VII SA/Wa 1422/22

VII SA/Wa 1422/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Artur Kuś
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 800/23 - Wyrok NSA z 2023-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 maja 2022 r. nr 446/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "organ" lub "Wojewoda") decyzją z 20 maja 2022 r. nr 446/OPON/2022 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] grudnia 2021 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu studenckiego z garażem podziemnym, parkingiem naziemnym, infrastrukturą techniczną i połączeniem komunikacyjnym z ciągiem pieszo-jezdnym - ul. [...] oraz zatwierdzającą projekt rozbiórki i zezwalającą na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w W.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor") wnioskiem z 23 grudnia 2020 r. (data wpływu do Prezydenta) wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu studenckiego z garażem podziemnym, parkingiem naziemnym, infrastrukturą techniczną i połączeniem komunikacyjnym z ciągiem pieszo-jezdnym - ul. [...] oraz zatwierdzenie projekt rozbiórki i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie ww. działek.
Prezydent decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda decyzją z 12 lipca 2021 r. nr 506/OPON/2021, na skutek odwołania inwestora, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent postanowieniem z [...] października 2021 r. zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, z uwzględnieniem wskazań ww. decyzji Wojewody. W dniu 30 listopada 2021 r. inwestor dokonał wymaganych uzupełnień.
Prezydent decyzją z [...] grudnia 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. wniósł o jej uchylenie, podnosząc przede wszystkim zarzuty dotyczące niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W toku postępowania odwoławczego pismem z 7 lutego 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej jako "skarżąca") wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu wskazując, że jest właścicielem sąsiednich dz. nr [...] i nr [...]. W ocenie skarżącej, przedmiotowa inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jej nieruchomości, bowiem nowa, wysoka zabudowa istotnie zacieni okolicę, a ponadto zwiększy się ruch samochodowy na ul. [...] (dz. nr [...] objętej kwestionowaną decyzją), na której to członkowie skarżącej Wspólnoty ustanowioną mają służebność przechodu i przejazdu.
Wojewoda pismem z 20 maja 2022 r. zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym bez rozpoznania.
Wojewoda decyzją z 20 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2021 r. i wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", a złożony przez niego projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. Projekt ten jest bowiem wykonany zgodnie z wytycznymi z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2018 r. poz. 1935 ze zm.), jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień dokonania ostatnich poprawek zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Dołączone zostały oświadczenia projektantów poszczególnych branż o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 4 P.b. Inwestor przedłożył wymagane przepisami, poprawnie wypełnione, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] - część Ila, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa-Bielany nr 432/11/01 z 19 stycznia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 54 z dnia 29 marca 2001 r. poz. 515 i 516), powoływaną dalej jako "plan miejscowy", natomiast projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja nie narusza interesów osób trzecich i jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej jako "Warunki techniczne". Potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym – w analizach nasłonecznienia i przesłaniania oraz w oświadczeniu projektanta o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa. W konsekwencji, mając na uwadze art. art. 35 ust. 4 P.b., Prezydent nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Wojewoda uznał, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującym prawem.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem z 23 sierpnia 2022 r., skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.
- art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji nieuzasadnionym zatwierdzeniu projektu budowlanego przedstawionego przez inwestora w sytuacji, gdy był on niezgodny postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 35 ust. 1 P.b. w zw. z § 38 planu miejscowego poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, podczas gdy przepisy planu miejscowego przewidują wyłącznie możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nieuciążliwej zabudowy usługowej a planowana inwestycja nie spełnia żadnego z tych kryteriów;
- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która może ograniczać cywilnoprawne uprawnienia skarżącej;
- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę w sytuacji gdy nieruchomość, na której posadowione są lokale należące do członków skarżącej wspólnoty, znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę;
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że zamierzenie planowane przez inwestora polega na budowie budynku usługowego w sytuacji, gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty wyraźnie pokazują, że mowa tu o budynku o charakterze mieszkalnym wielorodzinnym;
3. przepisów postępowania mające wpływ na jego wynik, tj.
- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez niepełne odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez strony postępowania w jego toku, nieinformowanie o możliwych podstawach rozstrzygnięcia, zaniechanie przez organy należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa,
- art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organy należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przed wydaniem decyzji umożliwienia skarżącej wypowiedzenie się odnośnie do zebranych dowodów i materiałów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choć skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu wydanych w sprawie decyzji, a organy obu instancji błędnie wykluczyły ją od udziału w postępowaniu. Przedmiotowa inwestycja będzie bowiem realizowana w sąsiedztwie działek skarżącej i będzie na nie oddziaływała w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości, istotne jest natomiast, by wystąpiło powiązanie oddziaływania planowanego obiektu z regulowanym przepisami prawa materialnego aspektami dotyczącymi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Skarżąca zwróciła uwagę, że organy zobowiązane były zbadać, czy planowana inwestycja będzie powodować stałe lub okresowe uciążliwości oraz obniżenie standardu warunków mieszkaniowych oraz to, czy inwestycja wpłynie negatywnie na warunki ruchu w przyległym układzie komunikacyjnym (w tym przede wszystkim w zakresie ul. [...], która przylega do budynku skarżącej i w której członkowie wspólnoty posiadają służebność). Interes skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przejawia się także na innych polach, tj.: (a) w ochronie prawa własności w oparciu o art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", bowiem określony przez inwestora sposób zagospodarowania nieruchomości, w istotny sposób i ponad przeciętną miarę zakłóci możliwość korzystania przez członków skarżącej Wspólnoty z ich nieruchomości, przeznaczonej do celów mieszkaniowych. Planowany budynek będzie wyższy niż zakładana uprzednio zabudowa jednorodzinna co wskazuje, że zacienienie okolicy będzie bardzo duże. Dojazd do planowanego budynku będzie ponadto poprowadzony przez działkę, na której członkowie Wspólnoty mają ustanowioną służebność. Tak istotne obciążenie tego dojazdu znacząco wpłynie na komfort dojazdu członków Wspólnoty; (b) ochrony przed negatywnym oddziaływaniem obiektu, tym bardziej, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że wydana w sprawie decyzja narusza rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca nie miała jednak możliwości zweryfikowania tych kwestii gdyż została pozbawiona praw strony postępowania administracyjnego i nie mogła brać w nim czynnego udziału i możliwości zgłoszenia tych argumentów; (c) w prawie do korzystania z praw strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – w związku z pominięciem skarżącej w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie miała ona możliwości kontrolowania legalności procesu wydania decyzji. Dalej skarżąca uzasadniła postawione zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt P.b., bowiem w jej ocenie organy nie zbadały, czy przedmiotowa inwestycja zgodna jest zapisami planu miejscowego. Tymczasem na przedmiotowym obszarze dopuszczono wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w formie zabudowy wolnostojącej bliźniaczej oraz małych domów mieszkalnych) i działalność usługową (zastrzegając przy tym, że działalność usługowa winna być nieuciążliwa i nieobniżająca standardu mieszkaniowego otaczających terenów mieszkaniowych). Do takich zabudowań nie można zaliczyć domu studenckiego, który jest, w ocenie skarżącej, zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Jeśli nawet za organem uznać inwestycję za usługową, to i tak w obu przypadkach winna to być taka zabudowa, która zarówno gabarytami, jak i przeznaczeniem nie będzie uciążliwą dla właścicieli domów i lokali zamieszkujących okolicę planowanej inwestycji (w szczególności wchodzącą w zakres obszaru analizowanego). Nie ulega wątpliwości, że dom studencki z garażem podziemnym i parkingiem naziemnym, które obejmować będą łącznie 165 miejsc postojowych, odznaczać się będzie znaczną intensywnością. Przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczy zatem inwestycji, której oddziaływanie na otoczenie może być znaczne. Nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością, na której znajduje się budynek skarżącej, zostanie zabudowana budynkiem, który będzie wymagał obsługi komunikacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie była stroną postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej wystąpił w dniu 8 lutego 2022 r. do Wojewody z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu odwoławczym, to jednak został on pozostawiony bez rozpoznania. Dołączenie nowej strony na etapie drugiej instancji możliwe jest bowiem jedynie w drodze wniesienia odwołania, w terminie przewidzianym dla stron, którym doręczono decyzję organu pierwszej instancji, ewentualnie w terminie przywróconym na wniosek odwołującego na podstawie art. 58 K.p.a. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Wspólnoty wskazał jednak wyraźnie, że nie wnosi odwołania od decyzji (pisma z 14 lutego 2022 r. i 11 marca 2022 r.). W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, Wojewoda z ostrożności procesowej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Inwestor w pismach procesowych z 2 i 11 sierpnia 2022 r. wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, natomiast w piśmie z 19 września 2022 r. wniósł o odrzucenie skargi podkreślając, że wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Tym samym wymaga ona uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności. Uchwały takiej skarżąca jednak nie przedłożyła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd oddalił skargę uznając, że została ona wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone być bowiem musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma tym interes prawny (...). W celu jednak ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd za niezasadny uznał wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zawarty w odpowiedzi na skargę, bowiem cytowany wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. obligował Sąd do zbadania interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji, mimo że przez organ nie została ona uznana za stronę postępowania, a co powinno mieć miejsce poprzez wydanie w sprawie wyroku.
Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem inwestora zaprezentowanym w piśmie procesowym z 19 września 2022 r., że wystąpienie do sądu administracyjnego ze skargą jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, która wymaga uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko doktryny i judykatury, zgodnie z którym czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracji i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej uznawane są za czynności zachowawcze, zaliczane do czynności zwykłego zarządu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 654/11 i z 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 513/12, https://cbois.nsa.gov.pl; Komentarz do art. 22 ustawy o własności lokali E. Bończak-Kucharczyk). Identycznie charakter takich czynności oceniany jest na gruncie prawa cywilnego, które w art. 209 K.c. stanowi, że czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa może podejmować każdy ze współwłaścicieli (por. Kodeks Cywilny Komentarz pod red. K. Pietrzykowskiego, tezy do art. 209, wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2008.; a także Jerzy Ciszewski - Komentarz do Kodeksu Cywilnego, tezy do art. 209; Lex Polonica). W tej sytuacji niezasadny jest wniosek inwestora o odrzucenie skargi z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na wniesienie skargi w niniejszej sprawie.
Przechodząc do oceny wniesionej skargi zauważyć trzeba, że przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady – z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06; LEX nr 385385). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97; LEX nr 43262). Nie jest interesem prawnym poczucie niezadowolenia danej osoby z wydanej decyzji lub jej chęć udziału w postępowaniu jako strona. Takie sytuacje należy klasyfikować wyłącznie w ramach interesu faktycznego, który nie podlega ochronie takiej jak interes prawny.
Idąc dalej Sąd zauważa, że cechą wyróżniającą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.
W postępowaniu budowlanym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), bowiem niniejsze postępowanie wszczęte zostało w dniu 23 grudnia 2020 r.) i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121), wskazano przy tym, że "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".
W poprzednim stanie prawnym (przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) - stosownie do ówczesnego brzmienia art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W znowelizowanym brzmieniu, art. 3 pkt 20 P.b. (obowiązujący od 19 września 2020 r.) mówi jedynie o ograniczeniach w zabudowie terenu. Powyższa zmiana zawęziła zatem pojęcie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu. Obecnie dotyczy on tylko terenu wyznaczonego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie, a nie ograniczenia w szeroko rozumianym zagospodarowaniu terenu. Choć "zabudowa" mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, to jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową.
Ograniczenia w zabudowie to taki wpływ na nieruchomości sąsiednie, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które określają wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim co do odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego to obszar, na którym powstający obiekt wprowadzi ograniczenia w możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy.
Odnosząc powyższe rozważania do działek skarżącej, zauważyć trzeba, że sporna inwestycja nie ograniczy możliwości ich zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, działki skarżącej są już w całości zabudowane budynkiem mieszkalnym, zaś projekt budowlany wskazuje, że budynek ten, a dokładniej jego północno-zachodni narożnik, oddalony jest od południowo-wschodniego narożnika planowanej inwestycji o ponad 17 m. Takie usytuowanie spornej inwestycji względem nieruchomości skarżącej, powoduje, że dz. nr [...] i nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Planowany budynek nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy ww. działek. W żadnym przypadku nie można zatem uznać, że ma miejsce ograniczenie w zabudowie działek skarżącej.
Zarzuty skargi koncentrują się natomiast wyłącznie na kwestii wysokości inwestycji i zacieniania okolicy oraz potencjalnych, przyszłych uciążliwości wywołanych zwiększonym ruchem samochodowym (obsługą komunikacyjną poprzez ul. [...]). Powyższe wskazuje jedynie na to, że skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym, wynikającym z faktu niezadowolenia z realizowania inwestycji.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć trzeba, że niezasadne jest wywodzenie przez skarżącą interesu prawnego z przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność przejazdu i przechodu przez dz. nr [...], a która oddziela działki inwestycyjne od działki skarżącej. Działka ta, z której również będą korzystali mieszkańcy planowanej inwestycji, została wskazana w projekcie budowlanym jako droga, przez którą następuje skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną - ul. [...]. Służebność skarżącej nadal pozostaje tylko i wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym, zaś planowana inwestycja prawa tego nie ogranicza ani tym bardziej nie znosi. Skarżąca, tak jak i wszyscy inni właściciele nieruchomości położonych wzdłuż dz. nr [...], nadal może korzystać ze swoich uprawnień zapisanych w księdze wieczystej. Nie utraci możliwości przejazdu. To przy tym, że skarżącej przysługuje służebność obciążająca drogę dojazdową zlokalizowaną na dz. nr [...] nie oznacza, że z tej przyczyny wszelka aktywność inwestora na tej nieruchomości automatycznie daje jej przymiot strony. To właściciel, a nie władający służebnością będzie zatem decydował o tym, w jaki sposób działkę zagospodarować. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że służebność przysługująca skarżącej jest niezagrożona.
Co więcej, działki skarżącej o nr [...] i nr [...] pozostają poza jakimkolwiek wpływem planowanej inwestycji. Jak już wskazano, w związku z realizacją planowanej zabudowy nieruchomość skarżącej nie zostanie ograniczona w sposób wskazywany w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez co trudno mówić o posiadaniu przez nią przymiotu strony. Właściciel nieruchomości oddalonej od terenu inwestycji nie może rościć sobie praw do decydowania o tym, czy i co zostanie wzniesione na nieruchomości nienależącej do niego. Jak przy tym wynika z akt sprawy, nie dość, że działki skarżącej od działek inwestycyjnych oddziela ww. droga – dz. nr [...], to dodatkowo nie leżą one nawet naprzeciw planowanej inwestycji, tylko po przekątnej. Z projektu budowlanego wynika również, że narożnik budynku skarżącej oddalony jest od narożnika planowanej inwestycji o ponad 17 m, a planowany dom studencki będzie o kilka metrów niższy od budynku skarżącej.
Dodatkowo zauważyć trzeba, że znowelizowana definicja obszaru oddziaływania obiektu jest kolejnym działaniem ustawodawcy zmierzającym do wyeliminowania szerokiego rozumienia pojęcia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu – w szczególności na podstawie norm prawa cywilnego (art. 140 oraz art. 144 K.c.). Niemniej jednak nawet przed ww. nowelizacją, wywodzenie w postępowaniu budowlanym interesu prawnego z przepisów Kodeksu cywilnego wymagało wykazania, na czym polega konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy wynikającym z prawa administracyjnego (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego wyeliminowanie decyzji z obrotu stan ten usunie. W zarzutach skargi jako wiodący podawany jest właśnie art. 144 K.c., który jednak sam w sobie nie stanowi o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem skarżąca naruszenie art. 144 K.c. wiąże z tym, że "planowany budynek będzie wyższy niż zakładana uprzednio zabudowa jednorodzinna co wskazuje, że zacienienie okolicy będzie bardzo duże" oraz że "dojazd do planowanego budynku będzie poprowadzony przez działkę, na której członkowie Wspólnoty mają ustanowioną służebność. Tak istotne obciążenie tego dojazdu znacząco wpłynie na komfort dojazdu członków Wspólnoty". Skarżąca na potwierdzenie wskazywanych okoliczności nie przedłożyła jednak żadnego dowodu, np. opinii/analizy dotyczącej nasłonecznienia i przesłaniania (dotyczącej jej budynku i wskazującej na pogorszenie ww. warunków), jak też opinii dotyczącej potencjalnego pogorszenia się obsługi komunikacyjnej przez dz. [...].
Z kolei inwestor do projektu budowlanego dołączył obie takie analizy wykonane przez osoby posiadające w tym względzie stosowne uprawnienia. I tak, z przedłożonej analizy nasłonecznienia i przesłaniania wynika, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych – w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Co więcej, projektowany budynek znajduje się na północny-zachód od budynku skarżącej i jest od niego niższy, a zatem nie przesłania budynku skarżącej. W analizie nasłonecznienia i przesłaniania (pkt 2.3. Projektu budowlanego Tom I, str. 117) opisano przy tym wpływ inwestycji na działki skarżącej, gdzie podano że "wysokość przesłaniania w istniejącym budynku wielorodzinnym przy ul. [...] dz. ew. nr [...] i nr [...] została określona wg zapisów Rozporządzenia (...) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...): § 13 ust. 1 i 2 i wynosi c.a. 13,45 m. Została ona przyjęta jako najwyższa wysokość budynku projektowanego dla lepszego ukazania relacji między budynkami. W graficzny sposób zostało to przedstawione na rysunku nr PZT-02 Analiza przesłaniania i nasłoneczniania równonocy marzec/wrzesień, gdzie w czytelny sposób widać, iż ramiona kątów usytuowanych wierzchołkami w wewnętrznym licu ściany na osi okien przesłanianych nie nachodzą na projektowany budynek, w związku z powyższym nie zachodzi przesłanianie i można uznać, iż zapisy ww. ustawy zostały spełnione".
Odnosząc się natomiast do kwestii wymogu planu miejscowego dotyczącego realizacji zabudowy nieobniżającej standardu mieszkaniowego otaczających terenów, w toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta postępowania, do projektu budowlanego dołączono opracowanie - "Analiza komunikacyjna projektowanej inwestycji w rejonie ulicy [...] w W." autorstwa inż. P. W. Z wyników końcowych tego opracowania wynika natomiast, że projektowana zabudowa będzie miała nieznaczny wpływ na warunki ruchu w przyległym obszarze komunikacyjnym. Ruch generowany przez inwestycję spowoduje średnio zwiększenie poziomu wykorzystania przepustowości na ul. [...] o około 2,5%. W konsekwencji stwierdzono, że wpływ projektowanego budynku na dotychczasowe standardy mieszkaniowe w tym zakresie (tj. intensywności ruchu drogowego) nie będzie wypełniał przesłanki ich oczywistego pogorszenia.
W tej sytuacji nie sposób uznać, że podnoszone okoliczności, jak zacienienie okolicy (które to jednak, jak wskazano powyżej, nie dotyczy budynku skarżącej) i wzmożony ruch uzasadniają stanowisko, że nieruchomość skarżącej znajdzie się w obszarze oddziaływania inwestycji (nawet patrząc na niego szerzej niż tylko jako ograniczenie zabudowy). Jeszcze raz podkreślić należy, że obowiązkiem podmiotu, który twierdzi o własnym interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym jest wskazanie na taki przepis prawa administracyjnego, który w związku z hipotezą art. 144 K.c. uzasadnia nabycie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Bez takiego wykazania, immisje, na jakie wskazała skarżąca, są jedynie okolicznością uzasadniającą w postępowaniu administracyjnym interes faktyczny, a ten nie daje przymiotu strony. Odczuwanie i postrzeganie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Przy tym wśród ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, które nie mieszczą się w znowelizowanej definicji obszaru oddziaływania obiektu, można wyróżnić: zintensyfikowanie ruchu po drodze dojazdowej, oddziaływania będące immisjami, takie jak hałas, pył czy uciążliwości zapachowe. Gdyby jednak nawet przyjąć za konieczne ustalenie interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do poprzedniego brzmienia definicji ustawowej pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", to również wtedy twierdzenie skarżącej, że doszło do naruszenia zakresu korzystania z prawa przechodu i przejazdu po dz. nr [...], nie skutkuje potwierdzeniem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Podobnie kwestia zacieniania budynku skarżącej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.
Na koniec dodać należy, że Sąd nie dostrzegł również innego niż wskazane przez skarżącą oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość. Inwestycja nie tylko nie pozbawia mieszkańców Wspólnoty dostępu do drogi publicznej i dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ale również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, środków łączności, nie generuje uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewanie wodami opadowymi terenów sąsiednich, zanieczyszczenia powietrza, wody ani gleby.
W tej sytuacji prawidłowo organy nie uznały skarżącej za stronę postępowania, zaś jej skarga z przyczyn wskazanych powyższej była nieuprawniona. Z tych względów Sąd nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem byłoby to możliwe jedynie w przypadku merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, co w sprawie nie miało miejsca z uwagi na brak jej interesu prawnego w kwestionowaniu wydanych w sprawie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.