VII SA/Wa 1411/19

VII SA/Wa 1411/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Artur Kuś /przewodniczący/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 788/20 - Wyrok NSA z 2023-03-03
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Andrzej Siwek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Biuro Wycen i Obrotu Nieruchomościami "[...]" Sp. c. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej dla działki nr [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] Burmistrz [...] zmienił swoją ww. decyzję poprzez zastąpienie zdania "dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej" zdaniem "dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego". Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Burmistrz [...] przeniósł ww. decyzję z dnia [...] października 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz [...].
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowe [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] (nowy numer działki w związku z podziałem działki nr [...]).
Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. [...],[...],[...],[...] i [...] złożyli na podstawie art. 156 §1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, podnosząc szereg zarzutów, interes prawny wywodząc z faktu, iż do spornej nieruchomości wiedzie wspólna droga, a dodatkowy ruch uniemożliwi wjazd i wyjazd z posesji wnioskodawców. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] umorzył postępowanie w www. wniosku, podnosząc, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody.
Pismem z dnia [...] października 2017 r. [...], właścicielka działki nr [...], złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]") decyzją z dnia [...] października 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrz [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] zmieniającej swoją decyzję z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy. W decyzji SKO w [...] wskazano, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie uzyskano zgody wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu.
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] (dalej jako: "skarżąca") złożyła ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłością Wojewody [...] w rozpoznaniu powyższego wniosku.
Do akt sprawy załączono decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...], którą uchylono ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r. oraz kopię skargi [...] na tą decyzję złożoną do Sądu. O powyższym poinformowano skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 16/18 zobowiązał Wojewodę do załatwienia przedmiotowego wniosku [...] z dnia 19 października 2017 r. w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdził, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2332/18 oddalił skargę kasacyjną [...] od powyższego wyroku.
W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył, wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej - segment "A" na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...].
Organ, przytaczając treść art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. - Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej "p.b."), wskazał, że [...] nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] września 2015 r. Swój interes prawny skarżąca wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności do działki o nr ew. [...]. Działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ew. [...], dla której przed jej podziałem (dawniej część dz. o nr ew. [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej - segment "A".
Organ podniósł, że w przytoczonych wyżej decyzjach – decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2016 r. - wykazano, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajdowała się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia zarówno przed podziałem działki o nr ew. [...], jak i wg stanu na dzień dzisiejszy (odległość segmentu A od północno- wschodniej granicy działki [...] wynosi ok 21 m). Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej to nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Organ przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 16/18, który wiąże niniejszy organ w przedmiotowej sprawie, w myśl którego w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 20 października 2017 r., a organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie sprawnie i szybko, a w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości - umorzyć je. Skoro organ miał świadomość, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe to należało je umorzyć zgodnie z art. 105 k.p.a, a nie przeprowadzać szeregu nieefektywnych czynności.
Reasumując organ wskazał, że skoro w rozpatrywanym przypadku wniosek o zbadanie legalności został wniesiony przez podmioty nie posiadające przymiotu strony, należało zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Po 16/18) umorzyć przedmiotowe postępowanie z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
Od powyższej decyzji [...] wniosła odwołanie, w którym, powołując się na treść art. 128 k.p.a. wskazała, że z oczywistych względów nie jest zadowolona z wydanej decyzji, gdyż posiada interes prawny (status strony), czego dowodem jest załączony do odwołania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1163/16. Wyrokiem tym uchylono ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którą uchylono ww. decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2015 r., którą zmieniono decyzję ustalającą warunki zabudowy dla omawianej inwestycji. Zdaniem Sądu SKO błędnie przyjęło, że do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wystarczające jest uzyskanie zgody podmiotu, który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b. który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przywołał także definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 p.b.
Organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny ma wysokość 6,61 m (zob. Projekt budowlany, rysunek nr A7 "Przekrój A-A", str. 42). Natomiast z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany - rys. nr PZ) wynika, że południowo - zachodni narożnik spornego budynku jest usytuowany w odległości ok. 21 m od granicy działki skarżącej nr ew. [...], oraz w odległości ok. 25 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...].
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej zwane "rozporządzeniem o warunkach technicznych") (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 – 17:00). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działki o numerze ew. [...] dostępu do drogi publicznej.
W szczególności organ odwoławczy zaznaczył, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce o nr ew. [...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych. Jednocześnie dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość należącą do skarżących (§ 29 rozporządzenia o warunkach technicznych. Z projektu budowlanego wynika, że wody opadowe z rynien, dachów i powierzchni utwardzonych mają być kierowane do kanalizacji deszczowej, natomiast wody opadowe z terenów nieutwardzonych będą wsiąkały bezpośrednio w grunt biologicznie czynny.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nieruchomość należąca do [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Sporna inwestycja nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z ich nieruchomości.
Reasumując, organ zauważył, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.) w kwestionowaniu decyzji Starosty Krotoszyńskiego z 7 września 2015 r., a tym samym stosownie do treści art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że potwierdzeniem legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., jest wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r" sygn. akt IV SA/Po 163/18, który zapadł w związku ze skargą [...] na decyzję SKO z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji, organ wskazał, że jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z ustalaniem obszaru oddziaływania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 § 4 k.p.a. wskazując, że nie można umorzyć postępowania, które formalnie nie zostało wszczęte i nie zostało doręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów.
Strona skarżąca zaznaczyła, iż decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu - czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane (np. odległości od granicy np. 3 lub 4 m) oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Skoro zatem interes prawny występuje w postępowaniu w stosunku do inwestycji prowadzonej zgodnie z prawem, to tym bardziej interes prawny sąsiadów powinien być uwzględniony w postępowaniach naprawczych i nadzwyczajnych.
W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżanej decyzji i wydanie nowej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przypadku nie uwzględnienia skargi przez organ odwoławczy w trybie autokontroli oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.
Bez wątpienia postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11).
W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony [...] jest prawidłowa.
Wskazać bowiem należy, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.
Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia1998 r., sygn. akt II SA 1355/98).
Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Zdaniem Sądu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust. 2 p.b.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Istotnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji np. osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym, tym niemniej krąg tych podmiotów powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b.
W świetle przywołanej normy art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.
Jak słusznie podniósł organ odwoławczy [...] nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny ma wysokość 6,61 m, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że południowo - zachodni narożnik spornego budynku jest usytuowany w odległości ok. 21 m od granicy działki skarżącej nr ew. [...], oraz w odległości ok. 25 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Tym samym należy podzielić pogląd organów, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Słuszne w tym zakresie są obszerne wywody organu odnoszące się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zgodnego z prawem korzystania z ich nieruchomości.
Wskazać należy, że skarżąca swój interes prawny w postępowaniu prawnym wywodziła z wywodziła z decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r. którą stwierdziło nieważność decyzji Burmistrz [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] zmieniającej decyzję z dnia[...] października 2013 r. znak [...] w sprawie warunków zabudowy dla omawianej działki W decyzji SKO w [...] wskazano, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie uzyskano zgody wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu. Powyższa decyzja pozostała w obrocie prawnym w wyniku wydania przez WSA w Poznaniu wyroku z dnia z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1163/16. Zdaniem Sądu należy podzielić w pełni pogląd organu odwoławczego, że że jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z ustalaniem obszaru oddziaływania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Przymiot strony tego postępowania (o pozwolenie na budowę) wolą ustawodawcy został określony w art. 28 ust. 2 p.b., który to przepis nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 259/10; wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1164/07). Dodatkowo podkreślić należy, że w niniejszej sprawie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], który zmienił swoją pierwotną decyzję o warunkach zabudowy poprzez zastąpienie zdania "dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej" zdaniem "dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącego", a tym samym zezwolił na posadowienie na omawianej działce nowego obiektu – budynku mieszkalnego wolnostojącego. Nie została natomiast wyeliminowana z obrotu prawnego pierwotna decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013 r znak [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej dla działki nr [...] w [...], w tym spornego budynku. W świetle powyższego jeszcze bardzie widoczny jest brak interesu skarżącej.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.) w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r., a tym samym stosownie do treści art. 28 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. nie mogła ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., wskazać należy, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ wojewódzki nie zawiadomił skarżącej pismem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] września.568.2015, to jednak powyższa okoliczność nie przemawia za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. To wniosek strony wszczyna postępowanie administracyjne, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest jedynie pismem informującym strony o uruchomieniu procedury w określonej przedmiotowo i podmiotowo sprawie administracyjnej. Pismo takie ma charakter czynności materialno - technicznej, która nie rozstrzyga o niczyich prawach ani obowiązkach. Strona skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie m.in. w odwołaniu, co też uczyniła.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, a skoro zatem interes prawny występuje w postępowaniu w stosunku do inwestycji prowadzonej zgodnie z prawem, to tym bardziej interes prawny sąsiadów powinien być uwzględniony w postępowaniach naprawczych i nadzwyczajnych, to wskazać należy, że jest on dla Sądu niezrozumiały. Jednakże podkreślić należy, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie uszło uwadze Sądu, że błędnie organ I instancji wywiódł w uzasadnieniu decyzji, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 16/18, nakazuje organowi umorzyć przedmiotowe postepowanie zgodnie z art. 105 k.p.a. Powyższy wyrok dotyczył skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku i nie mógł przesądzić, jakie merytoryczne rozstrzygnięcie winno zapaść w wyniku rozpoznania wniosku. Sąd wskazał jedynie, że jedynym w ewentualnych rozstrzygnięć, w świetle argumentacji organu prezentowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Jednakże powyższe uchybienie organu I instancji nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć zapadłych w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącej.
Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.