VII SA/Wa 1419/21

VII SA/Wa 1419/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
II OSK 1066/22 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. T., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], uzgadniające inwestycję, polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowego na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym, w podeszłym wieku wraz z jego przebudową, na działce ewid. Nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił inwestycję, polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowego na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym, w podeszłym wieku wraz z jego przebudową, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Organ wskazał, że ze względu na lokalizację inwestycji na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego miejscowości [...], a także w pobliżu XVI-wiecznej [...] zewidencjonowanej w ramach obszaru [...], w przypadku przewidzianych prac budowlanych konieczne będzie zapewnienie badań archeologicznych w postaci ścisłego nadzoru konserwatorskiego nad pracami ziemnymi tej inwestycji w myśl art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Organ stwierdził, że planowane prace budowlane dotyczą przede wszystkim wnętrza obiektu. Ingerencja w zabytkową substancję jest niewielka i ogranicza się do budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych, który nie jest elementem dominującym ani degradującym. Stopień jego oddziaływania na obiekt można dodatkowo ograniczyć poprzez zastosowanie poręczy w kolorystyce nawiązującej do stolarki okiennej i balustrad balkonów.
Zażalenie na to postanowienie złożyła M. T., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 pkt. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak pełnego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy skutkującego brakiem wyjaśnienia, w jaki sposób na walory zabytkowe budynku wpłynie planowana jego przebudowa, a także czy zmiana sposobu użytkowania budynku poprzez uzyskanie przez budynek statusu zamieszkania zbiorowego nie będzie wiązać się z uszczerbkiem dla walorów zabytkowych Domu [...] w [...]. Skarżąca ponadto wskazała naruszenie art. 25 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie uzgodnienia planowanej inwestycji, podczas, gdy inwestor nie zadośćuczynił obowiązkom legitymowania się dokumentacją konserwatorską, określającą stan zachowania zabytku nieruchomego i możliwości jego adaptacji na potrzeby domu opieki całodobowej, jak również uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programem prac konserwatorskich oraz programem dalszego korzystania z zabytku.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Minister wskazał, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odnośnie do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Organ I instancji wywodzi swoje kompetencje z faktu, iż dawny Dom [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków gminy [...]. Ponadto znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistyczny [...], ujętego również w tej ewidencji. W aktach sprawy znajdują się karty adresowe ww. obiektów.
Organ odwoławczy wskazał, iż z przepisów prawa nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji. Podkreślenia przy tym wymaga, że ewidencja nie jest formą ochrony konserwatorskiej. Przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 287) oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) wskazuje na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którymi są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zasadniczo celem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ww. decyzji jest ochrona ładu przestrzennego, rozumianego, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
W związku z powyższym, przedmiotem uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Zatem uzgadnianie na podstawie tego przepisu przez organ ochrony zabytków robót budowlanych, które będą prowadzone wewnątrz budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków jest nieuzasadnione, o ile skutkiem tych robót nie jest ingerencja w ww. cechy i elementy takiego obiektu. Wobec powyższego, z uwagi na formę ochrony przedmiotowego obiektu, prace związane z przebudową jego wnętrza nie są przedmiotem analiz.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż zadanie inwestycyjne obejmuje zmianę sposobu użytkowania części budynku usługowo-handlowego na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Gabaryty zewnętrzne takie jak wysokość, długość, szerokość, geometria dachu, lokalizacja otworów w ścianach zewnętrznych nie ulegnie zmianie. Przebudowa dotyczy wyłącznie wnętrza budynku. Projekt przewiduje również dostęp do budynku dla osób niepełnosprawnych za pośrednictwem podjazdu przy głównym wejściu. Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji i stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna. Budowu podjazdu dla osób niepełnosprawnych przed wejściem nie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe Domu [...], jak i układu urbanistycznego [...], tym bardziej, że jeden podjazd przy wejściu do tego budynku już istnieje.
Ponadto postanowieniem z [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ustaleniach dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków znajduje się informacja, że przedmiotowy budynek ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, jak również zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistycznego, również ujętego w tej ewidencji. Brak jest natomiast informacji, że inwestycja zlokalizowana jest na stanowisku archeologicznym.
Jak wynika z analizy kart adresowych stanowisk archeologicznych w ramach obszaru [...], zarówno stanowisko nr [...] (karta _[...]), jak i stanowisko nr [...] (karta [...]) zlokalizowane są poza obszarem przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym organ I instancji nie może wymagać przeprowadzenia badań archeologicznych.
Odnosząc się do treści zażalenia, Minister wyjaśnił, że art. 25 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. W stosunku do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków nie ma konieczności sporządzania dokumentacji określającej stan zachowania zabytku nieruchomości i możliwości jego adaptacji, ani uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu prac konserwatorskich. W związku z powyższym, zarzut ten uznać należy za niezasadny.
Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu uznał, iż planowana inwestycja w zakresie budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych, uwzględnia interes społeczny związany z ochroną zabytków, jak również umożliwi realizację zamierzenia związanego z przystosowaniem budynku jako placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania tego budynku są możliwe, gdyż planowane zmiany nie wpłyną na uszczuplenie wartości zabytkowego obiektu, jak i historycznego układu urbanistycznego.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając organowi II instancji naruszenie:
a) art. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 39 ust. 3 prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zakres uzgodnienia z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, dotyczyć może jedynie robót odnoszących się do gabarytów zabytku w kontekście ochrony ładu przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna zakładać, że uzgodnienie z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego obejmuje także roboty budowlane prowadzone wewnątrz zabytku, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji,
b) art. 4 i art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy wymagał ich zastosowania w celu określenia zakresu możliwej ingerencji organu ochrony zabytków w kwestii prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji,
c) art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której z racji braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, należało zastosować przepis art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
d) art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z racji braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, należało zastosować ww. przepis,
e) art. 7, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ i pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia bez oparcia go o analizę całokształtu materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ błędnie zinterpretował normę płynącą z art. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w kontekście obowiązku z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, polegającego na uzgodnieniu planowanych przez inwestora robót budowlanych. Mianowicie, dokonując wykładni wymienionych wyżej przepisów, organ błędnie wywiódł, iż jego rola w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ogranicza się jedynie do badania wpływu uzgadnianych robót budowlanych na określony w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ład przestrzenny. Organ uznał, iż w ramach ochrony konserwatorskiej, uzgodnieniu dokonywanemu na podstawie ww. przepisu, podlegają jedynie roboty budowlane dotyczące zewnętrznych elementów zabytku. Zdaniem skarżącej, prawidłowa interpretacja wymienionych wyżej przepisów, a w szczególności przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna prowadzić do wniosku, że ochronie konserwatorskiej nie podlega jedynie zabytek "z zewnątrz", ale także jego wnętrze, co potwierdza również NSA w swoim wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1287/14. W powyższym orzeczeniu, NSA wskazał także, iż rozumienie przepisów dotyczących ochrony zabytków w sposób, w jaki zaprezentował organ jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, ustanawiającego przepisy dotyczące zasad ochrony zabytków, określającego przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi.
Na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przedstawionej wyżej wykładni przepisów nie ma znaczenia fakt wpisania zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a nie do rejestru zabytków, dlatego że art. 6 ustawy o ochronie zabytków nie uzależnia obowiązku sprawowania ochrony i opieki nad wymienionymi w tym przepisie zabytkami od faktu wpisania ich do rejestru zabytków. Wspomniany rejestr jest jedynie określonym w art. 7 pkt 1 ww. ustawy przykładem formy ochrony zabytków, który wywołuje opisane w ustawie skutki, lecz zasadniczo, zgodnie z art. 4 ww. ustawy, generalny zakres działań, mieszczących się w definicji ochrony zabytków jest taki sam zarówno dla zabytków wpisanych do rejestru zabytków, jak i zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.
Wydając zaskarżone postanowienie, organ oparł się, m.in. o treść art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, który z racji braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, został niewłaściwie zastosowany. Zdaniem skarżącej, w miejsce tego przepisu, organ powinien był zastosować przepis art. 19 ust. 1a pkt 2 ww. ustawy. Przepis ten, odczytywany w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że zabytki ujęte w gminnej ewidencji zabytków powinny zostać obowiązkowo objęte w decyzji o warunkach zabudowy ustaleniami dotyczącymi objęcia ich ochroną. Jak wynika przy tym z treści decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2.3.), opisana w niej inwestycja, realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, wymaga uzgodnienia ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w trybie art. 39 ust. 3 prawa budowlanego. Powyższy fragment, powielający w zasadzie normę z art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, nakazywał zatem dokonanie przez organ uzgodnienia obejmującego cały zakres robót objętych wnioskiem inwestora. W związku z powyższym, nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości fakt, że dokonana przez organ wykładnia art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, dotycząca uzgodnienia planowanej przez inwestora inwestycji jedynie w kontekście ochrony ładu przestrzennego, z pominięciem robót, jakie mają być prowadzone we wnętrzu zabytku jest nieprawidłowa.
Skarżąca jednocześnie podkreśla, że w związku z opisanymi wyżej naruszeniami prawa materialnego, organ zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty. Z powodu skupienia się przez organ wyłącznie na robotach, które dotyczą zewnętrznej części dawnego Domu Ludowego, nie poddał on jakiejkolwiek analizie robót, jakie inwestor zamierza prowadzić we wnętrzu zabytku. Tym samym, nie zostało ustalone, w jakim zakresie roboty te wpłyną na wartość zabytkową zabytku. Z treści projektu budowlanego wynika bowiem, że zakres planowanej przez inwestora przebudowy jest znaczący, co oznaczać może, że wartość zabytkowa wnętrza zabytku może całkowicie, bądź w ogromniej większości doznać nieodwracalnego uszczerbku. Ponadto, organ, wydając zaskarżone postanowienie, zdaje się całkowicie pominął przedłożoną przez inwestora Ekspertyzę Techniczną Budynku Handlowo-Usługowego z września 2020 r., w której zawarto zalecenia, np. w przedmiocie otynkowania i wzmocnienia ścian zewnętrznych i wewnętrznych, wzmocnienia fundamentów, wymiany warstw wykończeniowych podłóg na nowe, czy częściowej wymiany stolarki okiennej i drzwiowej. Warto w tym miejscu wskazać, że realizacja części ww. zaleceń, będzie miała wpływ na zewnętrzny wygląd zabytku, co w kontekście wskazywanej przez organ potrzeby ochrony ładu przestrzennego, powinno zostać przez niego uwzględnione. Tak się jednak nie stało. W związku z tym zaskarżone postanowienie, z uwagi na liczne braki w ocenie materiału dowodowego, narusza określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania i nie nadaje się do poddania go kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7. 11, 77 § 1. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Przedmiotem skargi jest uzgodnienie przez organy konserwatorskie projektu decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowego na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku wraz z jego przebudową na działce nr [...] w [...]. Budynek ten to dawny Dom [...] z 1919 r., który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków gminy [...] (_[...]), ponadto znajduje się on na obszarze historycznego układu urbanistyczny [...] (początek XVII-XIX w.), ujętego również w tej ewidencji (_[...]). W aktach sprawy znajdują się karty adresowe tych obiektów. Z projektu budowlanego wynika, że wymiary gabarytowe budynku, układ ścian konstrukcyjnych, wysokość budynku oraz geometria dachu nie ulegną zmianie. Projektuje się wykonanie ścian wewnętrznych (gipsowo-kartonowych oraz z płyt MDF), wentylacji, podjazdu dla osób niepełnosprawnych, podłóg antypoślizgowych, sufitu podwieszanego z płyt kartonowo-gipsowych. Okna i drzwi wewnętrzne pozostają bez zmian, wewnątrz budynku planowane są drzwi drewniane i stalowe spełniające parametry ppoż. (str. 18, 26-28 projektu budowlanego). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1073 ze zm.). Projekt decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującej zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i jego przebudowę został przekazany przez Starostę [...] do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] [...] listopada 2020 r., który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego tę inwestycję, stwierdzając, że planowane prace budowlane dotyczą przede wszystkim wnętrza obiektu. Ingerencja w zabytkową substancję jest niewielka i ogranicza się do budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych, który nie jest elementem dominującym ani degradującym. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, który podzielił ocenę organu I instancji dotyczącą zakresu uzgodnienia (część zewnętrzna budynku).
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten nie określa przesłanek uzgodnienia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, których pracownicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu.
Należy przy tym podkreślić, że gminna ewidencja zabytków nie jest prawną formą ochrony zabytków. Takimi prawnymi formami są - stosownie do treści art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 287, dalej w skrócie u.o.z.): 1) wpis do rejestru zabytków, 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, 2) uznanie za pomnik historii, 3) utworzenie parku kulturowego, 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Wpis do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi zatem formy ochrony zabytku, lecz jeden ze sposobów opieki nad zabytkami. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13).
Biorąc pod uwagę charakter wpisu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, organy rozpatrujące tę sprawę zasadnie przyjęły, że ocena wpływu planowanych robót budowalnych na przedmiotowy budynek powinna się skupiać na jego elementach zewnętrznych. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Organ wywiódł taki wniosek z treści art. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 pkt 4 u.o.z., wiążąc ujęcie zabytku w gminnej ewidencji z jego ochroną w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy czy innych decyzji lokalizacyjnych. Minister wskazał również na treść art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z., z którego wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych (niż zabytki nieruchome wpisane do rejestru i ich otoczenie) zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Jakkolwiek ujęcie zabytku w gminnej ewidencji jest niezależne od ochrony przewidzianej w art. 7 pkt 4 u.o.z., to jednak zabytki ujęte w ewidencji podlegają najczęściej tej ochronie, gdyż powinny być uwzględniane w aktach planistycznych i decyzjach lokalizacyjnych (art. 19 u.o.z.). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zakres ochrony zabytku nieruchomego ujętego w ewidencji, w ramach przesłanek z art. 3 pkt 1 u.o.z., dotyczy więc przede wszystkim jego cech zewnętrznych będących elementem ładu przestrzennego na danym obszarze, w przypadku braku szczególnych regulacji w aktach planistycznych lub decyzjach, o których mowa w art. 19 ust. 1-1b u.o.z. Powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1287/14 został wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, gdyż orzeczenie to dotyczy zabytku, który był wprawdzie ujęty w gminnej ewidencji zabytków, lecz został dodatkowo objęty ochroną w planie miejscowym, w którym wprowadzono określone zakazy dotyczące przebudowy wnętrza budynków objętych ochroną w planie. Mając na uwadze taką formę ochrony, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można przyjmować, że ochronie konserwatorskiej podlega jedynie budynek z zewnątrz, a nie podlega tej ochronie wnętrze budynku. W tej sprawie teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie jest objęty planem miejscowym, a ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, uzgodnione ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie przewidują objęcia ochroną wnętrza budynku.
Organ odwoławczy ustalił, że w tej sprawie z projektu budowlanego wynika, iż w przypadku wykonania robót budowalnych objętych projektem budowalnym gabaryty zewnętrzne takie jak wysokość, długość, szerokość, geometria dachu, lokalizacja otworów w ścianach zewnętrznych nie ulegnie zmianie. Przebudowa dotyczy wyłącznie wnętrza budynku. Projekt przewiduje również dostęp do budynku dla osób niepełnosprawnych za pośrednictwem podjazdu przy głównym wejściu. Minister podzielił opinię organu I instancji i stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna. Budowu podjazdu dla osób niepełnosprawnych przed wejściem nie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe Domu [...], jak i układu urbanistycznego [...], tym bardziej, że jeden podjazd przy wejściu do tego budynku już istnieje. Dodać należy, iż wyspecjalizowane organy konserwatorskie uznały w ramach posiadanej wiedzy i doświadczenia, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania tego budynku (m.in. budowa podjazdu) są możliwe, gdyż planowane zmiany nie wpłyną na uszczuplenie wartości zabytkowego obiektu, jak i historycznego układu urbanistycznego. Sąd nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych, aby tę ocenę zakwestionować.
W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 4 i art. 6 u.o.z. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy wymagał ich zastosowania w celu określenia zakresu możliwej ingerencji organu ochrony zabytków w kwestii prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. Pierwszy z tych przepisów wymienia działania, które w szczególności powinny być podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach ochrony zabytków. Z kolei art. 6 u.o.z. wylicza, które zabytki podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania. W skardze nie sprecyzowano, który konkretnie przepis został - w ocenie strony skarżącej - naruszony. Organy orzekające w tej sprawie miały z całą pewnością na uwadze obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków czy udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.), lecz uznały, że w tej sprawie takie niebezpieczeństwo nie zachodzi.
W skardze podniesiono ponadto zarzuty błędnego zastosowania art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. i niezastosowania art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z. z uwagi na brak planu miejscowego dla tego terenu i konieczność objęcia tego zabytku ochroną w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż organ nie zastosował w tej sprawie art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z., gdyż przedmiot sprawy nie dotyczy uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał jedynie na treść tego przepisu, przy interpretacji zakresu uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowalnego w odniesieniu do nieruchomości ujętej w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast - zgodnie z art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z. - m.in. w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie strony skarżącej, z przepisu tego wynika, że zabytku ujęte w gminnej ewidencji powinny być obowiązkowo objęte ochroną w decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] lutego 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ustaleniach projektu decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2.3.) dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków znajduje się informacja, że przedmiotowy budynek ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, jak również zlokalizowany jest na obszarze układu urbanistycznego, także ujętego w tej ewidencji. W projekcie tym wskazano, iż w związku z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie przewiduje się wprowadzenia zmian w układzie głównych elementów konstrukcyjnych (ściany zewnętrzne, dach), ani wyglądzie elewacji (nie przewiduje się zamurowywania otworów okiennych i drzwiowych, jak i nie projektuje się nowych). Ponadto nie zmieniają się parametry budynku w zakresie wysokości, układu i kąta dachu, jak również materiałów elewacyjnych i dachowych (istniejąca elewacja z cegły ceramicznej – bez zmian, orynnowanie i pokrycie dachowe – bez zmian). W decyzji tej wskazano na konieczność uzgodnienia pozwolenia na budowę w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto zawarto wytyczne w przypadku znalezienia podczas robót budowalnych przedmiotu, który posiada cechy zabytku. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że te zapisy decyzji o warunkach zabudowy przesądzają, że przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowalnego powinny być wszystkie roboty budowalne planowane przy tym zabytku, w tym roboty wewnątrz budynku. Wręcz przeciwnie, z ustaleń tych wynika, że przedmiotem ochrony są elementy zewnętrzne budynku.
Zdaniem Sądu, organ nie naruszył w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ i pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów. Zdaniem strony skarżącej, organ całkowicie pominął przedłożoną przez inwestora Ekspertyzę Techniczną Budynku Handlowo-Usługowego z września 2020 r., w której zawarto zalecenia, np. w przedmiocie otynkowania i wzmocnienia ścian zewnętrznych i wewnętrznych, wzmocnienia fundamentów, wymiany warstw wykończeniowych podłóg na nowe, czy częściowej wymiany stolarki okiennej i drzwiowej. Zauważyć należy, iż zalecenia wskazanej Ekspertyzy nie zostały ujęte w projekcie budowalnym, lecz jej wykonanie miało na celu jedynie ocenę czy konstrukcja przedmiotowego budynku nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia, jak i środowiska naturalnego. W projekcie (pkt 4.1. str. 18) wskazano, że przebudowa budynku dotyczy tylko jego wnętrza, co potwierdza opis techniczny robót (k.27-29 projektu). Podkreślania wymaga, że tylko zakres robót w zatwierdzanym przez organ architektoniczno-budowlany projekcie budowalnym może być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach współdziałania organów przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.