VII SA/WA 1407/25

VII SA/Wa 1407/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka. /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.151 A § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r. znak: KOC/1907/Ar/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją z [...] grudnia 2023 r. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 5 września 2023 r. po rozpatrzeniu wniosku K. L. z 28 września 2022 r. odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz budowie drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na nieruchomości ozn. jak działki nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W. Organ I instancji stwierdził, że nie jest zagwarantowana prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji. Projekt decyzji nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia w powyższym zakresie. Zarządca drogi gminnej ul. [...] podtrzymał bowiem wcześniejsze stanowisko z 13 marca 2023 r. i zaopiniował negatywnie przedmiotowe przedsięwzięcie pod względem obsługi komunikacyjnej. Zauważał, że ulica [...] posiada szerokość ok. 5 metrów bez wykonanych chodników. Zrealizowanie kolejnej zabudowy niezaprzeczalnie spowoduje zarówno zwiększenie na drodze liczby pojazdów, jak również pieszych. Organ uznał więc, że skoro projekt decyzji nie uzyskał koniecznego uzgodnienia z zarządcą drogi, tym samym nie został spełniony warunek wydania decyzji określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 z uwzględnieniem ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.).
Po rozpatrzeniu odwołania K. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 kwietnia 2025 r., działając na podstawie
art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W z [...] grudnia 2023 r.
i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję przywołało i poparło wcześniejsze stanowisko własne wyrażone w decyzji z 5 września 2023 r., że wzrost natężenia ruchu na drodze publicznej i spowodowane tym pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu, nie może stanowić o braku dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy podkreślił, że Zarząd Dzielnicy [...] W. nie jest związany treścią uzgodnienia dotyczącego dostępu do drogi publicznej. De facto teren inwestycji ma dostęp do drogi gminnej, tj. drogi stanowiącej własność gminy, której organ wykonawczy ma wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Z tego wynika, że organ właściwy do wydania decyzji sam określa czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zaś ewentualna opinia urzędników gminy o dostępie do drogi ma charakter dokumentu wewnętrznego. Kolegium zaznaczyło, że informacje pozyskane z portalu mapowego W pozwoliły zauważyć, że w dniu [...] czerwca 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] W wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kilku domów jednorodzinnych na terenie działek nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...]. W oparciu o decyzję z 2022 r. na ww. działkach inwestor wybudował 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W tej sytuacji odmowa wydania warunków zabudowy dla K. L. z powodu braku dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy inni inwestorzy takie decyzje otrzymują, stoi w sprzeczności z zasadą równego traktowania, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.
W sprzeciwie złożonym od powyższej decyzji kasacyjnej K. L, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nieuchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] i nierozstrzygnięcie istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mimo, iż – jak stwierdził organ odwoławczy – cały niezbędny do wydania orzeczenia zakres sprawy został wyjaśniony, a jedyna przeszkoda w jej wydaniu tj. "sprzeciw" Zarządcy Drogi i w konsekwencji powyższego brak uzgodnienia nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zdaniem skarżącego, doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo, iż decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy mający wpływ na rozstrzygnięcie został całkowicie wyjaśniony.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia więc, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten wyraźnie stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przywołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło na podstawie powyższego przepisu decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] grudnia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy uznając, że doszło do naruszenia przez organ
I instancji przepisów procesowych.
W wyniku przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego polegającego na błędnym zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wytknęło organowi I instancji wadliwe przyjęcie, że z uwagi na treść uzgodnienia dotyczącego dostępu inwestycji do drogi publicznej, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Kolegium dokument wewnętrzny jakim jest opinia zarządcy drogi – Burmistrza Dzielnicy [...] W, nie jest wiążący dla Zarządu Dzielnicy [...] W w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Opinia ta nie może więc stanowić podstawy dla negatywnej wypowiedzi organu co do spełnienia przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej, że z pozyskanych przez organ odwoławczy informacji wynika, iż przeszkoda taka nie zaistniała przy procedowaniu nad wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na terenie innych działek położonych przy ul. [...], co pozostaje sprzeczne z art. 8 § 1 k.p.a.
W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (odmowa ustalenia warunków zabudowy). Oceny tej nie zmienia przywołanie przez organ odwoławczy przepisu art. 8 § 1 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Podkreślenia zaś wymaga, że nawet jeżeli zdaniem organu odwoławczego w sprawie z zakresu warunków zabudowy organ architektoniczny nie jest związany negatywną opinią zarządcy drogi, a sprawa związana z dostępem inwestycji do drogi publicznej może być wyjaśniona samodzielnie przez ten organ, to nie oznacza to, że organ odwoławczy zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania, a "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Trzeba przy tym pamiętać, że k.p.a. pozwala na przeprowadzenie dowodów uzupełniających także w drugiej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem pewne elementy konstrukcyjne decyzji organu pierwszej instancji ze względu na postać lub formę zdaniem organu odwoławczego wymagają korekty, to nie można z tego tylko powodu wymagać powtórzenia postępowania. Kolegium ma bowiem uprawnienie reformatoryjne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i może – jeżeli widzi taką potrzebę – skorygować decyzję merytorycznie. Oznacza to również uprawnienie organu II instancji do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli stwierdzi, że jest możliwe ich ustalenie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora.
W ocenie Sądu dopuszczalna jest więc możliwość dokonania analizy w powyższym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Analiza dostępu inwestycji do drogi publicznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie została zastrzeżona dla jej przeprowadzenia jedynie przed organem I instancji. Zarówno zaś postępowanie przed organem I instancji, jak i postępowanie odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia takiej analizy i jej oceny przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Sąd podkreśla, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy.
Należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyprowadziło w rzeczywistości odmienną ocenę w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ odwoławczy skierował swoją uwagę na kwestie materialnoprawne, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się więc do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu, wobec wcześniejszego uchylania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy oraz odmowie zastosowania się do wskazanych przez Kolegium wytycznych, dalsze stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w realiach sprawy należy ocenić jako nieskuteczne.
Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno się więc uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy po raz drugi sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze, że doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionego sprzeciwu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od sprzeciwu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe i wyda decyzję merytoryczną.