VII SA/Wa 1410/20

VII SA/Wa 1410/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Sygn. powiązane
II OSK 1198/21 - Wyrok NSA z 2024-02-08
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Ł S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Ł. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Ł S (dalej: "skarżący"), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ") po otrzymaniu informacji o możliwości natrafienia na stanowisko archeologiczne w trakcie budowy budynku na działce nr ewid. [...]w obrębie [...]gm. [...] oraz po ustaleniu właściciela przedmiotowego terenu w dniu [...] maja 2019 r. przeprowadził oględziny miejsca trwającej budowy. W trakcie oględzin w obecności skarżącego, który jest właścicielem ww. działki ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości trwa budowa budynku i dotychczas wykonano fundamenty oraz ściany do wysokości parteru budynku, a wokół budynku zgromadzono hałdy ziemi pochodzące z dotychczasowych prac ziemnych przeprowadzonych przy obiekcie oraz z korytowania drogi do budynku. Na hałdach zalegał materiał w postaci przepalonych kości oraz fragmentów ceramiki. W chwili oględzin nie prowadzono żadnych prac ziemnych, a inwestor oświadczył, że w ramach inwestycji pozostały do wykonania jeszcze prace ziemne związane z budową szamba przydomowego, studni oraz doprowadzenia linii energetycznej do budynku. Skarżący odmówił podpisania sporządzonego protokołu z oględzin.
W dniu [...] maja 2019 r. [...] WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...]w obrębie [...]gm. [...] oraz włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych stanowisko archeologiczne zlokalizowane na ww. nieruchomości. Stanowisko figuruje obecnie pod numerem [...].
W dniu 24 maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego informujące, że w związku z trwającą inwestycją budowlaną wszelkie planowane prace ziemne zostały wykonane w dniu [...] maja 2019 r.
3. Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [...]w obrębie [...]gm. [...].
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: "ustawa o ochronie zabytków").
W uzasadnieniu organ stwierdził, że nawarstwienia archeologiczne są skomplikowanymi strukturami przestrzennymi powstałymi na skutek wielorakiej działalności człowieka w przeszłości na danym terenie. W takich nawarstwieniach zalegają ruchome zabytki archeologiczne. Są to zabytki takiej kategorii, że raz naruszone ulegają bezpowrotnemu zniszczeniu i nie można ich odtworzyć ani przywrócić do stanu poprzedniego. Zatem niezaprzeczalnie na terenie przedmiotowej inwestycji zlokalizowane jest stanowisko archeologiczne, które należało objąć ochroną konserwatorską. Z uwagi jednak na oświadczenie skarżącego o braku prowadzenia jakichkolwiek dalszych prac ziemnych w obrębie nieruchomości zastosowanie w sprawie znalazł art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Organ konserwatorski w treści decyzji zwrócił również uwagę na fakt włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej ww. stanowiska archeologicznego.
4. Pismem z 7 lipca 2019 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu skarżący wyraził sprzeciw wobec włączenia karty ewidencyjnej ww. stanowiska archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji. Skarżący wskazał, że przedmiotowe włączenie odbywa się na podstawie decyzji administracyjnej, którą powinno poprzedzić postępowanie administracyjne. Skarżący wyjaśnił również, że nie został powiadomiony o powyższych czynnościach organu konserwatorskiego. Skarżący wyjaśnił również, że działka nr ewid. [...] ma powierzchnię prawie 6 ha i jest wykorzystywana dla celów rolniczych. Prowadzona budowa obejmuje nie tylko budynek mieszkalny, ale również budynki gospodarcze, niezbędne do prowadzenia gospodarstwa. Jednocześnie skarżący obawia się, że wpisanie ww. działki do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych będzie stanowiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, albo nawet uniemożliwi prowadzenie gospodarstwa rolnego.
W związku z powyższym skarżący nie wyraził zgody na wpisanie działki nr ewid. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych ani na objęcie ww. działki jakąkolwiek inną formą ochrony konserwatorskiej.
5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2069).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący w treści odwołania faktycznie nie zakwestionował decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia zakresu i rodzaju niezbędnych badań archeologicznych w związku z planowanymi robotami ziemnymi na ww. obszarze, lecz fakt włączenia karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego o numerze [...] , znajdującego się na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...]i [...], obręb [...], gmina [...].
Organ stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem zostało ono wniesione od czynności niebędącej decyzją administracyjną, ale stanowiącą czynność materialno-techniczną. W ramach tego działania organ administracji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Czynność organu w tej sytuacji nie stanowi władczej formy decydowania o prawach i obowiązkach strony. Działanie to nie jest również poprzedzone postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie danego województwa. Ponadto, w dniu dokonania włączenia karty ewidencyjnej ww. stanowiska archeologicznego nr [...] do wojewódzkiej ewidencji, zastosowanie miał również § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661 ze zm., włącznie ze zmianą z 2019 r., Dz. U. poz. 1886). Zgodnie z brzmieniem § 15 z dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji organ konserwatorski był zobowiązany do skierowania zawiadomienia o tym fakcie jedynie do właściwej gminy (w przedmiotowej sprawie jest to gmina [...] ) w celu ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 3 lipca 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającej je decyzji [...] WKZ. Dodatkowo, skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:
Przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że zasadnym jest wpisanie całości nieruchomości skarżącego do karty ewidencyjnej wojewódzkiej ewidencji przywołanego stanowiska archeologicznego, w sytuacji kiedy to na nieruchomości skarżącego odnaleziono wyłącznie fragmenty przepalonych kości oraz fragmenty, które zostały zebrane przez przedstawicieli organu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie, że stanowisko archeologiczne powinno obejmować całość nieruchomości, a nie jej część;
przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego przez organy obu instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło skarżącemu złożenie stosownych w wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz zgłoszenia dodatkowych wniosków dowodowych;
przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie znacznej części oględzin nieruchomości skarżącego pod jego nieobecność i rozpoczęcie oględzin bez zgody i obecności skarżącego, co naruszyło prawa skarżącego do czynnego udziału w czynnościach związanych z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym;
przepisów postępowania, tj. art. 10 § 3 k.p.a. poprzez nieutrwalenie w protokole oględzin przyczyn odmówienia jego podpisania przez skarżącego, podczas gdy podstawą takiego stanowiska było postępowanie przedstawicieli organu pierwszej instancji;
przepisów postępowania, tj. art. 67 § 1 i art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezgodne z zaistniałym stanem faktycznym odzwierciedlenie przebiegu oględzin w protokole, w szczególności poprzez niewskazanie, że oględziny rozpoczęto bez udziału skarżącego, a także poprzez nieomówienie w protokole oględzin przyczyn odmówienia jego podpisania przez skarżącego;
art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez "przemycenie" do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych stanowiska archeologicznego zlokalizowanego na nieruchomości, figurującej obecnie pod numerem [...] , podczas gdy stanowi to daleko idące naruszenie prawa własności skarżącego i tego rodzaju orzeczenie powinno być wydane w formie decyzji, a nie w formie czynności materialno-technicznej;
przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne, w sytuacji kiedy to ustalony zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych został de facto ustalony na terenie całej nieruchomości skarżącego, podczas gdy na nieruchomości odnaleziono jedynie szczątkowe elementy mogące stanowić ruchomości istotne z punktu widzenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co nie zostało w żaden sposób stwierdzone.
7. Odpowiadając w dniu 3 sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
9. Po zbadaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd uznał, że należy uchylić postanowienie organu drugiej instancji, gdyż w prowadzonym przezeń postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu naruszenia prawa przez organ drugiej instancji polegały na błędnej wykładni przepisów oraz równocześnie na niewłaściwym zastosowaniu norm prawnych wywiedzionych z przepisów prawa. Dla uniknięcia wątpliwości należy wyjaśnić, że przez "błędną wykładnię przepisów prawnych" rozumie się nieprawidłowe - w kontekście dyrektyw wykładni przyjętych w polskiej kulturze prawnej - rozumienie treści obowiązujących przepisów prawa. Za błędną wykładnię uznaje się też zwykle zastosowanie w sprawie prawa uchylonego. Natomiast przez pojęcie "niewłaściwego zastosowania prawa" rozumie się przede wszystkim błąd subsumcji, polegający na "podciągnięciu" stanu faktycznego sprawy pod niewłaściwy przepis prawa, czyli zwykle na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada wyłącznie abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie przepisu wybranego przez podmiot stosujący prawo (patrz np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 50/07 oraz z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt I GSK 511/15, LEX nr 2354110.
Przedstawione stanowisko Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wynika z następujących przesłanek.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy wskazując podstawy normatywne swojego postanowienia w petitum aktu ograniczył się jedynie do wskazania przepisów kompetencyjnych oraz przepisów postępowania w zakresie niedopuszczalności odwołania. Dopiero w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że jego rozstrzygnięcie wynika z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków oraz § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., Nr 113, poz. 661 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie rejestrów i ewidencji". Ze wskazanych przepisów wynikało, że wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków oraz że po włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków.
W ten sposób organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że włączenie zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej, polegającej na sporządzeniu odpowiedniej karty ewidencyjnej i umieszczeniu jej w zbiorze dokumentów urzędowych. Z takiego wyjaśnienia wynikał też wniosek, że stanowisko właściciela nieruchomości, na terenie której znaleziono określone artefakty uznawane za zabytki, nie ma żadnego znaczenia dla wskazanej procedury włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji.
Organ odwoławczy nie odwołał się przy tym (choć mógłby) do wykładni systemowej art. 22 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić wyłącznie za zgodą właściciela tego zabytku. Stosując rozumowanie a contrario organy konserwatorskie właściwe w sprawie mogłyby stwierdzić, że skoro obowiązek uzyskania zgody właściciela na włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczy wprost tylko zabytku ruchomego, to znaczy, że taka zgoda nie jest wymagana w przypadku nieruchomości. Sformułowana w ten sposób norma może dotyczyć przedmiotowej działki nr [...] w obrębie [...] . Na działce tej stwierdzono bowiem znajdujące się pod powierzchnią gruntu pozostałości egzystencji i działalności człowieka, złożone z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów, najprawdopodobniej resztki cmentarzysk kultury kurhanów zachodniolitewskich najprawdopodobniej z VIII wieku n.e. Takie znaleziska mieszczą się w zakresie znaczenia definicji legalnej zabytku archeologicznego, który jest postacią zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków; patrz też "Sprawozdanie z ratowniczo-weryfikacyjnych badań archeologicznych w [...], gm. [...] [...]" znajdujące się w aktach admin.; dalej "sprawozdanie z badań archeologicznych").
Zdaniem Sądu, stanowisko organu o braku przeszkód, w tym braku potrzeby uzyskania zgody skarżącego jako właściciela działki nr ewid. [...] , do dokonania wskazanej zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zostało oparte na zbyt wąskiej, wyłącznie językowej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, uzupełnionej tylko rozumowaniem a contrario (z przeciwieństwa) z art. 22 ust. 3 ww. ustawy.
Sposób rozumowania prawniczego przyjęty w sprawie przez organ z pewnością, zdaniem Sądu, nie odpowiadało zasadzie określonej w art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów, która pozwala organowi administracji ograniczyć się jedynie do zawiadomienia strony, że status jego nieruchomości został istotnie zmieniony (przez wpisanie do ewidencji zabytków) nie zasługuje na uznanie działań organów za wiarygodne wobec obywatela.
Ponadto, w sprawie należało uwzględnić inne przepisy prawa, które mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a które zostały przez organ odwoławczy pominięte. Przyjęcie zbyt wąskiej interpretacji art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków oznacza błąd wykładni, a pominiecie przepisów inne niż wymienione – błąd zastosowania norm prawnych. Błędy te popełnił przede wszystkim organ pierwszej instancji, ale interpretacje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uznał za prawidłowe organ, do którego wpłynęło odwołanie.
W pierwszej kolejności należało wziąć pod uwagę art. 31 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Na podstawie tego przepisu stwierdza się między innymi, że osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 ustawy, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest [zdaniem właściwego konserwatora zabytków] niezbędne w celu ochrony danych zabytków. W świetle wskazanego przepisu nie może być wątpliwości, że w przypadku skarżącego zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie są wyłącznie czynnościami biurowo-urzędniczymi, ale mogą być źródłem bardzo poważnych kosztów finansowych, niezależnych od woli skarżącego.
Niewątpliwe jest zatem, że zmiany dokonane przez organ pierwszej instancji w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowią istotne ograniczenia praw skarżącego jako właściciela nieruchomości. W związku z tym należało uznać za uzasadniony zarzut wyrażony w skardze do Sądu, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji faktycznie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy (przez zastosowanie art. 134 k.p.a.) może stanowić naruszenie art. 64 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Pierwsze dwa powołane przepisy ustawy zasadniczej przewidują, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i że może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Oznacza to, że art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji ustalają fundamentalny nakaz ochrony własności prywatnej przez organy władzy publicznej w państwie. Równocześnie art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W rozpatrywanej sprawie należało więc przyjąć, że świetle przytoczonej konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczenie prawa własności będzie dopuszczalne tylko wówczas gdy organ wykaże i uzasadni, że:
a) ograniczenie konstytucyjnego prawa jest konieczne,
b) ograniczenie to chroni wartości wymienione w przepisie Konstytucji (art. 31 ust. 3) i
c) nie narusza ono istoty konstytucyjnie chronionego prawa.
Tymczasem takiej analizy nie przeprowadził organ odwoławczy i nie uzasadnił jej w swoim rozstrzygnięciu w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Pominięcie przepisu konstytucyjnego oznacza błąd zastosowania norm prawnych.
Przede wszystkim nie wykazano konieczności objęcia ochroną konserwatorską całej działki nr ewid. [...] o powierzchni 5,99 ha. To znaczący obszar, a z dotychczasowych badań archeologicznych w [...] na działkach o nr. ewid. [...] , [...],[...]i [...]wynika, że zabytki archeologiczne ujawniono głównie na terenie niewielkiego wzgórza o wysokości ok. 25 m nad poziomem sąsiednich gruntów i położonego na zbiegu działek [...],[...]i [...], a nie na działce nr ewid. [...] (patrz rys. nr 2 na str. 3 powołanego wcześniej sprawozdania z badań archeologicznych). Określone artefakty archeologiczne znaleziono również na w ziemi wydobytej z budowlanych wykopów na działce nr [...]. Na działce tej nie przeprowadzono jednak ani wykopów próbnych (testowych), ani innych badań (np. poprzez zastosowanie lidaru), które mogłyby określić wielkość stanowiska archeologicznego i to, w jakim zakresie rozciąga się ono na działkę nr [...], która znajduje się w pewnej odległości od centralnej części stanowiska archeologicznego.
Bez wskazanych dodatkowych badań archeologicznych należy uznać, że objęcie całej działki nr ewid. [...]nie spełnia warunku wykazania konieczności ograniczenia konstytucyjnego prawa własności nieruchomości rolnej przez skarżącego, o czym explicite stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Należy też pamiętać, że respektowanie zasady proporcjonalności jest wskazane jako dyrektywa postępowania organów administracji składająca się na zasadę budzenia zaufania obywateli (uczestników postepowania) do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
Nie jest też oczywiste i wymagałoby rzeczowego wyjaśnienia, czy ochrona zabytków nieruchomych stanowi jedną z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji i czy jest chroniona w tym samym stopniu jak własność. Ochrona zabytków nie dotyczy bowiem bezpośrednio bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani wolności i praw innych osób. Być może ochronę zabytków dałoby się podciągnąć pod kategorię "porządku publicznego" z uwagi na przyjęty przez Rzeczpospolitą Polską obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji). Sama ochrona wszelkich zabytków nie jest jednak wartością konstytucyjnie chronioną, a przedstawiona interpretacja art. 5 ma charakter wykładni rozszerzającej, a więc mogącej budzić wątpliwości.
Na marginesie tylko można dodać, że organ konserwatorski w przedmiotowej sprawie powinien wyraźnie wskazać przesłanki historyczne dla uznania pozostałości cmentarzyska ludów zachodniolitewskich za przedmiot dziedzictwa narodowego w rozumieniu polskiej ustawy zasadniczej. Sąd nie odrzuca z góry takiego uzasadnienia, ale w zaskarżonym postanowieniu go nie znalazł.
Należy również zwrócić uwagę na zasadę i praktykę sądową, że w przypadku kolizji dwóch różnych dóbr chronionych przez Konstytucję (np. własności i ochrony dziedzictwa narodowego) powinno się też dokonywać ważenia odpowiednich zasad prawnych, czyli takiego zastosowania przepisów prawa, aby każda z tych wartości była chroniona "tak dalece jak jest to możliwe". Niedopuszczalna jest natomiast arbitralna decyzja, że w imię ochrony jednej z wartości można znacząco ograniczyć inną wartość (o "ważeniu zasad prawnych" patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1798/16; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1876/17 oraz z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 706/16).
Odnosząc się do jeszcze do kwestii zgodności przyjętej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, należy też rozstrzygnąć, czy powstałe w wyniku czynności organów konserwatorskich ograniczenie prawa właściciela działki nr ewid. [...]do korzystania z niej dla celów rolnych nie powoduje naruszenia istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jeśli bowiem nie wskazano, na jakiej części ww. działki mogą znaleźć się artefakty mające wartości historyczne, naukowe i artystyczne, to pozbawienie lub choćby istotne ograniczenie prawa właściciela do prowadzenia prac polowych, w tym orki głębokiej na obszarze 6 hektarów, może być uznane za naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jak bowiem inaczej ocenić faktyczny zakaz uprawiania ziemi rolnej przez właściciela gospodarstwa. Wskazany argument odwołuje się przy tym bardziej do konsekwencji uznania działki nr ewid. [...]za zabytek (archeologiczny) a wynikających z art. 31 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ale źródłem ograniczenia praw skarżącego są zmiany w wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonane przez organ pierwszej instancji w sprawie.
Kwestia kolizji konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zadań administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków wymaga też od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczególnej ostrożności i staranności działania z uwagi na fakt, że przepisy przewidujące nakładanie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków w związku z ochroną zabytków były i nadal są kwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym, w pewnym zakresie również przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie mamy do czynienia z błędem wykładni prawa polegającym na pominięciu przepisów Konstytucji jako istotnych składników rekonstrukcji normy prawnej (ściśle: normatywnej podstawy rozstrzygnięcia).
Otóż, po raz pierwszy niekonstytucyjność przepisów ustawy o ochronie zabytków stwierdzono już w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., w sprawie o sygn. akt K 20/07. Trybunał uznał, że art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewidujący ponoszenie całkowitego ciężaru kosztów koniecznych badań archeologicznych przez inwestora, a więc na ogół przez właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości, której obszar pokrywa się w jakiejś mierze z obszarem stanowiska archeologicznego, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 73 Konstytucji. Zdaniem Trybunału kwestionowany przepis w niedopuszczalnie szeroki sposób ograniczał prawa majątkowe, a przede wszystkim prawo własności obywateli. Warto przy tym podkreślić, że według Trybunału Konstytucyjnego zadania administracji publicznej w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego nie mogą być realizowane w sposób arbitralny i niezgodny z zasadą proporcjonalności.
Po raz kolejny konstytucyjność przepisów ustawy o ochronie zabytków została poddana pod wątpliwość (choć oczywiście jeszcze nie stwierdzona) przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17. We wskazanej sprawie NSA zawiesił prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)?".
Przedstawione pytanie prawne wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 29 sierpnia 2018 r. i jest rozpatrywane pod sygn. akt P 12/18. Trybunał nie udzielił jeszcze odpowiedzi na ww. pytanie. Jest jednak oczywiste, że sposób regulacji ustawowej określającej kompetencje organów konserwatorskich w związku ewidencjonowaniem zabytków nieruchomych zarówno w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak i gminnej ewidencji zabytków budzi poważne zastrzeżenia ze względu na ograniczenia konstytucyjnego prawa własności i wątpliwą zgodność z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.
Wskazane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiążą bezpośrednio Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpatrywanej sprawie zabytków archeologicznych na działce nr ewid. [...]w [...]. Jednak organ ma obowiązek pamiętać, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, to znaczy równocześnie z przepisami ustaw zwykłych, jeśli stan faktyczny rozpatrywanej sprawy może być uznany za objęty zakresem zastosowania norm konstytucyjnych. W takich przypadkach organ administracji zobowiązany jest interpretować przepisy ustawowe zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej, w tym z zasadą wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją. Zaniechanie tak rozumianego postępowania organu oznacza dopuszczenie do błędnej wykładni prawa, co wyjaśniono na wstępie części prawnej niniejszego uzasadnienia.
Podsumowując, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie zastosował prawidłowo dyrektyw wykładni systemowej i wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, co w opinii Sądu oznacza naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, Sąd uznaje, że w rozpatrywanej sprawie niezgodnie z prawem zastosował art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
10. Z przedstawionych wyżej względów w ponownym postępowaniu Minister Kultury rozstrzygnie, czy decyzja organu pierwszej instancji w części odnoszącej się do włączenia nieruchomości skarżącego jako zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków może być utrzymana w mocy. Organ odwoławczy powinien przyjąć, że czynność włączenia zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wywołuje skutki prawne dla właściciela nieruchomości i dlatego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. zbada prawidłowość dokonania tej czynności w stosunku do całej powierzchni działki nr ewid. [...]w [...].
W postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy będzie prowadził postępowanie z uwzględnieniem § 15 rozporządzenia w sprawie rejestrów i ewidencji zabytków w brzmieniu przyjętym rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886). Postępowanie odwoławcze będzie bowiem prowadzone przez organ w ramach postępowania zwykłego, a nie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji. Dlatego w postępowaniu odwoławczym należy stosować aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie przepisy, które pozostawały w mocy w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji, co byłoby właściwe w postępowaniu nadzwyczajnym. Ten sam wniosek wynika z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. W opinii Sądu ów § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. nie może być rozumiany jako uniemożliwiający stosowanie § 15 rozporządzenia w sprawie rejestrów i ewidencji zabytków.
Dopiero w przedstawionym wyżej trybie organ odwoławczy rozstrzygnie o tym, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zasadne będzie utrzymanie obecnej karty ewidencyjnej zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, sporządzenie nowej karty ewidencyjnej zabytku, czy też wyłączenie obecnej karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków i z jakim skutkiem.
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno zostać wydane na podstawie art. 138 k.p.a. z uwzględnieniem wszakże zasad przewidzianych w art. 153 p.p.s.a.
11. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.