VII SA/Wa 1420/22

VII SA/Wa 1420/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Artur Kuś /przewodniczący/
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 39 ust 3 i ust 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, , sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.K. i K.K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.1220.2021.BKW w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących J.K. i K.K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1220.2021.BKW, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm. dalej: "u.o.z.o.z."), art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 2351, ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J K – uchylił w całości postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 18 czerwca 2021 r., znak: ZN.5142.655.2021.JB o odmowie uzgodnienia projektu budowlanego dotyczącego budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister" lub "organ II instancji").
Starosta Powiatowy w [...] pismem z 19 maja 2021 r. wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także: "Pomorski WKZ" bądź "organ I instancji") o uzgodnienie projektu budowlanego dotyczącego budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1-B4 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacją wodociągową, kanalizacją sanitarną, kanalizacją deszczową, gazu, elektryczną, teletechniczną i dwoma zbiornikami retencyjnymi szczelnymi oraz rozbiórką istniejącego budynku w [...] na dz. nr [...],[...], jednostka ewidencyjna [...], miasto [...], obręb ewidencyjny [...], obręb [...].
Pomorski WKZ postanowieniem z 18 czerwca 2021 r., znak: ZN.5142.655.2021.JB odmówił uzgodnienia ww. projektu budowlanego, wskazując, że inwestycja nie jest planowana na terenie i przy obiekcie ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Zlokalizowana jest w strefie ochrony archeologicznej, wyznaczonej w Miejscowym Panie Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] - rejon ul. [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. – dalej także "Plan miejscowy"). W związku z powyższym inwestor winien uzyskać odrębną decyzję Pomorskiego WKZ - pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych, wyprzedzających inwestycję. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie zachodzą okoliczności zobowiązujące go do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
Z powyższym rozstrzygnięciem Pomorskiego WKZ nie zgodzili się J K i K K (dalej także "skarżący"), wnosząc w ustawowym terminie zażalenie oraz kwestionując ocenę o braku właściwości organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie, z uwagi na ustalenia obowiązującego Planu miejscowego w związku z lokalizacją objętych wnioskiem działek w strefie ochrony konserwatorskiej.
Rozpoznając zażalenie, Minister we wskazanym na wstępie postanowieniu z 28 kwietnia 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1220.2021.BKW w pierwszej kolejności przywołał treść art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Organ II instancji wyjaśnił, że przesłanką do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania jest brak kompetencji organu konserwatorskiego do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Inwestycja nie dotyczy terenu i obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. Stosownie do tego przepisu gminna ewidencja zabytków prowadzona jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w postaci zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.
Minister podkreślił, że zarządzeniem z 2 marca 2022 r. nr [...] Burmistrz [...] przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Miasta [...] (dalej także "GEZ"), o której mowa w art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. W przedmiotowej Ewidencji zostały jednak ujęte jedynie obiekty i teren w sąsiedztwie inwestycji m.in.: poz. [...] - dwór ([...] ) przy ul. [...] , zlokalizowany na działce [...] , obr. [...] z 1891 r; poz. 77 - budynek gospodarczy w zespole folwarcznym [...] przy ul. [...], zlokalizowany na działce [...], obr. [...], z 1875 r.; poz. 78 - ogrodzenie z bramą w zespole folwarcznym [...] , przy ul. [...] , zlokalizowane na działce [...] [...],[...] obr. [...] 1875 r. - ogrodzenie; poz. 196 - historyczny układ ruralistyczny [...]. wraz z przedmieściami z k. XIX w. i pocz. XX w.
Minister stwierdził, że przedmiotowe działki podlegają zatem wyłącznie ochronie wynikającej z przepisów Planu miejscowego, gdyż znajdują się w granicach wyznaczonych w nim stref: ochrony archeologicznej i konserwatorskiej. W § 9 ust. 1 ww. Planu miejscowego obiektami podlegającymi ochronie są: "obiekty w Gminnej Ewidencji Zabytków": budynki przy ul. [...] , [...] oraz ceglane slupy bramne i ogrodzenie folwarku od strony ul. [...] , a także fragmenty ogrodzenia wzdłuż granicy z działką [...].
Tym samym Minister wyjaśnił, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w przypadku inwestycji dotyczącej obiektu lub obszaru, który nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z., a przepisy planu miejscowego nadal nakładają obowiązek uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego, wojewódzki konserwator zabytków zajmuje stanowisko jedynie w drodze pisma urzędowego na wniosek inwestora. Materialnoprawną podstawą tego uzgodnienia będzie jednak nie przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz odpowiedni przepis aktu prawa miejscowego.
Z takim rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgodzili się J K i K K, którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze zarzucono:
1. naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji skarżących i błędne uznanie, że nie stanowił podstawy do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej inwestycji z Pomorskim WKZ, podczas gdy wystąpiły przesłanki do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej inwestycji - budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych B1-B4 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przez Pomorskiego WKZ, co uzasadniało konieczność dokonania uzgodnienia pozwolenia na budowę przed jego wydaniem;
2. naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie koniecznym jest uzgodnienie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, albowiem obszar objęty inwestycją został ujęty w Planie miejscowym oraz w Gminnej Ewidencji Zabytków, a obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje przedmiotową nieruchomość; w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, których organ nie uwzględnił;
3. zaniechanie należytej i kompleksowej weryfikacji Planu miejscowego, w szczególności poprzez niezastosowanie art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozdziału 3 Planu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
4. zaniechanie należytej i kompleksowej oceny akt sprawy, poprzez pominięcie, iż teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja jest położony w strefie ochrony konserwatorskiej i archeologicznej, zgodnie z Planem miejscowym;
5. naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe wskazanie i nie uwzględnienie wszystkich uwarunkowań planistycznych dla terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję, gdyż Starosta w swoim wniosku do Pomorskiego WKZ - formułując niezasadnie i wybiorczo wniosek, wskazał jedynie, że cyt.: "w obrębie [...] znajduje się w gminnej ewidencji zabytków fragment ogrodzenia wzdłuż granicy z działkę nr [...]". W tym miejscu skarżący podkreślają, że działka ta ma numer ewidencyjny [...], a nie jak błędnie wskazał Starosta nr [...]. Tak też, wystąpienie Starosty i postanowienie konserwatora są nierzetelne, gdyż dotyczą innego numeru działki. Minister winien uchylić postępowanie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania konserwatorowi, nakazując jednocześnie zbadanie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji i określenie właściwej numeracji działek objętych niniejszym postępowaniem;
6. brak należytego wystąpienia Starosty do konserwatora;
7. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw, polegające na ich powołaniu, podczas gdy ww. ustawa utraciła moc, a w niniejszej sprawie wystąpiła podstawa prawna do zwrócenia się do organu administracji o uzgodnienie projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków;
8. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak wszechstronnej analizy Gminnej Ewidencji Zabytków na terenie Gminy [...] w kontekście twierdzenia organu, jakoby planowana inwestycja nie dotyczyła obszaru wskazanego [...] w Planie miejscowym oraz GEZ;
9. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w tym Planu miejscowego, polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie dotyczy obszaru, który jest objęty ochroną na mocy Planu miejscowego i GEZ, podczas gdy Plan miejscowy nie wpływa na ważność Ewidencji;
10. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy i dokonanie oceny stanu faktycznego bez szczegółowego zapoznania się z Ewidencją i Planem miejscowym;
11. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzestanie na skrótowym odniesieniu się do stanowiska skarżących, bez przedstawienia argumentów mogących wyjaśnić skarżącym przesłanki, jakimi kierował się organ podczas wydania przedmiotowego postanowienia;
12. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez to, że organ niezasadnie umorzył postępowanie pierwszej instancji zamiast orzec co do istoty sprawy lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wskazując na zasadność dokonania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że konieczność uzgodnienia robót budowlanych dotyczy zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 Prawo budowlane obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Planowana inwestycja sąsiaduje z częścią folwarku, który został ujęty w GEZ oraz w Planie miejscowym. GEZ została utworzona, z tego też względu należy uznać, że istniała podstawa do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, tak więc została spełniona przesłanka określona w art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.
Skarżący podkreślili, że Starosta sam wystąpił do Pomorskiego WKZ o uzgodnienie projektu budowlanego na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż słusznie stwierdził, iż dyspozycja tego przepisu ma w sprawie zastosowanie.
Tymczasem, Starosta [...] decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę bez wymaganego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz nie czekając na uprawomocnienie postanowienia wydanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 kwietnia 2022 r.
Skarżący wskazali, że konieczność uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z konserwatorem zabytków znajduje oparcie także w postanowieniach Planu miejscowego, w którym wskazano, że "w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków".
Zgodnie z Planem miejscowym obręb [...] znajduje się w GEZ. W § 9 ust. 1 Planu miejscowego wpisane są podlegające ochronie obiekty: w Gminnej Ewidencji Zabytków - budynki przy ul. [...] . [...] ; ceglane słupy bramne i ogrodzenie folwarku od strony ul. [...] a także fragmenty ogrodzenia wzdłuż granicy z działką [...].
Natomiast w § 9 ust. 2 Planu miejscowego: "na rysunku planu oznaczono granice strefy ochrony konserwatorskiej; wszelkie procesy budowlane należy prowadzić z uwzględnieniem przepisów odrębnych z zakresu ochrony zabytków; wskazane jest aby nowa zabudowa oraz przebudowa obiektów istniejących uwzględniała historyczną zabudowę występującą w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej reprezentowaną przez wskazane na rysunku planu obiekty o wartościach kulturowych w zakresie: (...)". Natomiast zgodnie z § 9 ust. 4 Planu, w tym szczególnie podpunkt 4 cyt.: "nowa zabudowa nie może zdominować zabytkowego założenia".
Skarżący wskazali ponadto, że Starosta w swoim wniosku do Pomorskiego WKZ nie uwzględnił wszystkich uwarunkowań planistycznych dla tego terenu - formułując niezasadnie i wybiorczo wniosek, wskazał jedynie, że cyt.: "w obrębie 12 znajduje się w gminnej ewidencji zabytków fragment ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [...] ". Działka ta ma numer ewidencyjny [...], a nie jak błędnie wskazano [...]. Tak też, wystąpienie Starosty i postanowienie organu I instancji są nierzetelne, gdyż dotyczą innego numeru działki.
Skarżący uważają, że zgodnie z zapisami Planu miejscowego, działka nr [...] i działka [...], jak i cały ten obszar znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej i archeologicznej (vide załącznik nr 1). Wpisane są także do GEZ.
Starosta w swoim wniosku nie wskazał także obiektów ujętych w GEZ przy ul. [...] , [...] w [...]., a szczególnie obiektu nr [...], sąsiadującego bezpośrednio z projektowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym [...], co wynika z postanowień Planu miejscowego, podczas gdy istniejący budynek przy ul. [...] stanowi dworek z XVIII wieku i jest wpisany do GEZ.
Ponadto zdaniem skarżących konieczność uzgodnienia projektu budowlanego dotyczącego pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wojewódzkim konserwatorem zabytków zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, wynika z przepisów rozdziału IV - § 16 w ust. 3 Planu miejscowego dla Terenu zabudowy usługowo mieszkaniowej oznaczonej w Planie symbolem 2UM (dotyczy lokalizacji projektowanych budynków B1 i 82) w punkcie 4 (str. 14 Planu) oraz dla zabudowy mieszkaniowej oznaczonej w Planie symbolem 3UM (dotyczy lokalizacji projektowanych budynków B3 i B4) w punkcie 4 (str. 15 Planu).
Jednocześnie skarżący wskazali, że planowane budynki są trzykondygnacyjne o wysokości do 12 m z podziemnymi garażami na ponad 100 stanowisk samochodowych, co w znacznym stopniu zaburzy zabytkowy charakter strefy objętej ochroną konserwatorską i archeologiczną, jak również spowoduje degradację istniejących obiektów zabytkowych wpisanych do GEZ.
W ocenie skarżących nietrafione są poza tym argumenty organu, opisujące konieczność powiązania GEZ z przepisami Planu miejscowego.
W celu ustalenia jakie obiekty podlegają procedurze uzgodnieniowej w niniejszej sprawie, stosownie do treści art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, należy - według skarżących - przede wszystkim dokonać analizy co wchodzi w skład zabytku, czemu organ nie sprostał.
Do pisma procesowego z 4 sierpnia 2022 r. skarżący dołączyli kopię zawiadomienia organu II instancji z 7 lipca 2022 r., o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra z 28 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1220.2021.BKW.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że w dniu 7 lipca 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, w związku z weryfikacją – na podstawie karty adresowej zabytku nieruchomego w GEZ w dniu 4 maja 2022 r. – ustaleń dotyczących granic strefy historycznego układu ruralistycznego [...]. Minister przyznał, że w wyniku wspomnianej analizy ustalono, iż błędnie przyjęto właściwość organów ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra z 28 kwietnia 2022 r., którym organ II instancji uchylił w całości rozstrzygnięcie Pomorskiego WKZ z 18 czerwca 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu budowlanego dotyczącego budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr [...],[...], jednostka ewidencyjna [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.
Podstawę materialnoprawną uchylonego orzeczenia Pomorskiego WINB stanowił art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Organ II instancji rozpoznając zażalenie wniesione na powyższe postanowienie Pomorskiego WKZ doszedł do wniosku, że brak było podstaw faktycznych do uzgodnienia spornej inwestycji przez organ konserwatorski, albowiem teren, na którym zostało zaplanowane to przedsięwzięcie nie został objęty ochroną wynikającą z ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków. W konsekwencji Minister uznał, że brak jest podstaw do stosowania przepisów art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.
Powyższe stanowisko Ministra okazało się jednak nieuzasadnione.
Jak już wspomniano, w odpowiedzi na skargę wniesioną do tutejszego Sądu, organ II instancji sam przyznał, że późniejsza weryfikacja stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, oparta o kartę adresową zabytku wykazała niewłaściwe ustalenie przez Ministra granic strefy historycznego układu ruralistycznego [...], co skłoniło nawet ten organ do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 28 kwietnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1220.2021.BKW. Fakt wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie potwierdza treść zawiadomienia z 7 lipca 2022 r., znak: DOZ-APN.650.242.2022, złożonego do akt postępowania sądowego (k. 23).
W tym miejscu należy podkreślić, że jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o notatkę urzędową sporządzoną w dniu 15 listopada 2022 r. przez asystenta sędziego (k. 62 akt sądowych), wzmiankowane postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nie zostało dotychczas zakończone.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 56 p.p.s.a., gdyż przepis ten przewiduje zawieszenie postępowania sądowego jedynie w sytuacji, gdy skarga została wniesiona do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania.
Trzeba zarazem przypomnieć, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GPS 1/17, OSP 2018/1, poz. 11), w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że do akt postępowania przed organem II instancji, już po wydaniu zaskarżonego do tutejszego Sądu postanowienia, złożone zostało pismo Zastępcy Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2022 r. wraz z załączoną do niego kartą adresową zabytku nieruchomego stanowiącego "Historyczny układ ruralistyczny [...] wraz z przedmieściami z końca XIX i początku XX w." W treści karty adresowej zabytku wskazano, że została ona sporządzona w dniu 30 czerwca 2020 r. Natomiast z ww. pisma Zastępcy Burmistrza Miasta wynika, że karta ta została ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków, przyjętej w dniu 2 marca 2022 r. Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza [...], a więc przed wydaniem przez Ministra zaskarżonego postanowienia z 28 kwietnia 2022 r.
W treści wspomnianej karty adresowej zabytku zamieszczono mapę wskazującą obszar Miasta objęty ochroną na mocy GEZ. Na kopii rzeczonej karty adresowej zabytku pracownik organu II instancji zaznaczył teren objęty zamierzoną inwestycją budowlaną, który – jak wynika również z notatki służbowej sporządzonej przez tę osobę – znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, na mocy ujęcia zabytku ruralistycznego w Gminnej Ewidencji Zabytków [...].
Już tylko z tych okoliczności zdaje się wynikać, że organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie przeprowadził w prawidłowy sposób postępowania dowodowego. Ustalenia przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia organu okazały się niepełne i wadliwe, co przyznaje w odpowiedzi na skargę sam Minister.
Z akt postępowania administracyjnego wynika przy tym, że organ II instancji dysponował w chwili orzekania Załącznikiem nr 1 do Zarządzenia Nr [...] z [...] marca 2022 r. Burmistrza [...], w którym zamieszczono wykaz zabytków nieruchomych ujętych w GEZ, gdzie w pozycji nr 196 wskazano "historyczny układ ruralistyczny [...]. wraz z przedmieściami z końca XIX i początku XX w." Niemniej jednak organ w żaden sposób nie skonfrontował tego wpisu z granicami obszaru objętego ochroną, określonymi w sporządzonej dla niego karcie adresowej zabytku.
Rację mają zatem skarżący podnosząc, że organ II instancji naruszył zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania stanu faktycznego i dokonanie niepełnej oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z punktu widzenia obowiązku wyrażonego w dyspozycji art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
Tym samym, za co najmniej przedwczesne uznać przyjdzie umorzenie przez Ministra postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Starosty Powiatowego w [...] z [...] maja 2021 r. o uzgodnienie zamierzenia budowlanego na dz. nr [...] i [...] , jednostka ewidencyjna [...], miasto [...], obręb ewidencyjny [...]. Skoro bowiem, jak wynika argumentacji skargi oraz aktualnych ustaleń organu, teren ten może być objęty ochroną obszarową wynikającą z ujęcia zabytku w GEZ, to zastosowanie będzie miała w sprawie dyspozycja art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.
Jednocześnie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ II instancji zobowiązany będzie uwzględnić konieczność oceny planowanej inwestycji także przez pryzmat przepisów obowiązującego na tym terenie Planu miejscowego. Jak słusznie wskazują skarżący, w szczególności dotyczy to postanowień zamieszczonych w § 9 i § 16 tej uchwały, określających m.in. zasady zagospodarowania terenów objętych zamierzoną inwestycją budowlaną w kontekście ochrony zabytków.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Sąd dokonuje zatem kontroli działania organów w zakresie wywiązania się przez nie z obowiązku prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych, a więc przede wszystkim w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie został przez organ II instancji ustalony w sposób określony m.in. regułami praworządności i prawdy obiektywnej, wobec czego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.
Ponownie kontrolując postanowienie Pomorskiego WKZ z 18 czerwca 2021 r., znak: ZN.5142.655.2021.JB, Minister związany będzie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.