VII SA/Wa 1422/20

VII SA/Wa 1422/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1050/21 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 37 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2, 4, 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. i I. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] lutego 1979 r. znak [...] Naczelnik Miasta [...] działając na podstawie art. 37, art. 38 i art. 39 ustawy z 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy garażu i rozbudowy budynku mieszkalnego przez I. M. w [...]przy ul. [...]:
1. nie wyraził zgody na legalizację wykonanego garażu i nakazał jego rozbiórkę,
2. z uwagi na znaczne koszty poniesione przez inwestora przy jego budowie w drodze wyjątku przedłużył termin rozbiórki przedmiotowego garażu do dnia 31 grudnia 1981 r.,
3. zalegalizował i zatwierdził wykonaną nadbudowę budynku mieszkalnego przedstawioną w załączonej inwentaryzacji technicznej.
Organ wskazał w uzasadnieniu, że konieczność rozbiórki garażu wynika z potrzeby zapewnienia dojazdu na zaplecze i bezpieczeństwa p.poż. Ponadto obecny wygląd i usytuowanie brył obiektów stwarza niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny. Do czasu rozbiórki garażu inwestor powinien zapewnić dojazd na zaplecze działki od strony obecnych łąk. Legalizacja nadbudowy budynku mieszkalnego nastąpiła z uwagi na prowadzenie zakładu fryzjerskiego. Po rozbiórce obecnego garażu istnieje możliwość jego wykonania w innym układzie przestrzennym, o co inwestor winien wystąpić odrębnie.
Decyzja wskutek jej niezaskarżenia stała się ostateczna.
II.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...].[, po przeprowadzeniu na wniosek I. M. i M.M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności punktu 1 ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1979 r. stwierdził nieważność ww. decyzji w części opisanej jako punkt 1.
Zdaniem [...] WINB organ wydający decyzję z [...] lutego 1979 r. w jej uzasadnieniu nie wykazał zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r., a tym samym nie wykazał podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu.
Naczelnik Miasta [...]nie wykazał, że garaż, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, jak również nie wykazał jakoby przedmiotowy garaż powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że usytuowanie obiektu "stwarza niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny" i rozbiórka garażu jest konieczna z uwagi na zapewnienie dojazdu "na zaplecze i bezpieczeństwo p.poż". Uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest niewystarczające dla wydania nakazu rozbiórki.
Punkt 1 decyzji Naczelnika Miasta [...] wypełnia określone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 przesłanki stanowiące o rażącym naruszeniu prawa przez ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja.
III.
Po rozpatrzeniu odwołania A. D. (bezpośredni sąsiad spornej inwestycji zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]), decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1979 r., znak [...] w części opisanej jako punkt 1.
W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny co do zasady nie jest kwestionowany przez strony i nie budzi wątpliwości organu. W szczególności bezsporna jest okoliczność wybudowania garażu w warunkach samowoli budowlanej, w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, co przesądzało też o trybie postępowania legalizacyjnego.
Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie określa wprost na podstawie którego z ustępów art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelnik Miasta [...] orzekł o nakazie rozbiórki garażu. W kontekście jednak stwierdzeń przywołanych w uzasadnieniu decyzji można jednak zdaniem GINB racjonalnie przyjąć, że taką podstawą był art. 37 ust. 2, gdyż organ nie odwołał się do żadnego z kryteriów określonych w ust. 1, lecz wskazał na "potrzebę zapewnienia dojazdu na zaplecze i bezpieczeństwa przeciwpożarowego" co oznacza, że przyczynami tymi nie była niezgodność o charakterze planistycznym czy też istotne pogorszenie warunków, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Pojęcie "innych ważnych przyczyn" nie jest zdefiniowane i rozumiane jednolicie, jednakże orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało semantykę tego zwrotu jako skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy publiczne czy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, ochrona zabytków itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu powinny wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Przepis art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r., daje organowi orzekającemu dużą swobodę działania, gdyż dopuszcza wszelkie przyczyny poza naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym lub spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, pod warunkiem, że zostały one wykazane jako ważne (tak wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 422/17; wyrok WSA w Olsztynie z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 873/11; wyrok WSA w Białymstoku z 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 345/18).
W ocenie GINB podkreślić trzeba, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.
Zarzut niewykazania przez organ orzekający rozbiórkę okoliczności określonych w art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. jest w istocie zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a więc naruszenia procesowego w postaci niedostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Częściowo jest on uzasadniony bowiem decyzja Naczelnika Miasta [...] bardzo skrótowo przedstawia powody, dla których organ uznał za konieczne orzeczenie nakazu rozbiórki. Z uwagi na ciężar gatunkowy decyzji można przyjąć, że stanowi to uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących, oczywistych. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od zgromadzenia lub rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (tak wyrok NSA z 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13, wyrok NSA z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 926/12). Takie ustalenia jednak poczyniono, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy "protokołu z posiedzenia wojewódzkiego zespołu ds. rozpatrywania i opiniowania wniosków osób fizycznych o pozwolenie na budowę w rejonach szczególnie eksponowanych" z [...] grudnia 1978 r. Jakkolwiek również oszczędny w swej formie, stanowi on jednak dowód tego, że okoliczności przyjęte jako "inne ważne przyczyny", o których mowa w art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. były przedmiotem ocen i ustaleń faktycznych poprzedzających rozstrzygnięcie. Oznacza to, że skoro wskazano okoliczności stanowiące wartości prawnie chronione (przede wszystkim bezpieczeństwo przeciwpożarowe, ale również porządek urbanistyczny, odpowiedni dostęp do drogi publicznej) które doznają uszczerbku poprzez istnienie samowoli budowlanej, to na gruncie art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. możliwe było nałożenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, gdyż rozstrzygnięcie takie odnosi się do hipotezy i dyspozycji tego przepisu. Bez znaczenia w trybie nieważnościowym pozostaje natomiast to, czy uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia jest wyczerpujące i kompletne czy też lakoniczne i pobieżne, albo czy inne rozstrzygnięcie byłoby "słuszniejsze" bądź "bardziej sprawiedliwe", gdyż kryteria te mogą mieć ewentualne znaczenie wyłącznie w postępowaniu zwykłym, w tym odwoławczym - postępowanie nadzorcze nie jest natomiast ich kontynuacją i nie rządzi się tymi samymi kryteriami. Nie można oczekiwać, aby rozstrzygnięcia organów, podejmowane w innych warunkach ustrojowych oraz innej kulturze prawnej, dorównywały standardom administracji obowiązującym obecnie, a tym bardziej nie można twierdzić, że niedostatki wynikające z tych różnic stanowiły rażące naruszenie prawa.
W ocenie GINB Wojewoda niezasadnie czyni zarzut niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przy czym sam stwierdza, że dysponował jedynie szczątkowym materiałem dowodowym wynikającym z braku akt administracyjnych dotyczących kontrolowanej decyzji. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle którego brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala inkryminować, że organ nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego (tak wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 548/18).
Tym samym braki w zakresie materiału dowodowego, przy niewielkim prawdopodobieństwie możliwości jego odtworzenia, nie pozwalają na jednoznaczne i niebudzące żadnych wątpliwości stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1979 r. jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie nie sposób stwierdzić, aby decyzja ta była obciążona którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z samej treści decyzji nie wynika, aby rażąco naruszała art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. lub jakiekolwiek inne przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ewentualne niedostatki formy samej decyzji (brak wskazania precyzyjnej podstawy prawnej, zdawkowe uzasadnienie) pozostają bez istotnego wpływu na samo rozstrzygnięcie w niej zawarte.
Zarzuty formułowane przez wnioskodawców nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia z uwagi na nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania, którego celem nie jest ponowna weryfikacja ustaleń faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę wydania kontrolowanej decyzji, a jedynie jej ocena pod kątem występowania kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestia ewentualnego pozbawienia stron udziału w postępowaniu (M. M.) może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
IV.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. i M. M. (dalej jako Skarżący), kwestionując ją w całości.
Rozstrzygnięciu GINB zarzucili naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta [...],
2. art. 5, art. 6 i art. 99 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta [...],
3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. wskutek wydania decyzji bez akt postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy [...] i zaniechania przeprowadzenia z urzędu działań w celu poczynienia ustaleń faktycznych istotnych na datę wydania decyzji dotyczących w szczególności istnienia zagrożenia przeciwpożarowego w budynku garażu lub utrudnień w dostępie do zaplecza.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zakwestionowali fakt, jakoby sporny garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, tym bardziej, że w decyzji rozbiórkowej z [...] roku brak jest takiego stwierdzenia.
Nawet jeśli jednak sporny garaż wybudowano bez pozwolenia na budowę to fakt ten w ocenie Strony nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki i mógł być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 Pb.
Wykluczyć należy, że bezpieczeństwo przeciwpożarowe i warunki dojazdu na zaplecze nie mogły stanowić podstawy nakazania rozbiórki skoro te okoliczności mieszczą się dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. dotyczącego stworzenia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (bezpieczeństwo przeciwpożarowe) albo pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia (dojazd na zaplecze). Wbrew ocenie GINB decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana nie na podstawie art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. lecz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2.
Skarżący po wybudowaniu budynku i garażu dokonali podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i [...]. Pierwotnie wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę z 1973 roku budynek mieszkalny i garaż znalazły się na działce nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] będąca aktualnie współwłasnością skarżących i ich córki J. M. wraz z mężem B. M.. Na działce nr [...] skarżący wybudowali już w latach 90-tych XX wieku kolejny budynek mieszkalny, który aktualnie jest własnością J. M. wraz z mężem - uczestników postępowania. Nigdy nie było żadnych przeszkód formalnych aby ze względu na sporny garaż budowa budynku na działce nr [...] (stanowiąca dawne zaplecze budynku na działce nr [...]) dostęp do niej był niemożliwy lub zabudowa była niedopuszczalna.
Częściowo decyzja Naczelnika Gminy [...] mogła zostać wydana na podstawie art. 37 ust. 2 P.b. lecz w części dotyczącej "obecnego wyglądu i usytuowania bryły obiektów stwarzającego niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny". Dołączone do skargi zdjęcie budynku mieszkalnego i garażu oraz mapa ewidencyjna wskazują, że garaż znajduje się w znacznej odległości od linii zabudowy działki nr [...] i nie zaburza nawet dziś układu urbanistycznego lub funkcjonalnego. Co więcej mapa geodezyjna potwierdza, że zabudowa sąsiednia jest bardzo zróżnicowana i nie ma żadnego charakterystycznego układu zabudowy, który byłby zakłócony budową garażu.
W ocenie Skarżących subiektywny fakt wpływu obiektu na układ urbanistyczny i funkcjonalny, a także potrzeba zapewnienia dojazdu na zaplecze nie mogły stanowić podstawy uznania, że istnieją ważne i uzasadnione powody nakazania rozbiórki. Skarżący kwestionują także ocenę, że wybudowany garaż zagrażał bezpieczeństwu przeciwpożarowemu skoro od 1979 roku a więc ponad 40 lat funkcjonuje w niezmienionym stanie przechodząc wielokrotnie oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Także zapewnienie dojazdu na zaplecze okazało się zbędna skoro dojazd taki istnieje nieprzerwanie od 40 lat i nie utrudnia dostępu do pozostałej części nieruchomości Skarżących.
W ocenie Skarżących ocena czy wygląd i usytuowanie bryły obiektu stwarza niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny nie należało w dacie wydania decyzji do kompetencji Naczelnika Gminy [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 P.b. Wprawdzie organ ten mógł oceniać wygląd obiektów budowlanych i ich usytuowanie, ale na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 P.b. w zakresie zgodności z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. W kwestionowanej co do ważności decyzji nakazującej rozbiórkę żadnych ustaleń w zakresie naruszenia istniejącym obiektem garażowym przepisów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych lub norm nie ma.
Wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 37 ust. 2 P.b. nastąpiło z rażącym przekroczeniem granic uznania administracyjnego, bowiem kwestie wyglądu i usytuowania bryły garażu stwarzającego w ocenie tego organu niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny nie mógł być kwalifikowany nawet w 1979 roku za ważną przyczynę uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce.
Uwadze GINB uszło przede wszystkim, że sporny garaż istnieje nieprzerwanie od co najmniej 1978 roku i przez ten okres nie stworzył realnego zagrożenia dla ludzi lub mienia oraz nie utrudniał dostępu do zaplecza działki Skarżących. Organ II instancji potwierdził, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] nie zawiera żadnych ustaleń w zakresie stwarzania zagrożenia przeciwpożarowego lub w kwestii dostępu do zaplecza. W aktach i w samej decyzji nie wskazano żadnych okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania, które choćby uprawdopodabniały fakt braku bezpieczeństwa pożarowego i braku dojazdu na zaplecze. Cała nieruchomość jest regularnie kontrolowana przez Państwową Straż Pożarną i posiada Instrukcje Bezpieczeństwa Pożarowego.
Z decyzji Naczelnika nie wynika garaż zagrażała bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, czy też jego lokalizacja zagrażała bezpieczeństwu innych obiektów. W ocenie Skarżących garaż i jego lokalizacja nigdy nie naruszały żadnych przepisów przeciwpożarowych.
Oczywistym jest, że organ nakazujący rozbiórkę w lakonicznej stronicowej decyzji nie określił żadnych okoliczności faktycznych uzasadniających stwierdzenie, że garaż zagrażał bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, utrudniał dojazd na zaplecze i stwarzał niekorzystny układu urbanistyczny i funkcjonalny wskutek wyglądu i usytuowania bryły garażu.
W decyzji Naczelnika nie zostały wykazane i nie zostały umotywowane żądne okoliczności dotyczące naruszenia prawa lub bezpieczeństwa przeciwpożarowego czy dotyczące ładu funkcjonalnego czy urbanistycznego.
Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 P.b. jako środek bardzo dla inwestora dolegliwy, powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 P.b. W uzasadnieniu decyzji wydawanej w trybie art. 37 P.b. organ winien także ocenić i uzasadnić dlaczego postępowanie w trybie art. 40 P.b. nie mogło być w sprawie zastosowane.
Fakt, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika nie wskazano, czy samowolnie wzniesiony budynek powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, oraz bez podania okoliczności, które składają się na taki stan czyni tę decyzję wydaną z rażącym naruszeniem art. 5, art. 6 i art. 99 § 2 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, które nakazywały zamieścić w decyzji faktyczne i prawne uzasadnienie przy przestrzegania zasad naczelnych postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących brak wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki winien być w okolicznościach sprawy kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.
Skarżący zakwestionowali również czynienie przez GINB założenia, że Naczelnik przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające. Powoduje to w istocie, że nie jest możliwe dokonanie oceny ważności decyzji Naczelnika Miasta [...], skoro nie ma żadnych ustaleń faktycznych pozwalających ocenić, czy przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 P.b. z 1974 r. zostały spełnione i czy organ nakazujący rozbiórkę nie naruszył rażąco przy wydaniu tej decyzji prawa.
Skoro Naczelnik mógł orzec o nakazie rozbiórki tylko w przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu z naruszeniem prawa, stwierdzenia realnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia i to pod warunkiem stwierdzenia braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 40 P.b. to w świetle uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] decyzja ta jest oczywiście rażąco sprzeczna z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.b. z 1974 r. bowiem organ ten nie wykazał jakiejkolwiek przesłanki uprawniającej do wydania zaskarżonej decyzji.
Bezsporne zdaniem Skarżących jest również to, że kwestionowana decyzja została wydana jedynie wobec I.M. i przy jej wydaniu pominięta została M. M., która nie była stroną decyzji choć była i jest współwłaścicielem garażu. W ocenie Skarżących fakt wydania decyzji na jedynie jednego ze współwłaścicieli czyni ją trwale niewykonalną i wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem I. M. wobec sprzeciwu M. M. nie może wykonać obowiązku rozbiórki spornego garażu.
Za niedopuszczalne Strona uznała prowadzenie postępowania administracyjnego mającego za przedmiot rozbiórkę obiektu budowlanego z wyłączeniem jego współwłaściciela. Oczywistą usterką postępowania przesądzającą o nieważności decyzji Naczelnika jest też co do zasady pominięcie jednego chociażby współwłaściciela w nakazie rozbiórki.
Skarżący kwestionują również istnienie decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1979 r. Podkreślić należy, iż z decyzji WINB w [...] wynika, że PINB w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Skarżących nie posiadając akt sprawy i oryginału decyzji Naczelnika Miasta [...] co już samo w sobie jest szokujące. Do akt sprawy tego postępowania uwierzytelnioną kopię decyzji przedłożył dopiero [...] stycznia 2020 r. Burmistrz [...], choć takiej decyzji organ ten nie wydawał a aktualnie kompetencje ówczesnego Naczelnika Gminy [...] w zakresie orzekania o rozbiórkach na podstawie ustawy P.b. z 1974 r. wykonuje na podstawie obowiązującego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
W ocenie Strony, decyzja GINB powinna zostać uchylona.
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.
Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę wady kwalifikowanej. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.
Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
VII.
Skarżący we wniosku o unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta [...] z 1979 roku wskazali, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.
Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).
O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas - na co trafnie uwagę zwraca zarówno GINB jak i Skarżący - gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.
Z kolei wada kwalifikowana z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie) zachodzi - najogólniej mówiąc - wówczas, gdy jako adresata decyzji, a więc osobę która powinna zachować się zgodnie z jej postanowieniami, oznaczono podmiot, który w ogóle nie powinien zostać uznany za stronę. Chodzi zatem o rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Ta wada kwalifikowana wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (bądź innego przepisu szczególnego), a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania.
Nie jest skierowaniem decyzji sytuacja jedynie doręczenia jej osobie, która stroną w sprawie nie jest i być nią nie powinna.
Natomiast wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej niewykonalność, która musi jednak istnieć już w dniu jej wydania i która ma charakter trwały (nadal istnieje). Niewykonalność, choć jest to w doktrynie sporne, może mieć co do zasady charakter faktyczny (np. nie da się technicznie wykonać postanowień decyzji), jak i prawny (np. istnieją przepisy ustanawiające określone przeszkody w wykonaniu decyzji).
Niewykonalność decyzji (tu nałożonego nią obowiązku rozbiórki) musi mieć jednakowoż charakter obiektywny, a nie stricte subiektywny. Nie jest więc ona uzależniona od woli zobowiązanego (adresata) lub innej osoby, mającej swoje źródło w negatywnym stanowisku tych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Również ewentualne trudności techniczne lub ekonomiczne, nawet gdyby uznać je za istotne, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. W wyroku NSA z 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 698/15 stwierdzono, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby nawet bardzo poważne, z wyegzekwowaniem wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie stanowią o niewykonalności decyzji. Z kolei w wyroku NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1103/17 wskazano, że decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.
VIII.
Skarżący wskazują, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1979 r. nie została skierowana do strony postępowania, bowiem wymienia jedynie I. M. a nie wymienia drugiej współwłaścicielki nieruchomości nr [...] (obecnie [...]) na której znajduje się sporny garaż, tj. M. M.. W ocenie Strony stanowi to wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem nie wymieniono w decyzji wszystkich stron jakie powinny były zostać zobowiązane nakazem rozbiórki.
Stanowiska tego Sąd nie podziela.
Należy zwrócić uwagę Skarżących na treść art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r., który został przywołany przez Naczelnika Miasta [...] w spornej decyzji (jako art. 38). Zgodnie z jego brzmieniem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki.
Przepis ten stanowił wzorzec dla obecnie obowiązującego art. 52 P.b. z 1994 r. Należy go zatem odczytywać jako przepis wskazujący ciąg (swoiste pierwszeństwo) osób zobowiązanych do dokonania rozbiórki (a więc bycia adresatem stosownej decyzji).
W wyroku NSA z 6 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2100/14 wskazano, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością.
Jest w sprawie poza jakimkolwiek sporem, że decyzja Naczelnika została skierowana do I. M., który w dacie jej wydania był zarówno właścicielem nieruchomości nr ewid. [...] jak również i inwestorem, czemu w żadnym momencie postępowania żadne ze Skarżących nie zaprzeczyło i co nie może budzić wątpliwości w kontekście materiału dowodowego sprawy. Twierdzenie obecnie, że decyzja nie została skierowana do strony postępowania jest twierdzeniem wadliwym, wynikającym z błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. Z akt sprawy wynika, że nakaz rozbiórki został nałożony na I. M., który bez wątpienia mógł zostać uznany za inwestora garażu, a więc osobę w pierwszej kolejności zobowiązaną do dokonania rozbiórki w myśl art. 38 ust. 1 P.b. z 1974 r. Decyzja ta nie została przez niego zanegowana w postępowaniu administracyjnym, zaś to do niego skierowano też upomnienie celem wykonania owego nakazu (pismo z [...] marca 1982 r. nr [...]). Jeżeli więc w sprawie zachodzi jakakolwiek wadliwość działania organów administracji publicznej to polega ona wyłącznie na tym, że od bez mała 40 lat (rozbiórka powinna nastąpić do [...]grudnia 1981 r.) nie został wyegzekwowany orzeczony nakaz rozbiórki.
W sprawie nie ma również mowy o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc o jej niewykonalności od momentu wydania. Strona wiąże ją z faktem braku skierowania decyzji o rozbiórce do M.M., która obecnie kwestionuje możliwość rozbiórki garażu i się na nią w żadnym razie nie godzi. Ta okoliczność pozostaje jednak bez jakiegokolwiek znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia Naczelnika.
Podobnie bez znaczenia pozostaje fakt, że ów garaż znajduje się na działce [...] (po podziale), która obecnie należy do Skarżących i ich córki. To, że na działce nr [...] należącej do córki i zięcia Skarżących wybudowano budynek mieszkalny w sytuacji istnienia spornego garażu nie wpływa na ważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...]r. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest budowa z lat 90-tych XX wieku na działce [...] i jej ewentualne wady m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a wybudowany w latach 70-tych XX wieku garaż, który w całości zablokował dostęp pojazdów do pozostałej części działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego.
Jak wskazano wyżej, niewykonalność decyzji musi istnieć od momentu jej wydania a także mieć charakter obiektywny, a nie wyłącznie subiektywny. Niewykonalność nie jest więc ani uzależniona od woli adresata decyzji (akceptacji przez niego wydanego rozstrzygnięcia) ani też od woli innej osoby. Negatywna ocena ostatecznej decyzji administracyjnej przez którąś z wymienionych osób, zainteresowanych w istocie jej nie wykonywaniem i utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie może stanowić o niewykonalności decyzji.
Sprzeciw M. M. względem dobrowolnej realizacji decyzji ostatecznej przez I. M. nie stanowi o niemożności jej wykonania, a co najwyżej wskazuje na ewentualne trudności leżące po stronie adresata – I. M.. Brak dobrowolnego wykonania decyzji będzie natomiast stanowił podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, o ile takie się jeszcze nie toczy.
Tym samym niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r.
IX.
Z uwagi na wielowątkowy charakter zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r. konieczne jest przedstawienie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, albowiem częściowo są one negowane w skardze, a mają istotne znaczenie przy ocenie ważności decyzji Naczelnika Miasta [...].
Przede wszystkim należy wskazać, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] odbywała się na podstawie wydanego na rzecz A.W. pozwolenia na budowę z [...] września 1973 r. nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy, opieczętowanej przez organ mapy przedstawiającej zagospodarowanie terenu działki jak również z planu realizacyjnego pochodzącego z lutego 1973 r. wynika, że budynek mieszkalny miał być realizowany według projektu typowego [...].
Z kolei z protokołu posiedzenia wojewódzkiego zespołu ds. rozpatrywania i opiniowania wniosków osób fizycznych o pozwolenie na budowę w rejonach szczególnie eksponowanych z [...] grudnia 1978 r. wynika, że rozpatrywana była sprawa samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego i dobudowy na działce garażu. Co istotne, zespół rozpatrywał wniosek legalizacyjny zgłoszony przez M.M..
W powyższej sytuacji Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że dobudowa garażu, jak również rozbudowa budynku mieszkalnego, o której Skarżący zdają się zapominać wskazując w swoim wniosku na potrzebę unieważnienia jedynie pkt 1 decyzji z [...] lutego 1979 r. a pomijając jej punkt 2 i 3, w których zalegalizowano rozbudowę budynku mieszkalnego i odłożono w czasie rozbiórkę, nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. To, że nie zachował się do obecnych czasów rysunek przedstawiający sporną samowolę (szczególnie garażu), o którym mowa w protokole z posiedzenia zespołu wojewódzkiego, ani też inne, bardziej szczegółowe akta sprawy, nie świadczy jeszcze o tym, że w dacie orzekania organ owymi dokumentami nie dysponował i że wydana decyzja rozbiórkowa jest nieważna. W toku postępowania nie było kwestionowana ani lokalizacja garażu ani jego rozmiary, ani też fakt jego wzniesienia bez pozwolenia właściwego organu.
Sąd nie podziela zatem twierdzeń Skarżących o tym, że w sprawie w ogóle nie może być mowy o samowoli budowlanej garażu. Przeczy temu ogląd tego co wynika z zatwierdzonej mapy zagospodarowania trenu jak również z pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach (protokół posiedzenia zespołu wojewódzkiego, plan realizacyjny), które pomimo swojej niekompletności z uwagi na upływ czasu i ówczesną procedurę archiwizacyjną, nadal świadczą o tym, że do samowoli niewątpliwie doszło.
Ponadto Sąd zwraca uwagę, że M.M. doskonale wiedziała o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym sama bowiem wystąpiła do zespołu wojewódzkiego, jako organu uczestniczącego w procesie legalizacji, o zalegalizowanie nie tylko garażu ale również zmian w zakresie budynku mieszkalnego. Istotne jest to, że analizując protokół posiedzenia zespołu można w nim wprost dostrzec, że zmiany w obrębie bryły budynku mieszkalnego i wybudowania garażu wywołane zostały zmianą przeznaczenia garażu pierwotnie zlokalizowanego w bryle budynku na zakład fryzjerski. Zestawiając to z ogólnodostępnymi danymi zamieszczonymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, (dostępnej pod adresem [...] z których wynika, że w [...] pod nazwą M. M. prowadzona jest działalność fryzjerska pod nr NIP [...] i nr REGON [...]. Działalność ta jest wskazana jako istniejąca od dnia [...] marca 1965 r.
Powyższe, wobec braku kompletnych akt sprawy pierwotnej, stanowi istotne wskazanie, zarówno co do prawdziwości twierdzeń z protokołu zespołu wojewódzkiego, jak również co do podjętych decyzji i ocen dokonanej samowoli, w tym wiedzy i stanowiska Skarżących. Twierdzenie odmienne stanowi próbę zanegowania tych faktów.
Skarżący szczególna uwagę poświęcają kwestii podstawy prawnej orzeczonej rozbiórki, negując zarówno podniesione w niej zagadnienie bezpieczeństwa pożarowego obiektu, jak również niesprecyzowaną przesłankę rozbiórki jaką miał być niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny stworzony bryłą i usytuowaniem budynku mieszkalnego i garażu. Zdaniem Strony nie jest jasne na jakiej podstawie i dlaczego orzeczono rozbiórkę, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarga podkreśla, że nie istnieje tak poprzednio jak i obecnie jakiekolwiek zagrożenie pożarowe obiektów.
Jak można przeczytać w objętej wnioskiem o unieważnienie decyzji Naczelnika Miasta [...], konieczność rozbiórki garażu wynika z potrzeby zapewnienia dojazdu na zaplecze i bezpieczeństwa p.poż. Ponadto obecny wygląd i usytuowanie bryły obiektów stwarza niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny. Do czasu rozbiórki garaży inwestor winien zapewnić dojazd na zaplecze działki od strony obecnych łąk. Legalizacja rozbudowy budynku mieszkalnego nastąpiła z uwagi na prowadzenie zakładu fryzjerskiego. Po rozbiórce obecnego garażu istnieje możliwość jego wykonania w innym układzie przestrzennym, o co inwestor winien wystąpić odrębnie.
Słusznie wskazuje GINB, że kwestionowana decyzja niewątpliwie nie określa wprost na podstawie którego z ustępów art. 37 P.b. z 1974 r. orzekła rozbiórkę, jak również jest dość oszczędna w formułowanych wyjaśnieniach. W jej uzasadnieniu a także w protokole zespołu wojewódzkiego wyraźnie eksponuje się jednak kwestię bezpieczeństwa pożarowego, albowiem ogląd istniejącej uprzednio zabudowy na działce nr [...] (przed podziałem) wskazuje, że nie jest możliwy w ogóle dojazd na tył budynku (obiekty zajmują niemalże całą szerokość działki).
GINB przyjął, że taką podstawę stanowił art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. gdyż organ nie odwołał się do żadnego z kryteriów określonych w ust. 1, lecz wskazał na "potrzebę zapewnienia dojazdu na zaplecze i bezpieczeństwa przeciwpożarowego" co oznacza, że przyczynami tymi nie była niezgodność o charakterze planistycznym czy też istotne pogorszenie warunków, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.
Podzielić należy twierdzenia GINB, że rozumienie "innych ważnych przyczyn" nie jest wprost określone, niemniej jednak odnosząc je do skutków samowoli budowlanej należy mieć na względzie to, że godzą one w interesy publiczne czy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r.
Decyzja Naczelnika Miasta [...] niewątpliwie skrótowo przedstawia powody, dla których organ uznał za konieczne orzeczenie nakazu rozbiórki garażu, jednakże w ten sam sposób, a nawet bardziej lakonicznie oceniona jest możliwość legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Jak już wskazano, brak jest mapy stanowiącej załącznik do protokołu zespołu wojewódzkiego, który miał za zadanie, w swoistej procedurze współdziałania organów, odpowiedzieć na pytanie o możliwość legalizacji rozbudowy domu i budowy garażu.
Owa lakoniczność decyzji Naczelnika w kontekście skąpych materiałów dowodowych, dających jednak nadal - pomimo swoich niedostatków - jasny ogląd ówczesnej sytuacji, nie pozwala stwierdzić, że wydając nakaz rozbiórki rażąco naruszono art. 37 P.b. z 1974 r. Tym bardziej, że powołane przez organ przyczyny nakazu rozbiórki garażu, szczególnie bezpieczeństwo p.poż. wynikające jak należy przyjąć z całkowitego zablokowania dojazdu do dalszej części działki i tyłu budynku, znajduje swoje umotywowanie w celu obowiązującego w tamtym czasie § 141 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Ministerstwa Budownictwa z 1966 r. nr 10 poz. 44), które wydano na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r. nr 26 poz. 157).
Brak przejazdu przez działkę Skarżących w efekcie realizacji garażu a przez to brak dostępu do tylnej części budynku i zaplecza działki mógłby powodować konieczność prowadzenia ewentualnej akcji ratowniczo-gaśniczej z nieruchomości uczestnika A. D.(ewentualnie jego poprzednika), który taką drogę ma urządzoną wzdłuż swojego budynku.
W kontekście powyższego Sąd nie może stwierdzić, że wydając decyzję Naczelnik Miasta [...] wydał ją z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury. Wskazał okoliczności stanowiące wartości prawnie chronione w rozumieniu art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. (ochrona p.poż., porządek urbanistyczny, odpowiedni dostęp do drogi publicznej). Istnienie samowoli umożliwiało zatem nałożenie nakazu jej likwidacji i było niezbędne w uprzednio panujących warunkach faktycznych i prawnych. W istocie problem w niniejszej sprawie wynika z braku wyegzekwowania owego nakazu, co można wiązać ze stanem wojennym i zachodzącymi od lat 80-tych XX wieku przemianami społeczno-gospodarczymi w kraju.
GINB słusznie zatem zwraca uwagę na fakt wydania decyzji Naczelnika w innych warunkach ustrojowych oraz innej kulturze prawnej, co musi być uwzględnione przy ocenie zarzucanej wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa.
Sąd wskazuje również, że brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych spraw zakończonych przed wielu laty, nie jest wystarczającą przyczyną dla uznania, że zachodzi wada kwalifikowana, widziana w niezbadaniu istoty sprawy (skoro brak jest akt). Jak wskazano, niekompletność materiału sprawy nie powoduje tego, że nie zbadano jej istoty, bądź wydano wadliwe rozstrzygnięcie.
Braki w materiale dowodowym oraz słusznie wskazywana przez organ niewielka szansa na jego odtworzenie w oryginale, nie pozwalają przyjąć, wbrew temu co uważają Skarżący, że decyzję Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1979 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, bez zbadania istoty zagadnienia wadliwego wzniesienia garażu i bez przeprowadzenia postępowania.
GINB dysponował materiałami nadesłanymi przez organ, który przejął archiwalną dokumentację budowlaną. W tym zakresie stawianie zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez akt postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta [...] jest niezasadne. Podkreślić należy raz jeszcze, że to iż nie zachowały się akta archiwalne w całości, nie oznacza, że automatycznie nieważna jest decyzja w tym postępowaniu wydana. GINB nie miał podstaw by z urzędu czynić ustalenia faktyczne istotne na datę wydania decyzji Naczelnika (istnienie zagrożenia przeciwpożarowego czy utrudnienia w dostępie do zaplecza), bowiem wynika to z dokumentacji, która się zachowała. Pomimo ograniczonego zakresu akt sprawy nadal istotne elementy stanu faktycznego i ustaleń możliwe są do odtworzenia.
W sprawie jest przy tym niekwestionowane, że decyzja Naczelnika ma niedostatki w warstwie uzasadnienia i podania motywów rozstrzygnięcia. To jednak nie daje jeszcze podstaw, by w kontekście całości sprawy przyjąć, że z tego powodu rażąco narusza prawo zarówno materialne jak i procesowe.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, uznając wszystkie zarzuty za chybione, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).