VII SA/Wa 1424/23

VII SA/Wa 1424/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 kwietnia 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.922.2022.BS w przedmiocie pozwolenia na wykonanie prac oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2022 r. nr [...]
w przedmiocie pozwolenia na wykonanie prac.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. (dalej: strona skarżąca, inwestor) wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynków usługowo-mieszkalnych z zapleczem restauracyjno-rekreacyjnym, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] S. Decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. WKZ odmówił pozwolenia na realizację ww. robót budowlanych. Na skutek odwołania inwestora, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy) decyzją z [...] stycznia 2022 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister uznał, że w sprawie nie zostało dostatecznie udowodnione, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na zabytek w zastanym kontekście urbanistycznym. Wskazał jednocześnie konieczność, przed ponownym rozpatrzeniem sprawy, przeprowadzenia przez organ oględzin terenu inwestycji z udziałem stron postępowania ze szczególnym uwzględnieniem charakterystyki sąsiedniej istniejącej zabudowy, a także wyjaśnienia kwestii dokumentacji będącej przedmiotem oceny Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków.
2.2. Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 6, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710; dalej: u.o.z.) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. poz. 1609) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), WKZ odmówił wydania pozwolenia na wykonanie następujących prac: budowa budynków usługowo-mieszkalnych z zapleczem restauracyjno-rekreacyjnym, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] S.– na podstawie zmienionego i przedłożonego [...].01.2021 r. projektu budowlanego.
2.2.1. Organ I instancji wskazał, że [...] czerwca 2022 r. dokonano oględzin przy udziale przedstawiciela inwestora, w toku których stwierdzono co następuje. Oględziny rozpoczęto na wzgórzu przy kościele pw. B. Widok z wzgórza w stronę północno-zachodnią na teren inwestycji ukazuje zabudowę na zboczu, obok działki podlegającej zainwestowaniu. W tle powyżej linii kolejowej widać obiekty 4 budynków apartamentowych, 4 kondygnacyjnych z dachami w kolorze grafitowym,
z wykończeniem ścian tynkiem i drewnem wraz z zabudową przy ul. [...]
o wysokości do 8 kondygnacji. Pomiędzy zabudową na ul. [...] a działką podlegającą zainwestowaniu widoczny jest budynek, którego 2 kondygnację widać powyżej drzew, kryty dachem w kolorze grafitowym, z deskowaniem w szczycie. Ze stoku widać zróżnicowaną zabudowę o różnorodnej skali i wykończeniu. Pełnomocnik inwestora wniósł do protokołu zapis, iż "chaos przestrzenny jest dobrym określeniem dla zabudowy okolicznej" oraz "rozpoczynamy oględziny obok kościoła z kamienia, który był inspiracją dla naszej architektury". W toku oględzin stwierdzono przy ul. [...] budynek szkoły, 3-kondygnacyjny, kryty dachem z blachy, tynkowany, z kamienną podmurówką. Pełnomocnik wniósł do protokołu: "ze skrzyżowania [...] i ul. [...] widać [...], który jest ogromną dominantą widoczną z każdej strony". Następnie stwierdzono budynek naprzeciwko szkoły – budynek plebanii,
3-kondygnacyjny, tynkowany, z dachem krytym blachą. Budynek przy ul. [...] – 3-kondygnacyjny, tynkowany dach mansardowy kryty blachą. W ciągu ul. [...] budynki mieszkalno-pensjonatowe, 2-kondygnacyjne, kamienne podmurówki, deskowanie w piętrze, dachy złożone. Przy ul. [...] – zabudowa szeregowa, 3-kondygnacyjna z poddaszem, o zróżnicowanych wykończeniach, kamienne przyziemie, ściany tynkowane, częściowo wykończone deską. Ul. [...] – budynek 2-kondygnacyjny, wykończony deską, dach wykończony blachą. Następnie biorący udział w oględzinach przedstawiciele inwestora stwierdzili, że znają charakter okolicznej zabudowy. Wykonano dokumentację zdjęciową pozostałej okolicznej zabudowy, która stwierdzono, że będzie stanowiła załącznik do protokołu oględzin. Inwestor wniósł do protokołu "żeby uwzględnić w kontekście mającej powstać inwestycji architekturę wszystkich aktualnie powstających i mających powstać inwestycji, gdyż one tworzą całkowity kontekst przedmiotowej inwestycji" oraz wniosła o możliwość wniesienia uwag do przedstawionego protokołu. Pismem z [...].07.2022 r. inwestor wniósł do protokołu uzupełnienie, w którym stwierdził, że dokumentacja przygotowana przez organ przedstawia "zabudowę w sposób nieobiektywny, koncentrując się na mniejszych budynkach pokazanych na pojedynczych zdjęciach w dużym przybliżeniu, podczas gdy duże, dominujące w przestrzeni kompleksy hotelowe pokazane są
w sposób marginalny, wszystkie razem na jednym kadrze z dużej odległości. Dołączono zdjęcia na których "wyraźnie widać odznaczające się w krajobrazie budynki hotelowe
o powtarzalnych elewacjach i dużej skali. Niektóre z nich mają 7 kondygnacji. Na ich budowę wyraził zgodę konserwator, bezpowrotnie niszcząc krajobraz S.".
2.2.2. WKZ ustalił, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją
z [...].02.1980 r. pod nr [...]. Wskazał, że projekt budowlany zakłada realizację 4 obiektów kubaturowych o charakterze wolnostojącym, z których każdy posiada
4 pełne kondygnacje nadziemne oraz dodatkowo poddasze, zlokalizowanych na wspólnej dla całości części podziemnej mieszczącej znaczną część programu funkcjonalnego zespołu – w tym parking, w celu ograniczenia utwardzenia terenu na działce i przeznaczenia go pod zieleń. Poszczególne obiekty wykończone mają być naturalnym, lokalnie wydobywanym kamieniem. Obiekty wolnostojące posiadać mają zielone dachy oraz pochylone ściany dłuższych elewacji, w przestrzeni 3 i 4 kondygnacji nawiązujące, zgodnie z wyjaśnieniami projektanta, do dachów mansardowych. Budynki A, B i D posiadają również pochyłości ścian w ścianach szczytowych. Ściany dzięki pochyleniu porosnąć mają mchem, co jest zainspirowane wg projektanta blokami skalnymi Kruczych Skał. Każdy z obiektów wolnostojących posiada na każdej elewacji szereg równomiernie rozłożonych, szerokich wnęk z głęboko osadzonymi oknami, ustawionymi pod kątem względem płaszczyzny elewacji wraz z szerokimi parapetami porośniętymi zielenią. Część wnęk posiadać ma nieregularnie rozmieszczone szklane wykusze. Teren dookoła obiektów wolnostojących wraz z powierzchnią nad częścią podziemną projektuje się jako teren zielony obsadzony zielenią. Według tego projektu, wysokości budynków liczone są od "zera" projektu jakim jest poziom -1 budynku D, tj. od rzędnej terenu 660,80 m n.p.m. Ponadto z projektu wynika również, że
4. kondygnacja nadziemna każdego z budynków oddzielona jest stropem od znajdującego się nad nim poddasza, które posiada dodatkową wysokość ok. 3 m.
2.2.3. Organ I instancji pozytywnie ocenił ideę nawiązania architekturą do kontekstu krajobrazowego Karkonoszy i stworzenia architektury tła zintegrowanej z naturalnym krajobrazem przy zastosowaniu naturalnych materiałów jak lokalny kamień czy roślinność, co było też podnoszone w dowodzie z nagrania wideo, w którym inwestor przedstawił ideę jaką się kierował kształtując zabudowę przedmiotowej inwestycji. Zasadne jest również wykorzystanie części podziemnej w celu ukrycia części programu funkcjonalnego a także luźne rozplanowanie poszczególnych nadziemnych obiektów kubaturowych. Jednakże każdy z obiektów posiada wizualnie niemal jednakową wysokość ok. 15 m dla samej części nadziemnej na całej długości ich wydłużonych prostokątnych brył, tj. 4 pełne kondygnacje oraz dodatkowo poddasze. Następnie wszystkie obiekty posiadają niemal identyczny sposób rozmieszczenia wnęk i otworów okiennych – w bardzo regularnym układzie, czego nie niweluje nieznaczna zmienność ich szerokości i głębokości czy zastosowanie nieregularnie rozmieszczonych szklanych wykuszy. Powtarzalności zabudowy nie niwelują także w żaden sposób pochylenia ścian szczytowych w budynkach A, B i D. W ocenie organu całość zespołu odbierana jest jako grupa wielkokubaturowych, powtarzalnych brył, które poza zastosowanym kamieniem elewacyjnym pozbawione są cech utożsamiających je z miejscową tradycją architektoniczno-budowlaną. W ocenie WKZ, proponowana powtarzalna zabudowa,
o jednakowej wysokości na całej ich długości, o jednolitym sposobie opracowania elewacji, pozbawiona cech utożsamiających ją z miejscową. tradycją architektoniczno-budowlaną, dalece odbiega od bezpośredniego kontekstu urbanistycznego sąsiedniego terenu i stworzy niekorzystną dominantę kompozycji przestrzennej tego terenu. Organ
I instancji zauważył, że przy ul. [...] znajduje się kilka budynków o podobnej formie, jednakże jest to zabudowa niehistoryczna, pochodząca sprzed daty wpisu do rejestru miasta S., pozbawiona jakichkolwiek cech regionalnych i nie będąca jakimkolwiek wzorcem do projektowania nowej zabudowy.
2.2.4. WKZ podniósł, że po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Ministra weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie ul. A., ul. O. ul. [...] i ul. G. w S. – nowelizująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2014 r. W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja narusza
§ 13 ust. 6 pkt 1, 3, 4, 5, 9, 10, 11 oraz § 25 pkt 4 ppkt "e", "d", MPZP.
2.2.5. Organ I instancji wyjaśnił, że samo prawidłowe rozplanowanie zabudowy
i zastosowanie kamiennych elewacji w nawiązaniu do nielicznych budynków na terenie miasta S., nie gwarantuje należytego wpasowania się w zastany kontekst urbanistyczny tej części miasta. Dopiero sposób rozplanowania w połączeniu
z formą kubaturową nadaje realny obraz zabudowie, dający możliwość weryfikacji wpływu planowanych robót na zabytkowy układ urbanistyczny miasta. W tym przypadku oceniono, że wszystkie obiekty pomimo, że posiadają wysokość ok. 15 m ponad częścią podziemną, to w połączeniu z wyeksponowaną również w elewacjach częścią podziemną uzyskują wysokość ponad teren nieprzekształcony robotami budowlanymi, znacznie wyższą niż sąsiednia zabudowa i niż przewiduje to prawo miejscowe. Podobnie w przypadku ilości kondygnacji. Zastosowano rozwiązania powodujące odsłonięcie pełnych ścian każdej z 4 kondygnacji nadziemnej, co czyni budynek optycznie znacznie wyższym niż występuje to w zabudowie tradycyjnej, gdzie ostatnia kondygnacja przejawia się głównie w poddaszu stromego dachu. Takie kształtowanie zabudowy jest niezgodne z intencją powstania zabudowy mającej się harmonijnie wpisać w zastany kontekst urbanistyczny. Następnie rozwiązania elewacyjne przedłożonej propozycji oparte są dla całego zespołu w nawiązaniu do nielicznych budynków na terenie miasta posiadających w całości kamienne elewacje, co jednak nie gwarantuje należytego wpasowania się w zastany kontekst urbanistyczny tej części miasta, który reprezentuje zabudowa w typie willowym, murowana, otynkowana,
o dwuspadowych symetrycznych stromych dachach z wyraźnie zaznaczonymi okapami, z dobudowanymi gankami i werandami, o zróżnicowanych rozwiązaniach materiałowych ścian, urozmaicone detalem architektonicznym. Idąc dalej wszystkie obiekty posiadają niemal identyczny sposób rozmieszczenia wnęk i otworów okiennych – w bardzo regularnym układzie, czego nie niweluje nieznaczna zmienność ich szerokości i głębokości czy zastosowanie nieregularnie rozmieszczonych szklanych wykuszy. Powtarzalności zabudowy nie niwelują także w żaden sposób pochylenia ścian szczytowych w budynkach A, B i D.
2.2.6. W ocenie organu I instancji, całość zespołu odbierana jest jako grupa wielkokubaturowych, powtarzalnych brył, które poza zastosowanym kamieniem elewacyjnym pozbawione są cech utożsamiających je z miejscową tradycją architektoniczno-budowlaną i tym samym stanowiłyby dysharmonizującą dominantę
w zastanym zespole zabudowy rozproszonej, punktowej, o zróżnicowanej skali od dwóch do 4 kondygnacji wraz z poddaszem, o zróżnicowanych przestrzennie bryłach, formach rzutów, opracowaniu elewacji, kompozycji i wielkości otworów okiennych
i drzwiowych, zastosowanej kolorystyce deskowań ścian czy pokryć dachów, w części
z dobudowanymi gankami, werandami, uwydatnionymi okapami, kamiennymi podmurówkami. Ponadto warto wskazać, że obiekty o dużej skali w S., które w całości posiadają kamienne elewacje, występują jedynie jako obiekty przemysłowe 0ak budynek dawnej huty "J.") lub sakralne (kościół pw. B.), zaś budownictwo o funkcji turystycznej czy mieszkaniowej charakteryzuje się pensjonatowymi formami zabudowy, a w przypadku większej skali obiektów jak np. budynek W. przy ul. [...]., hotel B. przy ul. [...], czy [...] przy ul. [...] budynki charakteryzują się zróżnicowaną wysokością poszczególnych części budynków, uwydatnionymi dachami, zróżnicowanym przebiegiem linii zabudowy, złożonymi dachami urozmaiconymi licznymi lukarnami, wieżyczkami, kalenicami prowadzonymi na różnych wysokościach, zaś elewacje urozmaicone są detalem architektonicznym, ryzalitami, werandami, loggiami, bogatą stolarką okienną i drzwiową osadzoną w różnej wielkości otworach ściennych, co niweluje negatywny wpływ dużej skali na sąsiednią zabudowę. Zastosowanie dla nowoprojektowanego zespołu usługowo-mieszkalnego o dużej kubaturze, stylistyki zbliżonej do budownictwa przemysłowego. W ocenie organu przeczy idei dążenia do uporządkowania przestrzeni, którą Pełnomocnik podnosił w toku postępowania. Ponadto nawiązanie w wielkogabarytowych bryłach budynków do mansardowej formy dachów oraz zastosowanie w elewacjach regularnej perforacji płaszczyzn ścian wnękami okiennymi o dużej powierzchni, świadczy o definiowaniu zabudowy jako formie architektonicznej a nie krajobrazowej mającej stworzyć tło zintegrowane z naturalnym krajobrazem, co podnosił Pełnomocnik w toku postępowania. W ocenie organu wprowadzenie do zastanego zespołu zabudowy o charakterze mieszkalno-pensjonatowym wielkokubaturowych uproszczonych form bryłowych o odmiennej stylistyce przyczyni się do powiększenia chaosu przestrzennego.
2.3. Inwestor wniósł odwołanie od ww. decyzji oraz przedłożył Ministrowi oświadczenie dotyczące przebiegu współpracy z W1. w J. zakończonej wydaniem ww. decyzji nr [...] z [...] września 2022 r.
2.4. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] Minister utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
2.4.1. Organ odwoławczy wskazał, że ochroną konserwatorską objęty został zatem zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta S. i odwołał się do art. 3 pkt 12 u.o.z. Podniósł również, że obszar, którego dotyczy wniosek objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
a w konsekwencji w sprawie tej należy dokonać oceny planowanych robót budowlanych nie tylko w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu, wynikającej z decyzji wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S., lecz także mając na uwadze ustalenia prawa miejscowego. Organ ochrony zabytków jest bowiem obowiązany do weryfikacji zgodności zamierzonych działań z ustaleniami obowiązującego prawa miejscowego – w zakresie warunków konserwatorskich zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
2.4.2. Minister stwierdził, że planowane do zabudowy działki zostały oznaczone w MPZP symbolem UZ14 – tereny usług z zielenią towarzyszącą. W § 25 MPZP zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące m.in. tego obszaru, a w § 13 określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz krajobrazu kulturowego. Organ odwoławczy uznał, że wnioskowana inwestycja nie może uzyskać akceptacji z uwagi na sprzeczność z obowiązującym MPZP. W ocenie organu odwoławczego nie wszystkie zarzuty organu I instancji są w pełni zasadne co do braku zgodności z MPZP. Część z wymienionych wyżej zarzutów konserwatora stanowi bowiem rozszerzającą interpretację ustaleń planu, jak choćby nieuprawnione nakazywanie zastosowania przy nowej zabudowie wszystkich wskazanych w planie materiałów budowlanych czy środków stylistycznych przy opracowywaniu elewacji. Dyskusyjna jest także ocena negatywnego wpływu nowej zabudowy, jako dominanty, na ekspozycję obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub ujętych w ewidencji zabytków, zwłaszcza wobec faktu, że w bezpośredniej bliskości miejsca inwestycji nie ma obiektów o walorach architektonicznych, zaś nowe obiekty zostały pomyślane tak, aby jak najlepiej wtopić się w zastany krajobraz przyrodniczy. Niemniej jednak nie może ujść uwadze niezaprzeczalna powtarzalność wnioskowanego zespołu budynków, tj. o jednakowej wysokości i jednolitym sposobie opracowania elewacji, z niemal identycznym, regularnym sposobem rozmieszczenia wnęk i otworów okiennych. Tymczasem w MPZP
jednoznacznie zakazano w zespołach zabudowy kształtowania zabudowy o tej samej formie architektonicznej. Istotne jest także stwierdzone przeskalowanie projektowanych budynków odnośnie do ich rzeczywistej wysokości, niezgodnej z ustalonym w MPZP parametrem maksymalnej wysokości zabudowy do 15,0 m (4 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe). Jak bowiem trafnie zauważył organ I instancji, biorąc pod uwagę wskazaną w projekcie rzędną terenu, projektowany budynek A będzie miał realną wysokość ok. 19,63 m, budynek B – ok. 15,63 m, budynek C – ok. 17,23 m, a budynek D – ok. 16,58 m. Ponadto dla nowych budynków zaplanowano 4 kondygnacje nadziemne oraz dodatkowo poddasze o wysokości ok. 3 m.
3. Inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organowi odwoławczemu zarzucił naruszenie:
1) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w taki sposób, że strona skarżąca nie mogła mieć zaufania do organów wydających decyzje w niniejszej sprawie,
w szczególności poprzez nadużywanie zaufania inwestora celem przedłużenia toczącego się postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydawania decyzji w niniejszej sprawie, w tym zaskarżonej decyzji, w możliwie najpóźniejszym terminie,
2) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, podczas gdy organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie
i szybko, co spowodowało, że w trakcie niniejszego postępowania, które trwało blisko 3 lata doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie niezgodności projektu budowlanego z aktualnym MPZP;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu
I instancji, podczas gdy Minister powinien był uchylić decyzję WKZ w całości
i wydać wnioskowane pozwolenie.
3.1. Strona skarżąca złożyła ponadto załącznik do protokołu posiedzenia Sądu przeprowadzonego 17 października 2023 r., w którym przedstawiła dodatkową argumentację na potwierdzenie swoich zarzutów.
4. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny ustalony prawidłowo przez organy.
6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było rozpatrzenie podania strony skarżącej o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na montaż instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku leżącym na terenie układu urbanistycznego.
6.1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:
1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;
2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;
4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;
5) prowadzenie badań archeologicznych;
6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;
8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;
10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;
11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni;
12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.
6.2. W orzecznictwie zauważono, że niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 u.o.z. kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11). Odniesienie się do wniosku, dowodów przedłożonych wraz z wnioskiem, a także do twierdzeń wnioskodawcy, nie może być oderwane od przedstawionego wyżej rozumienia art. 36 ust. 1 u.o.z. Zakres postępowania dowodowego i jego ocena nie mogą abstrahować od tego, czy odniesienie się ma dotyczyć kwestii istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., II OSK 2282/20, LEX nr 3597481).
6.3. Ponadto, wydawana przez organ ochrony konserwatorskiej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. decyzja ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednakże dowolności orzeczniczej, ale jej swobodę. Organ wówczas może odmówić pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, jeśli np. mogą doprowadzić do zniszczenia zabytku lub spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.). Jeżeli jednak organ nie wykaże takiego zagrożenia, wskazując na konkretnie opisane roboty budowlane lub całość zamierzenia w odniesieniu do ich negatywnego, skonkretyzowanego wpływu na zabytek lub jego otoczenie (a więc nie uzasadni swego stanowiska merytorycznie i konkretnie) i odmówi udzielenia pozwolenia, to tym samym wykracza poza ramy swobodnego uznania, orzekając dowolnie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9.03.2021 r., VII SA/Wa 1707/20, LEX nr 3164133). Także w piśmiennictwie wskazuje się na tę cechę kompetencji z art. 36 ust. 1 u.o.z. Wskazuje się w tym kontekście, że "decyzja wydawana na podstawie uznania administracyjnego podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 254/14, LEX nr 1476879; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, LEX nr 1232718; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 37/14, LEX nr 1468410; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., VII SA/Wa 2606/13, LEX nr 1472100; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r., II SA/Kr 617/12, LEX nr 1228980)" (A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 36).
7. W ocenie Sądu, odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego
w kontrolowanym postępowaniu nie naruszała prawa.
7.1. Przede wszystkim, organy obu instancji trafnie zidentyfikowały, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...].23.1980 r. pod pozycją [...]. Układ urbanistyczny jest formą ochrony zabytków przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" u.o.z. W związku z tym, budowa budynków usługowo-mieszkalnych z zapleczem restauracyjno-rekreacyjnym, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] S. – mieści się w zakresie zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., który przewiduje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.
7.2. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, forma ochrony zabytków polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków. Okoliczność ta co do zasady nie wyklucza zastosowania co do konkretnych zabytków dodatkowych ustaleń ochronnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 24.04.2019 r., II OSK 3112/18, LEX nr 2699897). Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w planie miejscowym uwzględnia się bowiem w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Sąd zauważa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.), jest aktem prawa miejscowego i jako akt prawotwórczy zawierający normy postępowania dotyczące adresatów określonych generalnie, powinien podlegać zastosowaniu w każdej sprawie załatwianej przez organy administracji publicznej, gdy jego postanowienia kształtują tę sprawę z uwagi na stan faktyczny, który w niej zaistniał (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2250/20). W związku z tym, w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 u.o.z., to wówczas konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia, także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Jednakże powyższe ograniczone jest do tych postanowień planu i w takim zakresie w jakim dotyczą one ochrony zabytków. W pozostałym zakresie planowane zamierzenie ocenia organ architektoniczno-budowlany w odrębnym postępowaniu (patrz: wyrok NSA z 21.07.2015 r. II OSK 2227/13). Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wiążą one zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (por. orzeczenie SN z 22.02.2001 r., III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Oczywiście, jak już wyżej wskazano, konserwator zabytków rozstrzygając w przedmiocie uzgodnienia jest związany planem miejscowym w takim zakresie, w jakim plan ten zawiera ustalenia istotne z punktu widzenia ochrony zabytków. Wówczas podejmując konkretne rozstrzygnięcie organ ochrony konserwatorskiej dokonuje oceny planowanych robót budowlanych nie tylko z punktu widzenia ochrony wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale i odpowiednich norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2041/14).
7.3. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa udzielenia pozwolenia konserwatorskiego była – ostatecznie – umotywowana niezgodnością przedłożonej dokumentacji projektowej z przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie ul. [...]., ul. [...]., ul. [...] i ul. [...] w S. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 6251; dalej: MPZP). Jak potwierdzono w § 13 ust. 1 MPZP, cały obszar tego planu objęty jest ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków nr wpisu [...] z dnia [...].02.1980 r. dotyczący układu urbanistycznego i podlega ochronie zgodnie z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 13 ust. 6 MPZP, na terenie objętym granicami planu dla nowej zabudowy ustala się:
1) dachy spadziste o nachyleniu połaci 30° - 45°, przy czym dla dachów mansardowych dopuszcza się nachylenie górnej połaci od 30°, a dolnej połaci dachowej do 75°, dwuspadowe, wielospadowe, mansardowe, również z naczółkami o symetrycznym układzie kalenic o ile przepisy szczegółowe nie wyznaczają innych parametrów,
2) dopuszczenie lukarn, facjat, deskowania szczytów oraz fragmentów elewacji,
3) opaski okienne: drewniane, ceglane, wykonane w tynku,
4) fragmenty budynków wykonywane w technice szachulcowe lub przysłupowej, werandy, ganki, kamienny lub licowany kamieniem cokół,
5) wykorzystanie do wykończenia materiałów tradycyjnie stosowanych jak: drewno, kamień, cegła,
6) zakaz stosowania pokryć elewacji z tworzyw sztucznych (w szczególności płyt preizolowanych, sidingu),
7) zakaz krycia dachu papą, strzechą, blachodachówką lub gontem papowym, przy czym dopuszcza się pokrycie gontem papowym jedynie na dachach budynków gospodarczych i garażowych,
8) zakaz stosowania do wykończenia elewacji kolorów odblaskowych oraz barw podstawowych,
9) w zespołach zabudowy zakaz kształtowania zabudowy o tej samej formie architektonicznej,
10) zakaz wprowadzania nowej zabudowy wpływającej negatywnie na ekspozycję obiektów wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 2 niniejszego paragrafu,
11) kształtowanie zabudowy w sposób zgodny z cechami lokalnej architektury
o wartościach kulturowych, w tym w szczególności z cechami obiektów o walorach architektonicznych do ochrony, w zakresie skali zabudowy, ukształtowania bryły, wysokości, formy i spadku dachu.
7.4. Minister prawidłowo ocenił, że projektowana inwestycja narusza § 13 ust. 6 pkt 9 MPZP, na mocy którego w zespołach zabudowy zakazuje się kształtowania zabudowy
o tej samej formie architektonicznej. Należy zauważyć, że MPZP nie wprowadza definicji legalnej "zespołu zabudowy", jednak analizowany akt normatywny nie znajduje się w próżni legislacyjnej i można odnaleźć treść normatywną tego pojęcia przez pryzmat innych, podobnych regulacji należących do prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego i prawa ochrony zabytków. Na kanwie art. 6 ustawy – Prawo budowlane, posługującego się pojęciem "zespołów obiektów budowlanych" wskazuje się, że "będziemy mieli do czynienia z takim zespołem w przypadku inwestycji zakładającej budowę wielu obiektów budowlanych, np. osiedla domów jednorodzinnych lub kompleksu budynków przemysłowych czy gospodarczych" (J. Góralski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 6). Z kolei § 3 pkt 2, § 40 i § 121 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), jak również art. 2 pkt 10 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "zespołu budynków". Wskazuje się tutaj na powiązanie przestrzennego grupy budynków (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.08.2022 r. sygn. akt II SA/Kr 675/22). W art. 3 pkt 13 u.o.z. zdefiniowano natomiast historyczny zespół budowlany jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.
7.5. W ocenie Sądu, sporna inwestycja stanowi zatem niewątpliwie zespół zabudowy w rozumieniu § 13 ust. 6 pkt 9 MPZP. Wskazuje na to już tytuł dokumentacji projektowej, w której nazwano ją "budową zespołu zabudowy budynków usługowo-mieszkalnych z zapleczem restauracyjno-rekreacyjnym, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną". Inwestycja ta obejmuje zatem budowę więcej niż jednego obiektu budowlanego, a nawet więcej niż jednego budynku. Obiekty budowlane planowane przez inwestora wyróżnia niemal identyczna forma architektoniczna i styl, zastosowane materiały (zwłaszcza elewacyjne) oraz mają realizować tożsamą funkcję mieszkalno-usługową, a na s. 4 projektu nazwano tę inwestycję "kompleksem"
i "zespołem hotelowym", w innym zaś projekcie "kompleksem hotelowo-apartamentowym". Trzy z projektowanych budynków charakteryzują się tymi samymi zewnętrznymi parametrami w rzucie poziomym, takimi jak długość i szerokość. Jest to zatem zespół zabudowy, w którym projektowaną zabudowę kształtuje się w tej samej formie architektonicznej.
7.6. Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej co do tego, że § 13 ust. 6 pkt 9 MPZP "nie wskazuje, aby wszystkie wchodzące w skład jednego zespołu zabudowy budynki zostały zaprojektowane w odmiennej formie architektonicznej", a wolą prawodawcy miejscowego było "aby jeden zespół zabudowy nie powielał schematu drugiego wcześniej już wybudowanego zespołu". Taki rezultat wykładni spornego przepisu MPZP nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sporny przepis odnosi się bowiem wprost do kształtowania zabudowy "w zespołach zabudowy", tj. do obiektów budowlanych należących do konkretnego zespołu zabudowy. Fakt wykorzystania w tym przepisie liczby mnogiej ("w zespołach" zamiast "w zespole") nie zmienia stanowiska Sądu, tym bardziej, że w § 13 MPZP wykorzystano tę formę językową również w innych jednostkach redakcyjnych. Przykładowo, w ust. 4 tego przepisu zakazano stosowania "stosowania zewnętrznych dociepleń na elewacjach", "stosowania pokryć elewacji z tworzyw sztucznych", "prowadzenia przewodów wentylacyjno-spalinowych po elewacji budynku" oraz "wprowadzania w istniejącej zabudowie dominant architektonicznych". Nie oznacza to jednak dopuszczenia zastosowania (jednego) – odpowiednio – docieplenia, pokrycia, przewodu czy dominanty. Zaproponowane przez stronę skarżącą rozumienie § 13 ust. 6 pkt 9 MPZP nie może być zatem zaakceptowane w świetle wewnętrznej systematyki tego aktu normatywnego.
7.7. W związku z prawidłową oceną Ministra co do niezgodności dokumentacji projektowej z § 13 ust. 6 pkt 9 MPZP, stanowisko organu odwoławczego co do naruszenia przez projektantów § 25 pkt 5 MPZP ma jedynie charakter uzupełniający. Organy prawidłowo stwierdziły, że na terenie, na którym planowana jest ta inwestycja, § 25 pkt 5 lit. "d" MPZP dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy na 15 metrów, w tym – co wynika z § 25 pkt 5 lit. "e" MPZP: maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe. Projektowana zabudowa przekracza maksymalną wysokość wynikającą z ww. przepisów MPZP, a strona skarżąca ani w skardze ani w załączniku do protokołu czy też na rozprawie nie podważyła skutecznie tej oceny.
7.8. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Minister nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
8. W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty autora skargi nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.
8.1. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten dotyczy de facto nie tyle zaskarżonej decyzji, co poprzedniej decyzji Ministra z [...] stycznia 2022 r. (kasacyjnej). Istotnie, w dacie wydania poprzedniej decyzji obowiązywał już sporny MPZP (wszedł w życie [...] stycznia 2022 r.). Niemniej jednak decyzja z [...] stycznia 2022 r. nie miała charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz zmierzała do uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy obu instancji musiały natomiast uwzględnić obowiązujący od [...] stycznia 2022 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem działają na podstawie i w granicach prawa, do którego zalicza się również akty prawa miejscowego, obowiązujące przecież na terenie działania organów, które je wydają. Nie sposób uznać, że zastosowanie prawa, ogłoszonego we właściwym dzienniku urzędowym, narusza samo przez się jakiekolwiek zasady ogólne prawa administracyjnego.
8.2. Nie doszło również do naruszenia art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Środkami zwalczającymi przewlekłość są ponaglenie i złożona w odpowiednim trybie skarga do sądu administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy zarzut ten wydaje się mieć na celu spowodowanie sytuacji, w której z mocy orzeczenia sądu administracyjnego, do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miałby zostać zastosowany stan prawny sprzed wejścia w życie spornego MPZP. Sąd administracyjny nie ma takich kompetencji. Nie może kontrolując decyzję administracyjną ubezskutecznić aktu prawa powszechnie obowiązującego (a takim jest przecież MPZP), a wyrok sądu nie może również prowadzić do "odżycia" poprzednich regulacji planistycznych.
9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieusprawiedliwione. Również Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie wydano z uchybieniem, które uzasadniałoby jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
W tym stanie rzeczy skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.