VII SA/Wa 1416/21

VII SA/Wa 1416/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 22 ust 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi P. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z 20 kwietnia 2021 r. znak [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ) zawiadomił [...] na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282), dalej: u.o.z.o.z. oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), dalej: rozporządzenie MKiDN o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...] położonego przy ul. [...] w miejscowości J.. Powyższe pismo zostało doręczone [...] 26 kwietnia 2021 r.
Pismem z 21 maja 2021 r. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność [...]WKZ w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...]. Skarżący zarzucił [...]WKZ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 22 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zespól budowlany usytuowany na działce nr ew. [...] w J. stanowi zabytek i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania go za zabytek i włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2) § 10 i § 14 ust. 1 rozporządzenia MKiDN poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zespół budowalny usytuowany na działce nr [...] jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz włączenie jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mając na uwadze powyższe, [...] wniosła na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. o stwierdzenie bezskuteczności wskazanej czynności materialno-technicznej [...]WKZ z [...] kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że podstawę czynności materialno-technicznej [...]WKZ z [...] kwietnia 2021 r. polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...] była karta ewidencyjna zabytku nieruchomego pod nazwą "[...]" położonego w miejscowości J., przy ul. [...], działka ewidencyjna nr ew. [...], opracowana przez mgr. inż. arch. J. A. w listopadzie 2020 r. Z przywołanej powyżej karty ewidencyjnej wynika, że [...] położony jest w miejscowości J., na działce nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – K., pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...]. Działka ewidencyjna nr ew. [...] stosownie do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej wsi J. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p., położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 1.UK/UN, 1.ZP, 4.KPJ i 5.KPJ. Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie zgromadzona przez organ dokumentacja potwierdza istnienie zabudowań gospodarczych na działce nr ew. [...], która pierwotnie była zabudowana obiektami przypałacowego folwarku. Co bezpośrednio wynika jednak z dokumentacji i uzasadnienia organu, zabudowania folwarczne uległy zniszczeniu podczas działań wojennych w trakcie trwania II wojny światowej i następnie zostały odbudowane na potrzeby działalności naukowej. Ze zgromadzonej dokumentacji, jak wskazał skarżący, nie wynika, czy zabudowania znajdujące się na działce nr ew. [...] stanowią pozostałości po folwarku [...], czy jedynie stanowią zabudowania gospodarskie odbudowane na miejscu dawnego folwarku. Tym bardziej, że pozostałości po zabudowaniach folwarcznych od połowy lat 50. XX w., kiedy zostały przekazane na rzecz [...], były wielokrotnie przebudowywane i dostosowywane do potrzeb instytutu naukowego, który prowadził na tej nieruchomości działalność naukową. Wbrew twierdzeniom zawartym w karcie ewidencyjnej istnienie historycznych elementów budowlanych takich jak np. pojedyncze stare cegły zidentyfikowane w części zabudowań nie świadczy o historycznym charakterze danego obiektu, gdyż często w okresie powojennym do odbudowy obiektów budowlanych wykorzystywane były również materiały pozostałe po zniszczonych zabudowaniach. Potwierdza to również dokumentacja organu, z której wynika, że do odbudowy obiektów gospodarczych użyte zostały materiały budowlane wyprodukowane najwcześniej w latach 50. XX w. Zatem w wyniku tych działań, podejmowanych w latach 50. XX w., zabudowania określone jako "historyczny zespół budowlany folwarku [...]" utraciły wartość historyczną, a zachowały się jedynie nieliczne elementy oryginalne z historycznego folwarku. Wobec tego zespół (jako całość) obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...] w sposób oczywisty nie posiada wartości zabytkowych. Organ arbitralnie zakwalifikował go do kategorii zabytków, bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wyjaśnienia, czy faktycznie obiekty usytuowane na działce nr ew. [...] stanowią część dawnych zabudowań folwarku [...]. Z karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego nie wynika, żeby w toku czynności wyjaśniających organ ustalił, jakie wartości zabytkowe obiekt posiada. Strona skarżąca podniosła, że zawarte w karcie stwierdzenie, iż "historia folwarku nierozerwalnie jest związana z historią wsi oraz pałacu w J." nie może być uznane za potwierdzenie posiadania przez zespól budowlany zabytkowego charakteru, tym bardziej rozważanego jako jedna całość w sytuacji, gdy miała miejsce odbudowa i przebudowa pozostałości po dawnym folwarku na potrzeby jednostki naukowej [...]. Wobec tego wzniesione na działce nr ew. [...] zabudowania nie stanowią w żadnym razie świadectwa minionej epoki, a ich zachowanie nie leży w interesie społecznym, nie posiadają ani wartości historycznej ani naukowej. Skarżący zwrócił również uwagę na to, że większość obiektów budowlanych jest w złym stanie technicznym. Ujęcie zespołu budowlanego znajdującego się na działce nr ew. [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków znacznie wpływa na ograniczenie w zakresie dysponowania nieruchomością, w szczególności ogranicza możliwości potencjalnych zainteresowanych inwestorów w zakresie przywrócenia obiektu do użytkowania (w sposób zgodny z m.p.z.p.).
W odpowiedzi na skargę [...]WKZ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że ramach rozpoznania wartości zabytkowych historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...] przeprowadzono jego oględziny, kwerendę archiwalną oraz analizę stanu zachowania. Założenie folwarku w J. wiąże się z wybudowanym w latach 1774-1778 pałacem. Przed I wojną światową w 1914 r. układ zabudowań folwarku został ostatecznie ukształtowany w formie zbliżonej do obecnej. Potwierdza to m.in. niemiecka mapa sztabowa umieszczona w załączniku nr 1 karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego o nr [...]. Folwark stanowi spójny układ przestrzenny (ruralistyczny) o historycznym rodowodzie, którego struktura przestrzenna zachowała się do dnia dzisiejszego pomimo zniszczeń i przebudów w obrębie jego elementów składowych. W karcie ewidencyjnej obiektu wskazano jednoznacznie na zakres wprowadzonych przekształceń, zgodnie jednak z definicją historycznego zespołu budowalnego zawartą w art. 3 ust. 13 u.o.z.o.z. jest to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Odnosząc powyższe do sprawy, [...]WKZ wskazał na ciągłość formy i funkcji dawnego folwarku, jego związek z pałacem oraz czytelność ukształtowanych historycznie relacji przestrzennych i powiązań widokowych. Dokonane w okresie powojennym naprawy i rekonstrukcje traktować należy jako historyczne nawarstwienie oraz dokument zniszczeń wojennych i dokonanego po jej zakończeniu dzieła odbudowy z jednoczesnym zachowaniem historycznej formy obiektów oraz fragmentów oryginalnej tkanki budowlanej (fragmenty murów pochodzące z lat 80. XVIII w. lub początku XIX w.). [...]WKZ podkreślił, że historyczny zespół budowlany folwarku [...] posiada wartości naukowe (dokumentacyjne) i historyczne. Historia folwarku jest nierozerwalnie związana z historią wsi oraz pałacu w J.. Przedmiotowy zespół obiektów architektonicznych tworzy zabytkowe otoczenie pałacu, będąc świadectwem wielkości i znaczeniu majątku w J.. Ponadto czytelne są historyczne relacje przestrzenne pomiędzy budynkami folwarcznymi a pałacem.
Na rozprawie przeprowadzonej 28 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił przeprowadzić na wniosek [...] zamieszczony w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. dowód z: 1) opinii prof. [...] dr hab. M. L. dotyczącej oceny wartości zabytkowej dawnego Folwarku w J.przy ul. [...], na okoliczność braku wartości historycznej, artystycznej i użytkowej zabudowań istniejących na działce nr ew. [...], a zatem braku podstaw do uznania zabudowań dawnego Folwarku [...] za zabytek i założenia dla nich karty ewidencyjnej zabytku oraz włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2) protokołów z kontroli okresowej oraz ekspertyzy technicznej zespołu budynków usytuowanych na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w J., na okoliczność bardzo złego stanu technicznego zabudowań, przyjmując, że powyższa opinia stanowi dopuszczalny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu prywatnego uszczegóławiający zarzuty stawiane przez skarżącego zaskarżonej czynności [...]WKZ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla zaskarżony akt lub stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Kontroli legalności została w niniejszej sprawie poddana czynność [...]WKZ z [...] kwietnia 2021 r. polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...] położonego przy ul. [...] w J. (nr [...]). Niesporne pozostaje, że sytuacja prawna właściciela (użytkownika wieczystego) zabytku nieruchomego ujmowanego w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest kształtowana włączeniem karty ewidencyjnej tego zabytku do ewidencji. Czynność ta jest podejmowana przez organ administracji publicznej i odnosi się do działania pozostającego w zakresie wykonywania administracji publicznej. Dotyczy przy tym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, stąd podlega kognicji sądów administracyjnych stosownie do powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Niezależnie od tego, czy zabytek nieruchomy umieszczony w wojewódzkiej ewidencji zabytków został wpisany do rejestru zabytków, jest on obligatoryjnie ujmowany w gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.). Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z.o.z. rozporządzenia MKiDN wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia MKiDN), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia MKiDN), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia MKiDN) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia MKiDN). Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia MKiDN), przy czym wcześniej wojewódzki konserwator zabytków sprawdza, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1 rozporządzenia MKiDN). O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 rozporządzenia MKiDN). Stosownie do § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia MKiDN karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru stanowi załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia i zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; współrzędne geograficzne; użytkowanie obecne; stan zachowania; materiały graficzne; istniejące zagrożenia; najpilniejsze postulaty konserwatorskie; adnotacje o inspekcjach; informacje o zmianach; opracowanie karty ewidencyjnej.
Z przedstawionych przepisów wynika, że opracowanie dla zabytku nieruchomego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zbioru składającego się na wojewódzką ewidencję zabytków ma charakter czynności prawnej. Pogląd odnośnie do braku podstaw do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty określonego zabytku nieruchomego do ewidencji nie budzi zastrzeżeń w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18). Z przepisów u.o.z.o.z. należy wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności, działania podejmowane przez organ w tym zakresie stanowią bowiem środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z.o.z i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyrok NSA z 9 marca 2021 r. sygn. II OSK 931/20; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1926/17; wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. II OSK 21/15; wyrok NSA z 28 września 2016 r. sygn. II OSK 3174/14; wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższe stanowisko interpretacyjne w całości podziela, nie znajdując podstaw do przyjęcia, że na gruncie przepisów u.o.z.o.z. czynności podejmowane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wyrażające się przygotowaniem, a następnie włączeniem karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków przybierają odmienny charakter prawny. Nie może budzić wątpliwości, że taka ocena nie oznacza dowolności organu ochrony zabytków w zakresie włączenia karty zabytku do ewidencji. Oceniając legalność tej czynności, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi ochrony konserwatorskiej korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z.o.z. oraz czy podjęta czynność w należyty sposób indywidualizuje przedmiot ochrony.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie powyższym wymaganiom [...]WKZ w odniesieniu do podjętej przez siebie czynności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...] sprostał, stąd wniesiona przez skarżącego skarga pozostaje nieuzasadniona. Z przyczyn wyżej ujawnionych nie mogą być traktowane za usprawiedliwione te zarzuty skargi, w których strona skarżąca, pomijając charakter zaskarżonego działania [...]WKZ, przyjęła, że kryterium legalności czynności włączenia przez organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej stanowią przepisy k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, wbrew odmiennej opinii strony skarżącej, sporządzona karta zabytku oraz dołączone do niej materiały i opracowania stanowią należyte rozpoznanie i udokumentowanie wartości zabytkowych Folwarku [...]. Zebrane zostały przez organ informacje na temat historii, rozwoju przestrzennego i wzajemnych powiązań poszczególnych elementów składowych historycznego zespołu budowlanego Folwarku. Całościowej analizie poddana została zabudowa zabytkowa, dla której przeprowadzono analizę funkcji, stanu zachowania oraz waloryzację. Odnosiła się ona do zabudowy zachowanej (istniejącej przed II wojną światową) i budynków przekształconych w latach 50. ubiegłego wieku. Na tej podstawie [...]WKZ opracował wskazania ochrony oraz wnioski konserwatorskie, w których określone zostały granice obszaru chronionego na należącej do skarżącego jako użytkownika wieczystego działce nr ew. [...]. Karta ewidencyjna zabytku została opracowana przez mgr. inż. arch. J. A. według wzoru obowiązującego dla zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia MKiDN.
Z karty ewidencyjnej wynika, że historia Folwarku w J. jest związana z historią wsi oraz pałacu w J.. Wieś ta została założona na prawie niemieckim w 1418 r. przez biskupa [...] J. z K.. Założenie samego Folwarku wiąże się z wybudowanym w II. poł. XVIII w. pałacem wykonanym pod nadzorem królewskiego architekta D.M. na zlecenie M. J. P. biskupa [...]. W tym czasie, jak należy zakładać, powstały pierwsze murowane budynki gospodarcze folwarku jako zaplecze aprowizacyjne dla pałacu. Obecny zespół budowlany ukształtował się na przełomie XVIII/XIX w. W jego skład, co wynika z opracowanej dokumentacji, wlicza się magazyn zbożowy (dawny spichlerz), budynek mieszkalny, chlewnię, oborę, stajnię, stodołę oraz warsztat i garaże. Zachowany historyczny zespół budowlany Folwarku [...] składa się z pięciu charakterystycznych budynków wzniesionych na rzucie prostokąta. [...]WKZ ujął w karcie zabudowę składającą się z ww. budynków, znajdującą się na działce nr ew. [...], jako zachowaną formę historycznego zespołu budowlanego, stąd uwzględnieniu w sprawie powinny podlegać wszystkie elementy definicji ustawowej przedstawionej w art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z. W świetle ww. przepisu, ochrona konserwatorska powinna być skoncentrowana na powiązanej przestrzennie grupie budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Nie może, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że [...]WKZ miał na uwadze powyższe wyróżniki, przyjmując, że Folwark w J. pozostaje spójnym (ruralistycznym) układem powiązanych ze sobą budynków, którego struktura przestrzenna posiada historyczną proweniencję wynikającą z formowania się przy pałacu zabudowy folwarcznej na przestrzeni XVIII i XIX w. i ostatecznego ukształtowania układu przed I wojną światową. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętych założeń [...]WKZ był uprawniony do uznania, że wartości zabytkowego zespołu są pochodną ciągłości formy (układ podłużnego, prostokątnego podwórka folwarcznego) i funkcji dawnego folwarku, jego związku z pałacem w J. oraz czytelności ukształtowanych historycznie relacji przestrzennych nie podlegający prawdopodobnie zmianie od końca XVIII w. W tych warunkach ochrona zapewniana zespołowi budowlanemu Folwarku, jak przyjmuje Sąd, powinna być realizowana w układzie dokumentującym jego dawną funkcję oraz lokalizację w historycznym układzie przestrzennym. Istotna w rozważanym przypadku jest wartość historyczna związana z rozwojem tego typu zabudowy, oceniana w szerszym kontekście całego procesu zmian społeczno-gospodarczych odzwierciedlonych w budynkach. Uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, MWKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie spornego zabytku nieruchomego do ewidencji znajdowało podstawę w prezentowanych przez nią wartościach zabytkowych. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16 warunkiem ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest stwierdzenie, że określony obiekt posiada ponadprzeciętne walory zabytkowe. Przy wskazanej "nienazwanej" formie ochrony zabytków brak jest powodów, zdaniem Sądu, by wymagać od organu konserwatorskiego przeprowadzania rozpoznania i waloryzacji zabytku, w tym także uzasadnienia podjętej czynności w sposób odpowiadający standardom właściwym dla "nazwanych" form ochrony określonych w art. 7 u.o.z.o.z. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19). Stosowany system wartościowania zabytku przy włączaniu jego karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków powinien brać pod uwagę zasadniczo dokumentacyjny cel jej prowadzenia. Trafnie zauważa się, że w ewidencji tej powinny znajdować się wszystkie zabytki budownictwa (mniej i bardziej wartościowe), gdyż dokumentacja taka staje się czasem tylko jedynym śladem ich istnienia (por. K. Zimna-Kawecka, M. Prarat, Wartościowanie zabytków architektury w praktyce Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków – kilka refleksji inwentaryzatorów [w:] Wartościowanie zabytków architektury, red. B. Szmygin, Warszawa 2013, s. 204).
Przekształcenia formy architektonicznej Folwarku dokonane w latach 50. XX w. z przyjętego przez [...]WKZ punktu widzenia pozostają bez znaczenia dla przedmiotu ochrony. Dokonana w okresie powojennym odbudowa budynków zniszczonych w 1944 r., jak trafnie wskazał organ, może być traktowana jako element nawarstwień związanych z historycznym przeobrażeniem zabytkowej zabudowy. Zły stan techniczny budynków nie będących w użytkowaniu od 2010 r., na który zwrócił uwagę skarżący, nie powoduje sam w sobie utraty wartości zabytkowej obiektu jako całości.
Nie przeczy w sposób zasadniczy tym wnioskom, jak uznaje Sąd, treść opinii prof. [...] dr hab. M. L. dotyczącej oceny wartości zabytkowej Folwarku, ponieważ nie jest kwestionowana w niej ocena, że zespół budynków znajdujących się na działce nr ew. [...] posiada cechy uzasadniające do objęcia go ochroną. Jakkolwiek wskazano w opinii, że budynki nr [...], [...] i [...] nie posiadają wartości artystycznych, historycznych i naukowych (budynki nr [...] i [...] mają posiadać pewne walory), to równocześnie zasadne jest jednakże uznanie układu przestrzennego Folwarku za wartość zabytkową. Opiniująca sprzeciwiła się wprawdzie zasadności ujęcia wskazywanych obiektów w wojewódzkiej ewidencji zabytków, niemniej pogląd, że analizowany układ może być uznany za dokument przestrzennych rozwiązań folwarcznych uzupełniła wnioskiem, że ustalenie to stanowi przesłankę do tego, by układ ten został zachowany w swym generalnym zarysie (s. 25, 28-29 opinii). Taka treść opinii, pozostawiając na boku odmienny sposób postrzegania przez opiniującą i organ ochrony zabytków środków, które powinny służyć zapewnieniu warunków umożliwiających trwałe zachowanie zabytku oraz jego zagospodarowanie i utrzymanie, nie pozwala przyjąć, że zaskarżone działanie organu miało charakter dowolny, albowiem w sposób arbitralny przypisało wartość zabytkową zespołowi budowlanemu, który takich wartości w całości jest pozbawiony.
Dla oceny legalności dokonanej czynności znaczące jest stwierdzenie, że swoje stanowisko względem potrzeby włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...][...]WKZ mógł oprzeć na objęciu obiektów składających się na zespół budowlany innymi formami ochrony zabytków. Domniemanie, że zespół stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., było w sprawie kształtowane faktem uprzedniego ujęcia budynków znajdujących się na działce nr ew. [...] w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] (art. 33 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.), jak też wynikało z ustaleń obowiązującego m.p.z.p. (art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z.).W § 16 ust. 3 uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Rada Gminy [...] ustaliła zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez wskazanie na rysunku planu i określenie ochrony zabytkowych budynków gospodarczych (Zakład Doświadczalny [...]) ujętych w gminnej ewidencji zabytków według przepisach odrębnych (§ 16 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.), ale przede wszystkim poprzez wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej w granicach terenu oznaczonego na rysunku symbolem 1.UK/UN, na obszarze którym obowiązują ustalenia: a) zachowanie historycznego układu przestrzennego z drogami i wnętrzem urbanistycznym, liniami zabudowy, wzajemnymi zależnościami między zabudową a krajobrazem; b) dostosowanie nowej zabudowy i nowo nasadzanej zieleni do historycznej kompozycji przestrzennej poprzez odpowiednie usytuowanie, dobór bryły, kompozycji elewacji, dobór materiałów, kolorystykę, dostosowanie materiałów posadzki urbanistycznej do dawnej posadzki, a w wypadku zieleni dobór gatunków i specjalną kompozycję nowych nasadzeń; c) usunięcie dysharmonizujących obiektów architektonicznych i nieodpowiedniej zieleni (§ 16 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.). Ponadto w uchwale znalazł się nakaz zachowania kształtu brył budynków zabytkowych Folwarku oraz cech charakterystycznych ich wystroju zewnętrznego oraz wewnętrznego, a także ustalenie ochrony osi widokowej oznaczonej na rysunku planu (§ 16 ust. 3 pkt 3 i 4 m.p.z.p.). Wskazane postanowienia znajdują zastosowanie w stosunku do wszystkich budynków Folwarku znajdujących się na działce nr ew. [...], które zostały ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, uwzględniając, że strefa ochrony konserwatorskiej wyznaczona w granicach terenu o symbolu 1.UK/UN je obejmuje. Budynek obory (nr 3), co wynika z rysunku planu, znajduje się wprawdzie w granicach wydzielenia wewnętrznego A, jednakże w świetle § 16 ust. 2 pkt 9 i § 4 pkt 13 m.p.z.p., należy, zdaniem Sądu, przyjąć, że plan modyfikuje w odniesieniu do niego wyłącznie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nie zmieniając ogólnych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.
Powyższe determinuje uznanie, że w świetle uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy Sąd miał podstawę, by odnieść formę ingerencji w prawa skarżącego jako użytkownika wieczystego nieruchomości jedynie do uzupełnienia ochrony zapewnianej dotąd zabudowie znajdującej się na działce nr ew. [...], a nie wprowadzenia przez [...]WKZ poprzez zaskarżone włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej historycznego zespołu budowlanego Folwarku [...] nowych, nieistniejących dotąd ograniczeń praw skarżącego. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazał [...]WKZ w odpowiedzi na skargę, walory zabytkowe zespołu zostały należycie zweryfikowane. Ich zachowanie niewątpliwie leży w interesie społecznym. Wartość historyczna i naukowa (dokumentacyjna) wskazanego obiektu została należycie udokumentowana w karcie zabytku i nie została przez skarżącą skutecznie podważona. W tym stanie rzeczy ustalenia [...]WKZ, że obiekt ten spełnia definicję zabytku i podlega ochronie należy uznać za niewadliwe.
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.