VII SA/Wa 1420/20

VII SA/Wa 1420/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1691/21 - Wyrok NSA z 2024-04-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 156 par.1 pkt 2 w zw. z 48 ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") decyzją z dnia [...] października 2017 r., Nr [...], nakazał M. W. i D. A. (dalej: "inwestorzy") rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości płynne, usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") decyzją z [...] stycznia 2018 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/18 odrzucił skargę D. A. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...].
Następnie, inwestor wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2017 r. W treści wniosku wskazał na obarczenie decyzji wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w szczególności, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organy nie zbadały wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do niewłaściwego jej rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć. Z podanym rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor, wnosząc o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu zarzucił organowi niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a także wydanie decyzji administracyjnej niezawierającej daty jej wydania. Po jego przeanalizowaniu GINB decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotowe postepowanie dotyczy wybudowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości płynne. W jego toku zawiadomieniem z 23 maja
2013 r. inwestorzy poinformowali o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania omawianego obiektu. Podstawą spornej inwestycji jest decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] stycznia 2011 r., którą uznano następnie za sfałszowaną. Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...], PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów PINB [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych i zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Na wniosek inwestorów Wojewoda [...] umorzył opłatę legalizacyjną w wysokości 20 000 złotych i odmówił rozłożenia na raty pozostałej kwoty, a także odmówił odroczenia terminu płatności we wskazanej części. Z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z 11 października 2017 r. wynika, że inwestorzy nie uiścili wymaganej opłaty legalizacyjnej. Stąd też PINB [...] wydał decyzję z [...] października 2017 r., nr [...], o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości płynne, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...]WINB decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymał ją następnie w mocy.
W tym miejscu GINB wyjaśnił, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, jednakże sporna inwestycja nie została zaliczona do przedmiotowego katalogu. W związku z tym organy nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zastosowały procedurę zawartą w art. 48 Prawa budowlanego, która przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zgodnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszającego przepisów w tym techniczno-budowlanych po spełnieniu określonych przesłanek polegających na dostarczeniu dokumentów niezbędnych do legalizacji w określonym terminie i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w odpowiedniej wysokości.
Dodatkowo organ nadzoru budowlanego podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą oraz gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. W ocenie GINB stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy organ nie stwierdził występowania przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru budowlanego nie zauważył występowania którejkolwiek z kwalifikowanych wad naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB uznał, że nieuzasadniony jest zarzut zaniechania zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie nadzorcze nie stanowi bowiem kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego, zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy ustaleniu czy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Strona nie może zatem oczekiwać ponownego sprawdzenia w postępowaniu nadzwyczajnym, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania ocenianej decyzji, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne. Co więcej, z akt niniejszej sprawy wynika, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] realizowana była w latach 2011-2013 w całości na podstawie pozwolenia na budowę, które nie można uznać za decyzję administracyjną. Inwestor nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy, a które zostały pominięte przez organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji bez daty wydania GINB wyjaśnił, że jest to wynik przeoczenia, które pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. A., domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania jej wykonania. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania w wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i braku stwierdzenia nieważności decyzji PINB i [...]WINB mimo rażącego naruszenia przez nie przepisów prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie dokonał ponownej analizy akt sprawy, referując jedynie stan faktyczny znany z uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie odniósł się jednak do zarzutów w sposób merytoryczny, jedynie je negując bez poparcia żadnymi faktami. Zdaniem skarżącego organ nadzorczy w żadnym, nawet minimalnym zakresie nie dokonał zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, ani nie odniósł się w pełni do materiału już w aktach zgromadzonego. Nie odpowiedział również na żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów, a także nie sformułował jakiegokolwiek uzasadnienia swojej decyzji, posługując się jedynie ogólnymi twierdzeniami.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020r., utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2020r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r., Nr [...], nakazującą M. W. i D. A. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości płynne, usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Na wstępie wskazać należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji stanowił art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przywołana norma ma zastosowanie do sytuacji w której po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej, co w sprawie niniejszej miało miejsce.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB był budynek mieszkalny jednorodzinny ze zbiornikiem na nieczystości płynne wybudowany na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], na podstawie decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] stycznia 2011 r.,- którą uznano następnie za sfałszowaną.
Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa, o której mowa: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji, postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., nr [...], PINB [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, w ramach procedury legalizacyjnej. Następnie PINB [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], nałożył na inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 złotych i zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Podkreślenia wymaga, że inwestorzy nie kwestionowali prowadzonej procedury legalizacyjnej, a co za tym idzie stwierdzenia samowoli budowlanej, w ramach zażalenia na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej oraz ewentualnej skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.
Na wniosek inwestorów Wojewoda [...] umorzył opłatę legalizacyjną w wysokości 20.000 złotych i odmówił rozłożenia na raty pozostałej kwoty, a także odmówił odroczenia terminu płatności we wskazanej części.
Okolicznością bezsporną pozostaje, że inwestorzy nie uiścili wymaganej opłaty legalizacyjnej.
Konsekwencja powyższego było wydanie decyzji z [...] października 2017 r., nr [...], o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości płynne, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami art. 48-49a, art. 49b ustawy Prawo budowlane uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego dla inwestora zakończenia sprawy mającej na celu legalizację samowoli budowlanej. Natomiast nieuiszczenie opłaty w terminie, ustalonym zgodnie z zasadą określoną w art. 59g ust. 2 wyżej wymienionej ustawy ani w terminach wynikających z ewentualnych decyzji o ulgach w jej spłacie (odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty), skutkuje wydaniem, na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy, decyzji o rozbiórce. Procedura legalizacji samowoli budowlanej poprzedza wydanie decyzji o rozbiórce, która to decyzja jest wydawana dopiero w sytuacji niedopełnienia przez inwestora warunków koniecznych legalizacji.
Ponadto w tej sprawie należy wskazać, że strona skarżąca sama pozbawiła się możliwości dochodzenia (obrony) swoich praw, ponieważ nieskutecznie wniosła skargę na ww. ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 729/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę bowiem nie uiszczono od niej należnego wpisu. Postanowienie to stało się prawomocne.
Natomiast zainicjowane przez skarżącego postępowanie nadzwyczajne na podstawie art. 156 § 1 k.p.a, nie jest, wbrew intencjom skargi, kolejną instancją rozpatrującą prawidłowość wydanego nakazu rozbiórki.
W ocenie Sądu organy nadzoru wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, nie prowadziły postępowania dowodowego ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania w jakim rozstrzygały zagadnienie prawne, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Tym samym za nieuzasadnione uznaje Sąd zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), skargę oddalił.