nie mają znaczenia wskazywane przez stronę skarżącą działania, jakie podjęła po wydaniu ww. decyzji, jak i trudności w uzyskaniu od GDDKiA oraz GITD wymaganych uzgodnień i zgód. Na marginesie wskazać należy, że skarżąca w przypadku bezczynności oraz przewlekłości organów mogła skorzystać z instytucji ponaglenia uregulowanej w art. 37 k.p.a. a następnie z możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Miała również prawo do złożenia uregulowanej w art. 227 k.p.a. skargi na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca skorzystała z powyższych narzędzi procesowych.
Strona skarżąca przywołuje w skardze przepis § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia nowelizującego rozporządzenie techniczne, w myśl którego do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:
1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego,
2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę lub decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
- stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
Zdaniem Sądu strona skarżąca dokonuje błędnej wykładni omawianego przepisu, podnosząc, że w związku z faktem, że dokonał zgłoszenia budowy przed dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia, to do wniosku strony skarżącej z dnia 26 września 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego nie można zastosować § 3 pkt 9b rozporządzenia technicznego., wprowadzonego ww. rozporządzeniem nowelizującym. Powyższy przepis intertemporalny dotyczy sytuacji, gdy realizowana jest inwestycja drogowa na podstawie aktualnej decyzji o lokalizacji zjazdu, a został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zostało dokonane zgłoszenie budowy. Przepis ten wskazuje, że w przypadku takich inwestycji brak jest konieczności stosowania nowych uregulowań wprowadzonych omawianym rozporządzeniem nowelizującym. Tym samym organy architektoniczne, do których przedmiotowe wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej głoszenia czy też dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych, kierują się dotychczasowym brzmieniem rozporządzenia. Podobnie jest w przypadku, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę czy też przyjęte bez sprzeciwu zostało zgłoszenie, inwestorzy nie muszą dostosowywać realizacji inwestycji do nowego brzmienia przepisów. Jednakże w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, wygasła wydana na podstawie dotychczasowego brzmienia przepisów rozporządzenia technicznego decyzja o lokalizacji zjazdu, został złożony nowy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, a tym samym zgłoszenie przedmiotowych robót budowlanych się zdezaktualizowało. Tym samym nie ma w tym przypadku możliwości zastosowania § 3 ww. rozporządzenia nowelizującego.
W świetle powyższego słusznie organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2016 r., zastosowanie, w stosunku do nowego wniosku z dnia [...] września 2019 r., powinny znaleźć znowelizowane przepisy rozporządzenia technicznego, w tym obowiązujący od dnia [...] września 2019 r. przepis § 3 pkt 9b tegoż rozporządzenia.
Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w ocenie skarżącej przewidują zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej na nieruchomość skarżącej wskazać należy, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem wchodzić w kompetencje zarządcy drogi. Podkreślić jeszcze raz należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę.
Natomiast ma rację strona skarżąca, że wątpliwości budzi wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji innych potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego w postaci zwiększenia ruchu na drodze, przy jednoczesnej akceptacji przez organ wariantu nr 2, gdzie przedmiotowy zjazd może być zrealizowany, ale przy wybudowaniu dodatkowej jezdni mającej powstać od zjazdu publicznego obsługującego stację paliw [...] i [...] posiadającej włączenie do drogi krajowej nr [...] przed wiaduktem kolejowym. Jednakże powyższe naruszenie nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.