VII SA/Wa 1414/20

VII SA/Wa 1414/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 1506/24 - Wyrok NSA z 2024-11-21
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 8 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę organizacji pozarządowych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], Minister Sprawiedliwości (dalej: "organ II instancji", "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 i 695 - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11d ust. 1, 3, 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294 i z 2020 r. poz. 875 - dalej "ustawa") po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") od decyzji nr [...] Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie wpisu Fundacji [...] z siedzibą w W. na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów w zakresie udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., odmówił wpisu Fundacji [...] na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Fundacja wnioskiem z 17 września 2019 r. zwróciła się do Wojewody o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Organ odwoławczy wskazał na pismo z dnia 9 października 2019 r., którym Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia [...] Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody [...] po przeanalizowaniu wniosku oraz załączonej dokumentacji poinformował Fundację, iż Wojewoda prowadzi odrębne listy tj,:
1. listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej;
2. listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego;
3. listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów z zakresu nieodpłatnej mediacji, w związku z czym złożony przez Fundację wniosek będzie rozpatrywany w ramach dwóch odrębnych postępowań. Pod numerem [...] zostało zarejestrowane postępowanie dotyczące wniosku Fundacji o wpis na listę Wojewody organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wojewoda umożliwił, również Fundacji ustosunkowanie się do zebranych przez Wojewodę dowodów w tym dotyczących informacji zgłoszonych przez powiaty: [...], [...], [...], [...], [...] i, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz Miasto [...] i Miasto [...]. Fundacja została zobowiązana do ustosunkowania się do treści ww. informacji w terminie 14 dni.
Organ odwoławczy wskazał, że fundacja złożyła w dniu 12 listopada 2019 r. dwa skorygowane wnioski o wpis odpowiednio na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Minister podkreślił, że Wojewoda uzyskał dowody wykazujące przebieg współpracy Fundacji z szeregiem jednostek samorządowych, w tym informacje o rozwiązaniu umów z Fundacją w powiecie [...], [...],[...],[...],[...],[...],[....], [...],[...].
Ponadto Minister zaznaczył, że kolejne informacje dotyczyły odstąpienia przez Fundację od realizacji zawartych umów w powiatach [...], [...],[....],[...],[...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] ,[...],[...].
W dwóch powiatach: [...] i [...]Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1570 i 284).
Nadto Minister wskazał na uzyskane informacje o nieprawidłowościach w realizacji
zadań przez Fundację w [...] w [...] oraz w powiecie [...]. Minister podkreślił, że Wojewoda uznał, że z urzędu powziął wiedzę o zaistnieniu jednej z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11 d ust. 5 ustawy, a mianowicie o rozwiązaniu umów przez starostów z Fundacją, co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku.
Daty w których nastąpiło rozwiązanie umów w powiecie [...] - 16 stycznia 2019 r., [...] - 17 stycznia 2019 r., powiecie [...] - 18 stycznia 2019 r. i powiecie [...] - 28 stycznia 2019 r., wskazują, że oświadczenie złożone przez Fundacją we wniosku z dnia 17 września 2019 r.: "Oświadczam, że Fundacja [...] spełnia wymagania, o których mowa w art. 11 d ust. 5 ustawy, tj. w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie niniejszego wniosku Fundacja [...] nie jest organizacją która nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również nie jest organizacją pozarządową, z którą starosta działając w imieniu własnym rozwiązał umowę " - jest niezgodne ze stanem rzeczywistym.
Minister zaznaczył stanowisko organu I instancji stwierdzające, że do wydania negatywnej decyzji w zakresie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego obliguje go przepis art. 11 d ust. 7 ustawy. W niniejszej sprawie zaistniała bowiem przesłanka negatywna wskazana w art. 11 d ust. 5 ustawy tj., rozwiązane umowy przez choćby jednego Starostę lub Prezydenta miasta na prawach powiatu w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis na listę.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Fundacja [...], wnosząc o jej zmianę, poprzez wydanie decyzji o wpisaniu powyższej Fundacji na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Fundacja w uzasadnieniu odwołania podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wyjaśnienia zaprezentowane w sprawie. Zakwestionowała ustalenia prawne i faktyczne organu I instancji. Zdaniem Fundacji wszechstronna ocena już tylko samej treści oświadczeń przekazanych przez starostwa powiatowe do akt postępowania oraz przepisów prawa wskazuje, że nie zachodzą wskazane przez wojewodę przesłanki negatywne do wydania decyzji o wpisie Fundacji na listę prowadzoną przez Wojewodę.
Fundacja w uzasadnieniu podniosła, że uprawnienia związane z realizacją i oceną wykonywania umów zawartych z Fundacją, a więc również ich naruszeniem leżą w kompetencji powiatów stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządnie powiatowym (Dz. U. z 2020 r, poz. 920). Z kolei oświadczenia oparte na przesłance z art. 11 ust. 9 ustawy leżą w kompetencji starostów.
Skarżąca wskazała dodatkowo, że skorzystanie przez Fundację z umownego uprawnienia do odstąpienia o odmowy, brak porozumienia Fundacji z powiatem na etapie negocjacji umów, przejściowe problemy przy realizacji umów rozwiązane w uzgodnieniu z powiatem/miastem, rozliczanie nadwyżki dotacji czy obopólne zgodne rozwiązanie umów Fundacji z powiatem na mocy zgodnego porozumienia, nie mieszczą się w ramach przesłanek wskazanych w treści art. 1 l d ust. 5 ustawy.
Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie Ministra istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez Fundację warunków dokonania takiego wpisu. Minister wskazał, że nie prowadzi on list, o których mowa w art. 11 d ustawy, w tym listy dla województwa [...], nie jest zatem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, tj. uchylenia decyzji Wojewody i orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Następnie wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust, 1 oraz ust. 6 i 7 ustawy, to wojewodowie prowadzą te listy i tylko oni mogą wydawać decyzje o wpisie lub odmowie wpisu danej organizacji pozarządowej na listę. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] zasługiwała na utrzymanie w mocy, choć nie podzielił w pełni stanowiska Wojewody.
Minister wskazał, że Wojewoda słusznie uznał, że zaistniało wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 11d ust. 5 ustawy. Odmiennie od stanowiska Wojewody Minister dostrzegł jednak, że Fundacja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 11 d ust. 3 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego art. 11d ust. 3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które winna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zaś art. 11d ust, 5 zawiera przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.
Minister zaznaczył, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi art. 11d ust. 1 i 2 oraz 5 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa.
Zgodnie z ust. 3, o wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego nabyte w okresie 5 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zdań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;
2) posiada umowę zawartą z doradcą lub mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,
c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych wart. 11 d ust. 3.
Skarżąca załączyła bowiem do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w okresie od 2016 r. do 2019 r. Minister zaznaczył, że w rekomendacjach wskazywano na prawidłowy przebieg współpracy z Fundacją. Fundacja przedłożyła także zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zadań. Ponadto skarżąca przedłożyła również listę doradców i mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Nadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Organ odwoławczy wskazał na złożone przez skarżącą dokumenty wymienione w art. 11 d ust. 8 ustawy. W art. 11 d ust. 5 ustawy wskazano przeszkody dla dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, określając przesłanki negatywne dla dokonania wpisu. Minister wskazał, że jedną z przesłanek negatywnych stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (oraz nieodpłatnej mediacji) jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis.
Z przepisu tego wynika zatem, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z daną organizacja pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów choćby jednej umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Minister podkreślił, że przepis nie stawia przy tym jakichkolwiek wymogów w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja).
Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaki ubiega się zainteresowana organizacja.
Organ odwoławczy podkreślił, że już sam fakt rozwiązania przynajmniej jednej z umów w 2019 r. z Fundacją [...] przez choćby jednego ze starostów stanowił wystarczający powód do odmowy wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa [...].
Minister wskazał, że organ I instancji uzyskał od kilku starostów informacje wykazujące rzeczywisty przebieg współpracy Fundacji z szeregiem jednostek samorządowych. W szczególności były to informacje o rozwiązaniu umów z Fundacją w dziewięciu powiatach. Minister zaznaczył, że kolejne informacje dotyczyły odstąpienia przez samą Fundację od realizacji zawartych umów w trzynastu kolejnych powiatach. Jak wynika z analizy dokumentacji w dwóch powiatach Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w konkursie. Ponadto były to trzy kolejne informacje o innych nieprawidłowościach w realizacji zadań przez Fundację.
Organ odwoławczy zaznaczył, że takie ustalenia powinny były doprowadzić Wojewodę [...], do wyciągnięcia wniosku, że Fundacja nie spełnia wszystkich przesłanek pozytywnych dla dokonania wpisu na odpowiednią listę, a w szczególności przesłanki, o której mowa w art. 11 d ust. 3 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, by Wojewoda dokonał jakiejkolwiek oceny w tym zakresie.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadań. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia (...)" oznacza, że przypadki wymienione w lit, a-c nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wyszczególnienie. Minister zaznaczył, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jak wskazał organ odwoławczy, Fundacja przystępowała do konkursu na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Zdaniem Ministra, Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego we wszystkich zadeklarowanych punktach, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Minister wskazał również na brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkował koniecznością odstąpienia przez Fundację w całości albo w części od zawartych umów o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w kilkunastu powiatach. Minister podkreślił, że w kolejnych powiatach ze względu na brak realizacji usługi nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców posiadających kwalifikacje wymagane przez ustawę doszło do rozwiązania umowy o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez starostę.
Zdaniem organu Fundacja przystępowała do konkursów na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, deklarowała gotowość wykonywania zadań z tego zakresu, nie posiadając wystarczającej liczby osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na wykonywanie tego rodzaju czynności we wszystkich zadeklarowanych punktach. Organ odwoławczy podkreślił, że następstwem takiego działania była konieczność odstępowania od zawartych umów, ich rozwiązywanie przez starostów, czy też uchylanie się przez Fundację od podpisania umów. Tak było w powiecie [...], [...]. Dodatkowo powiat [...] zasygnalizował całkowite zaprzestanie kontaktu przez Fundację po przekazaniu jej umowy celem podpisania. Minister zaznaczył, że posiada również wiedzę z urzędu, że w powiecie [...], a więc w powiecie znajdującym, się na terenie województwa [...], Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w otwartym konkursie ofert. Minister zaznaczył, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podejmować odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Organ odwoławczy wskazał na istotę w niniejszej sprawie jest to, że sytuacje odstąpienia przez Fundację od zawartych umów nie miały charakteru jednostkowego. Ponadto, nie były one spowodowane przyczynami leżącymi po stronie powiatów, lecz wynikały z niemającej potwierdzenia w faktach oceny przez Fundację swoich możliwości kadrowych, sformułowanej mimo braku odpowiedniej ilości wykwalifikowanych, spełniających wymagania ustawowe osób mogących wykonywać czynności doradztwa obywatelskiego. Fundacja jak to wyżej opisano, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. W ocenie organu takie działanie było świadome i zależne od Fundacji, nadto taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów w zastępstwie za Fundację. Do tego czasu w tych punktach nie była udzielana pomoc prawna. Zdaniem organu odwoławczego tego rodzaju nierzetelność wpływa negatywnie na reputację podmiotu w całości - we wszystkich powiatach i to zarówno w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, jak również nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zdaniem organu odwoławczego z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poza wywołanym działaniem Fundacji (brakiem po stronie Fundacji wykwalifikowanych osób mających świadczyć pomoc) rozwiązaniem umów przez starostów ze skutkiem natychmiastowym w powiatach [...], [...] i [...] nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania, które skutkowały złożeniem przez Starostów oświadczeń o odstąpieniu od umowy.
Minister zaznaczył, że w materiale dowodowym znajduje się informacja o tym, że Starosta [...], oświadczeniem z 5 marca 2019 r. rozwiązał umowę z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 tej umowy, ze skutkiem natychmiastowym. Jako przyczynę rozwiązania umowy wskazano brak realizacji zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w [...]. Wskazano również, że pomimo wezwania, nie została złożona przez Fundację karta czasu pracy potwierdzająca realizację zadania do której złożenia Fundacja była zobowiązana na mocy § 2 ust. 6 umowy z [...] grudnia 2018 r. nr [...].
Jak wskazał Minister, Starosta [...] rozwiązał w dniu 17 stycznia 2019 r. umowę w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zawartą w dniu [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą rozwiązania umowy było działanie niezgodne z § 3 ust. 3 umowy, czyli świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę nie wskazaną w ofercie a zarazem nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsady punktu w [...] i [...] w wyznaczonym czasie funkcjonowania tych punktów. Minister podkreślił, że Starosta [...] na postawie art. 11 ust. 9 ustawy oraz § 12 ust. 1 pkt. 2 umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2018 r. po stwierdzeniu zmniejszenia zakresu rzeczowego zadania publicznego w dniu 18 stycznia 2019 r. rozwiązał umowę o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie powiatu [...] w 2019 r. ze skutkiem natychmiastowym.
Zdaniem organu odwoławczego argumentacja skarżącej, że opisane wyżej okoliczności nie mieszczą się w ramach hipotezy postawionej przez Wojewodę na gruncie stosowania przepisu art. 11 d ust. 5 ustawy, gdyż są wynikiem jedynie przejściowych problemów z realizacją zadań, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszenie problemu braku możliwości zapewnienia odpowiedniej obsady punktu należy rozumieć jako przyznanie się do braku możliwości wywiązania się w sposób
należyty z podjętego zobowiązania.
W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut Fundacji, o nieważności składanych przez starostów oświadczeń o rozwiązaniu umów. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej.
Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu winny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę.
Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej wprowadza w treści art. 11 ust. 9 od tej zasady jednak wyjątek, zgodnie z którym w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Zatem zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy, w przypadku zaprzestania spełniania przez organizację pozarządową warunku o którym mowa w art. 11 d: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 – starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem.
Zdaniem Ministra, z przepisów tych wprost wynika kompetencja starosty do niezawarcia z wybraną organizacją umowy lub rozwiązania z nią umowy. Przepis ten stanowi zatem lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy winno nastąpić przez starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości brak jest więc podstaw do kwestionowania oświadczenia starostów o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Bez znaczenia przy tym pozostaje wskazanie – jako podstawy tego oświadczenia - konkretnych postanowień umowy. Uprawnienie takie dla starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy powiatem a Fundacją. W przypadkach powiatów, w których Fundacja nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego zaistniała zatem podstawa do rozwiązania z nią umowy przez Starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. Ponadto, w przypadku kwestionowania przez Fundację skuteczności złożenia przez danego starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy, winna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego (dalej "k.p.c."). Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania w toku rozpatrywania wniosku o wpis skuteczności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Tego typu sprawa ma bowiem charakter cywilny zastrzeżony do właściwości sądów powszechnych. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, 1 której mowa w art. 11 d ust. 1 ustawy. Minister wskazał, że w obecnym stanie prawnym organom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należałoby uznać za wydane z naruszeniem art.,58 Kodeksu cywilnego.
Reasumując Minister wskazał, że wobec Fundacji [...] wystąpiły w 2019 r. sytuacje, w których starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11 d ust. 5 w związku z art. 11 d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. Ponadto analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że wobec Fundacji [...] wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11 d ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę.
Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy z dnia z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (zwanej dalej "Ustawą") poprzez w szczególności:
a. błędne uznanie, że w przypadku Skarżącego zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu Skarżącego na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11 d ust. 5 Ustawy,
b. błędne uznanie, że w przypadku Skarżącego nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu Skarżącego na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. lid ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt 3 Ustawy, podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień Skarżącego, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez Skarżącego warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Skarżącego o wpis na listę Wojewody,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń Skarżącego, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi Organu, uniemożliwiło ponadto Skarżącemu należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody,
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez Organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenia przez Organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez Organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ja decyzji Wojewody [...] i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując jej rozstrzygnięcie poprzez wpisanie Fundacji [...] z siedzibą w W. na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na terenie województwa [...] punktów w zakresie udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a ponadto o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła szczegółową obszerną argumentację na poparcie podniesionych zrzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądowa kontrola w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny zasadności odmowy wpisu Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zdaniem Sądu skarżąca nie spełniła przewidzianych przez ustawę z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 294, dalej: "ustawa") warunków do uzyskania takiego wpisu (tj. istnienia przesłanek pozytywnych i braku wystąpienia przesłanek negatywnych).
W rozpoznawanej sprawie decyzją dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie wpisu Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, wskazując między innymi, że Fundacja udowodniła wystąpienie przesłanek pozytywnych (wynikających z ustawy), natomiast organ powziął wiedzę o zaistnieniu przesłanek negatywnych w zakresie rozwiązania umów z Fundacją przez starostów, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda ustalił, że Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umów w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników. Ponadto Wojewoda ustalił też, że w niektórych przypadkach wymienionych w uzasadnieniu decyzji, doszło do rozwiązania umów przez starostów z Fundacją. Ponadto Wojewoda wskazał także na szereg licznych innych nieprawidłowości, polegających na rozwiązaniu umowy przez powiat lub zwrotu dotacji przez Fundację.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 11 d ust. 1-5 z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej oraz ust. 7 ustawy.
Zgodnie z art. 11 d ust. 1- 5 ustawy:
"1. Wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do
prowadzenia punktów na obszarze województwa.
2. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;
2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,
c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.
3. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;
2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,
c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
4. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie prowadzenia nieodpłatnej mediacji, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:
1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z prowadzeniem mediacji;
2) posiada umowy zawarte z co najmniej trzema mediatorami, o których mowa w art. 4a ust. 6;
3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:
a) poufności w związku z prowadzeniem nieodpłatnej mediacji i jej dokumentowaniem,
b) profesjonalnego i rzetelnego prowadzenia nieodpłatnej mediacji,
c) przestrzegania zasad etyki przy prowadzeniu nieodpłatnej mediacji,
w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;
4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości prowadzonej nieodpłatnej mediacji.
5. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy".
Zgodnie zaś z art. 11d ust. 7 ustawy: "Odmowa wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, organizacji pozarządowej, która nie spełnia warunków określonych w ust. 2- 5, następuje w drodze decyzji".
Można zatem podsumować, że ustawa w art. 11 d ust. 1 określa przesłanki pozytywne, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa, jak też przesłanki negatywne określone w art. 11 d ust. 5, których wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra, że w rozpoznawanej sprawie, Fundacja spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11 d ust. 3. Załączyła bowiem do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej łub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w okresie od 2016 r. do 2019 r. W rekomendacjach wskazywano na prawidłowy przebieg współpracy z Fundacją. Fundacja przedłożyła także zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zadań. Fundacja przedłożyła również listę doradców i mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Fundacja złożyła również dokumenty wymienione w art. 11 d ust. 8 ustawy.
Wystąpiły jednak także przesłanki negatywne uniemożliwiające wpis i w tym zakresie argumentacja zaprezentowana w skardze, jest niezasadna.
Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut jest naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 11d ust. 5 i ust, 7 oraz ust.2 i ust. 3 pkt 3 ustawy. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych zarówno w zakresie wystąpienia negatywnej przesłanki określonej w art. 11d ust. 5 ustawy, jak też braku jednej z wymaganych pozytywnych przesłanek wpisu.
Nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że w odniesieniu do Fundacji wystąpiła negatywna przesłanka dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego określona w art. 11 d ust. 5 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że rozwiązanie w ciągu dwóch lat z daną organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów choćby jednej umowy, stanowi bezwarunkową i obligatoryjną przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaki ubiega się zainteresowana organizacja. Dlatego już sam fakt rozwiązania w 2019 roku przynajmniej jednej z umów z Fundacją przez choćby jednego ze starostów, stanowił wystarczający powód do odmowy wpisu Fundacji na listę organizacji uprawnionych do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie województwa [...]. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda uzyskał od kilku starostów informacje wykazujące rzeczywisty przebieg współpracy Fundacji z szeregiem jednostek samorządowych. W szczególności były to informacje o rozwiązaniu umów z Fundacją w dziewięciu powiatach. Kolejne informacje dotyczyły odstąpienia przez Fundację od realizacji zawartych umów w trzynastu kolejnych powiatach. W dwóch powiatach Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w konkursie. Fakt wystąpienia wobec skarżącej negatywnej przesłanki do wpisu wynika wprost z oświadczeń o rozwiązaniu umowy z Fundacją złożonych przez Starostę [...], Starostę [...], Starostę [...], Starostę [...] oraz Starostę [...]. We wskazanych powiatach doszło do rozwiązania umów z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Ponadto rozważone zostało także przez Ministra stanowisko skarżącej dotyczące skuteczności rozwiązania z Fundacja umów przez poszczególnych Starostów.
W tym zakresie trafnie w ocenie Sądu, Minister uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. W doktrynie wskazuje się, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Stosunek tej zasady do unormowania z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest jasny i może powodować rozbieżności interpretacyjne, w szczególności jeśli się zważy na odmienne uregulowania kwestii reprezentacji innych jednostek samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego). W tej sytuacji wydaje się za uprawnione przyjęcie poglądu, że pojęcie "reprezentacja" w ujęciu ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym, używane jest w znaczeniu oderwanym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i odnosi się do dokonywania czynności publicznoprawnych w stosunku z organami administracji rządowej i samorządowej. Sąd pogląd ten podziela. Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez Starostę. Zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez Starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia tego oświadczenia Fundacja powinna wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm. dalej: "k.p.c."). Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają wojewody do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Sąd w pełni podziela też pogląd, że w obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 138/15). Istotne jest także, że Fundacja dotychczas z żadnym powództwem nie wystąpiła, a zatem nie obaliła domniemania skuteczności rozwiązania przez starostów zawartych z nią umów. Natomiast starostowie konsekwentnie stoją na stanowisku, że zawarte z Fundacją umowy zostały przez nich rozwiązane. Skarżąca kwestionuje ten pogląd Ministra Sprawiedliwości, ale nie potrafiła wskazać jaki przepis prawa zobowiązywałby ewentualnie wojewodę do badania kwestii skuteczności rozwiązywania umów zawartych przez strony bez jego udziału. Zamiast tego skarżąca zaprezentowała pogląd, iż nie mogła wnieść powództwa na podstawie art. 189 k.p.c. z powodu braku interesu prawnego. Stosownie do treści tego przepisu powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Minister Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że Fundacja ma oczywisty interes prawny w wytoczeniu takiego powództwa, ponieważ sytuacja w której jedna ze stron umowy (starosta) uważa umowę za rozwiązaną a druga (Fundacja) za nadal obowiązującą w sposób oczywisty wymaga sądowego rozstrzygnięcia. Przyjmując stanowisko Fundacji, że pierwszeństwo przed takim powództwem ma powództwo o świadczenie lub rozpatrywanie
sprawy w postępowaniu administracyjnym, należy stwierdzić, że nie wpływa to na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Fundacja, stojąc na stanowisku, że umowy są ważne
gdyż nie zostały prawidłowo rozwiązane w sposób oczywisty powinna oczekiwać zapłaty za swoje usługi. Mimo to, dotychczas nie wniosła powództwa z art, 189 k.p.c., powództwa o zapłatę, ani jakiegokolwiek innego. Nie może również zasadnie twierdzić, że sprawa jest rozpatrywana w postępowania administracyjnym, albowiem niniejsze postępowanie wprost tej kwestii nie dotyczy. Sąd podziela pogląd, że Fundacja kwestionuje skuteczność rozwiązania umów przez starostów jedynie na potrzeby postępowań administracyjnych w przedmiocie wpisu tej fundacji na prowadzone przez wojewodów listy organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Ponadto skarżąca podniosła, że do odstąpienia od umów bądź do rozwiązania umów zawartych z powiatami na prowadzenie punków została zmuszona. Zdaniem Sądu, powyższe stwierdzenie stoi w sprzeczności z faktami. To bowiem nie czynniki obiektywne zmusiły Fundację do odstąpienia bądź do rozwiązania umów lecz był to efekt jej nierzetelności i przyjęcia na siebie większej ilości zadań, niż skarżąca była w stanie wykonać. Wynika to z informacji uzyskanych toku przeprowadzonego postępowania przez Wojewodę. Uzyskał on informacje od starostów, że Fundacja odstępowała od wykonywania umów w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego, ze względu na brak kadry mającej uprawnienia do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Taka na przykład sytuacja miała miejsce w powiecie [...] i została szczegółowo opisane w treści decyzji Ministra Sprawiedliwości. Podobna sytuacja miała miejsce w także w Starostwie [...]. Skoro zatem Fundacja z własnej woli rezygnowała z realizacji umów zdając sobie sprawę z tego, że nie dysponuje kadrą pozwalającą na wykonanie swoich zobowiązań, to nie może ona przekonująco wywodzić, iż została do tego zmuszona przez czynniki zewnętrzne.
Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na rozwiązanie umów przez wskazanych Starostów - zasadny jest zdaniem Sądu wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.
Wskazać też zdaniem Sądu należy, że kolejne informacje otrzymane przez Wojewodę, wskazywały również na inne nieprawidłowości w realizacji zadań przez Fundację. Organ trafnie wskazał, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy powinno być jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków, że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca, że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, a następnie zostanie ono starannie udokumentowane i rozliczone. Słusznie Minister zaznaczył, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Tymczasem Fundacja przystępowała do konkursu na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego we wszystkich zadeklarowanych punktach, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkował koniecznością odstąpienia przez Fundację w całości albo w części od zawartych umów o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w kilkunastu powiatach. W kolejnych powiatach ze względu na brak realizacji usługi nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez doradców posiadających kwalifikacje wymagane przez ustawę doszło do rozwiązania umowy o prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez starostę. Bezsporne jest zatem, że Fundacja przystępowała do konkursów na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, deklarowała gotowość wykonywania zadań z tego zakresu, nie posiadając wystarczającej liczby osób z wymaganymi ustawą kwalifikacjami, pozwalającymi na wykonywanie tego rodzaju czynności we wszystkich zadeklarowanych punktach. Następstwem takiego działania była konieczność odstępowania od zawartych umów, ich rozwiązywanie przez starostów, czy też uchylanie się przez Fundację od podpisania umów. Jak wynika z materiału dowodowego, taka sytuacja miała miejsce w powiecie [...] i [...]. Dodatkowo powiat [...] zasygnalizował całkowite zaprzestanie kontaktu przez Fundację po przekazaniu jej umowy celem podpisania. Ponadto jak wynika z informacji Ministra, w powiecie [...], Fundacja nie przystąpiła do zawarcia umowy na świadczenie usług, pomimo wyłonienia jej w otwartym konkursie ofert. W wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podejmować odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że sytuacje odstąpienia przez Fundację od zawartych umów, nie miały charakteru jednostkowego. Ponadto, nie były one spowodowane przyczynami leżącymi po stronie powiatów, lecz wynikały z niemającej potwierdzenia w faktach oceny przez Fundację swoich możliwości kadrowych, sformułowanej mimo braku odpowiedniej ilości wykwalifikowanych, spełniających wymagania ustawowe osób mogących wykonywać czynności doradztwa obywatelskiego. Fundacja jak to wyżej opisano, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów w zastępstwie za Fundację. Do tego czasu w tych punktach nie była udzielana pomoc prawna. Należy także podkreślić zasadność stwierdzenia Wojewody że Fundacja, przedstawiła we wniosku z dnia 17 września 2019 r. informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym. Fundacja przystępowała bowiem do konkursów mimo, że nie posiadała odpowiedniej liczby osób zdolnych do wykonywania zadania. Wprowadzała zatem w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów co do swoich faktycznych możliwości wywiązania się z umowy. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego, poza wywołanym działaniem Fundacji (brakiem po stronie Fundacji wykwalifikowanych osób mających świadczyć pomoc), rozwiązaniem umów przez starostów ze skutkiem natychmiastowym w powiatach [...], [...] i [...] nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania, które skutkowały złożeniem przez starostów oświadczeń o odstąpieniu od umowy. Jako przykład służyć może informacja o tym, że Starosta [...], oświadczeniem rozwiązał umowę z [...] grudnia 2018 r. zawartą z Fundacją z powodu braku realizacji zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego w lokalu znajdującym się w budynku Urzędu Miasta w [...]. Z kolei Starosta [...] rozwiązał w dniu 17 stycznia 2019 r. umowę w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zawartą z powodu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę nie wskazaną w ofercie a zarazem nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 16 stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsady punktu w [...] i [...] w wyznaczonym czasie funkcjonowania tych punktów.
Słusznie zatem Minister uznał, że Fundacja nie spełnia również określonej w art. 11d ust. 3 ustawy pozytywnej przesłanki wpisu na listę, nie dając gwarancji należytego wykonania zadań, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę.
Ponadto jeszcze raz należy podkreślić, że sam fakt rozwiązania przez starostów umów z Fundacją stanowił samoistną przesłankę wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.
Nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu organ prowadził postępowanie na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, kierując się przy tym proporcjonalnością, bezstronnością i zasadą równego traktowania. Skarżącej został zapewniony czynny udział w postępowaniu. Brak jest też podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzone uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniu skarżącej, zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy wynikające z powyższego przepisu. Zarówno Wojewoda jak i Minister Sprawiedliwości działali na podstawie przepisów prawa, wskazali podstawy prawne swoich decyzji, ustalili znaczenie stosowanych norm, dokonali subsumpcji i ustalenia następstw prawnych. W rzetelny i transparentny sposób zgromadzono materiał dowodowy i umożliwiono stronie wypowiedzenie się w tym zakresie. Nie doszło także do naruszenia art. 9 k.p.a. Organy bowiem wyczerpująco informowały skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności Fundacja miała możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym uzyskanym bez jej udziału, a który skutkował negatywnym dla niej rozstrzygnięciem. Nie doszło także do uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Zarówno Wojewoda jak i Minister Sprawiedliwości umożliwili Fundacji składanie wniosków dowodowych, zapoznanie z pełnym materiałem dowodowym, jak również odniesienie się do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu wyczerpująco wyjaśniono stronie zarówno wystąpienie negatywnej przesłanki wpisu na listę jak i brak spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych. Sąd nie dostrzega także uchybień w zakresie szybkości i prostoty postępowania, a zatem niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 12 k.p.a.
Należy także zdaniem Sądu podzielić argumentację Ministra Sprawiedliwości, że nie doszło do naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy, zaniechania przeprowadzenia przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechania kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca zasadności tego zarzutu upatruje w zamieszczonej na stronie internetowej darmowapomocprawna.gov.pl odpowiedzi na pytanie dotyczące reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych w celu realizacji zadań wynikających z ustawy. Wbrew twierdzeniom Fundacji, we wskazanej odpowiedzi podkreślono, że gdy ustawa wskazuje wprost na starostę (art. 10 ust. 2), to – jako regulacja szczególna w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym - kreuje nową kompetencję, którą przyznaje właśnie staroście. Ponadto odpowiedź na pytanie zamieszczone na powyższej stronie internetowej, do której odwołuje się skarżąca, dotyczy ogłaszania oraz - w przypadku wyłonienia organizacji mającej świadczyć nieodpłatną pomoc prawną lub nieodpłatne poradnictwo obywatelskie -
zawierania (podpisywania) umów na realizację zadania, a także rozliczania wykonania zadania. Natomiast przyczyną uznania za udowodnione wystąpienia wobec Fundacji przesłanki negatywnej wynikającej z art. 11 i d ust. 5 ustawy, było rozwiązanie umowy zawartej z Fundacją przez starostę. Przytaczana przez skarżącą odpowiedź, nie dotyczy rozwiązywania umów tylko ich zawierania, a ponadto potwierdza pośrednio przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, według którego rozwiązanie umów przez starostów, zgodnie z przyznaną im w ustawie kompetencją, wywołuje skutek w postaci obowiązku odmowy wpisu organizacji na prowadzoną przez wojewodę listę. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, że prezentowane na stronie internetowej stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczące interpretacji przepisów ustawy, nie ma charakteru wiążącego. Żadna bowiem ustawa nie przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do dokonywania wiążącej wykładni prawa. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) do wydania tego typu wykładni każdy organ administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę prawną. W konsekwencji treści zaprezentowane na stronie internetowej stanowią jedynie niewiążące stanowisko co do możliwości rozumienia i stosowania przedstawionych w nim przepisów prawnych.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.