VII SA/Wa 1402/23

VII SA/Wa 1402/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak: DOA.7110.311.2022.KBL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 13 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 31 sierpnia 2022 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją Starosty [...] zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji elektroenergetycznej 110/30kV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem z drogi gminnej ETAP I, będącej częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "[...]", na działkach nr ewid. [...]i [...], obręb [...], gmina [...] (sprostowana postanowieniem Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...]).
Decyzją z 31 sierpnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski, na wniosek Gminy [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r. uznając, że kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na niezgodność projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który na terenie objętym inwestycją dopuszczał jedynie budowę urządzeń i budowli rolniczych oraz prowadzenie sieci podziemnej infrastruktury technicznej).
Od decyzji Wojewody odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. wskazując na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania wobec faktu zrealizowania inwestycji oraz przyjęcia jej użytkowania. Zauważała, że sieć napowietrzna jak i podziemna nie mogą istnieć bezpiecznie bez elementów infrastruktury technicznej naziemnej (słupy, stacje trafo, etc.). Stacja transformatorowa jest elementem sieci podziemnej i wpisuje się w jej prowadzenie. W ocenie skarżącej Spółki, w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa nie jest oczywiste, naruszenie nie wywołało też skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Inwestycja przynosi korzyści finansowe Gminie i jej mieszkańcom. Ponadto inwestycja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy przedmiotem spornej inwestycji jest budowa stacji elektroenergetycznej 110/30 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w ramach której przewiduje się m.in. budowę budynku stacji (głównego punktu zasilania, w którym ma następować transformacja napięcia średniego na wysokie) o powierzchni 196 m2 i wysokości 3,86 m, dróg wewnętrznych i urządzeń elektroenergetycznych (zob. Projekt architektoniczno-budowlany, str. 7).
Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...]na cele budowlane. Nieruchomość inwestycyjna objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu [...]zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]nr [...]z [...] września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 23 grudnia 2014 r., poz. 5440 ze zm.) - dalej: m.p.z.p., a zatem inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym – zdaniem organu nadzoru - w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Wskazując dalej na wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, GINB zauważał, że – jak wynika z załącznika graficznego do ww. planu miejscowego - nieruchomość inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem I.R/16 - tereny rolnicze (§ 19 pkt 1 ww. planu miejscowego). Zgodnie z § 19 pkt 2 lit. a, b i c ww. planu na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem I.R/16 obowiązuje zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń i budowli rolniczych, dopuszczonych na podstawie przepisów odrębnych oraz z dopuszczeniem jak lit. b (lit. a); dopuszczono prowadzenie sieci podziemnej infrastruktury technicznej (lit. b), prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych, oraz melioracji (lit. c).
W ocenie GINB przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie m.in. budynku GPZ o wymiarach 19,37 m x 10,92 m (zob. proj. bud. Rzut parteru, rys. 3, str. 116), wysokości 3,61 m w kalenicy (zob. proj. bud. Przekrój A-A, rys. nr 5, str. 118) oraz urządzeń elektroenergetycznych naziemnych na terenie rolniczym oznaczonym w planie miejscowym symbolem I.R/16, w sposób rażący narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność rodzaju planowanych robót budowlanych z dopuszczalną zabudową terenu inwestycji, określoną w ww. przepisie § 19 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem GINB, wskazane wyżej naruszenie prawa jest oczywiste. Przepis § 19 pkt 2 lit. a i b m.p.z.p. zakazuje zabudowy za wyjątkiem urządzeń i budowli rolniczych oraz dopuszcza prowadzenie sieci podziemnej infrastruktury technicznej, utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych, oraz melioracji, przy czym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 20 ww. miejscowego planu przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki. Miejscowy plan, w ramach przytoczonej definicji infrastruktury technicznej rozróżnia pojęcia takie jak urządzenia, sieci i związane z nimi obiekty, przy czym na terenie, na którym znajduje się nieruchomość inwestycyjna dopuszczalne jest prowadzenie sieci podziemnej infrastruktury technicznej.
Odwołując się do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., GINB stwierdził, że ustalone tym przepisem przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 pkt 2 lit. a, b m.p.z.p. są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenia są rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.
Zdaniem GINB, decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r. obarczona tak poważną niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne, godząc w istotę porządku planistycznego, który polega na takim zharmonizowaniu potrzeb i możliwości zagospodarowania terenu, które pozwala społecznościom lokalnym na bezkonfliktowe i zgodne z wyważonymi w planie interesami członków tej społeczności wykorzystywanie prawa własności należących do nich gruntów. Odstępstwo zatem od ustaleń planu zaburza ustalony porządek społeczny i narusza w sposób istotny prawo lokalne jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie organu, podnoszone przez odwołującą się okoliczności, iż przedmiotowa inwestycja przynosi korzyści społeczności lokalnej nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie ma ono charakteru uznaniowego. Wyjaśnił przy tym, że wcześniejsze uzyskanie przez właściciela nieruchomości objętej inwestycją zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (decyzja Starosty [...]z [...]sierpnia 2012 r., znak: [...]) nie zmienia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu [...] - tym bardziej, że ww. plan został zatwierdzony uchwałą z [...]września 2014 r., a więc już po wydaniu ww. decyzji z [...]sierpnia 2012 r. - i nie może stać się powodem ignorowania wymagań planu w zakresie ograniczeń dotyczących możliwości zabudowy nieruchomości inwestycyjnej.
Zdaniem GINB, kontrolowana decyzja Starosty [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Tym bardziej nie świadczy ona o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Biorąc pod uwagę całość dokonanych w sprawie ustaleń GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 31 sierpnia 2022 r.
Z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodziła się [...] Sp. z o.o. i będąc - reprezentowana przez radcę prawnego - złożyła skargę na tę decyzję wskazując na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:
1. § 4 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 i § 13 ust. 7 pkt 1, 4, 6 uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu [...] w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich niezastosowanie i spowodowane tym uznanie, że planowana stacja elektroenergetyczna miałaby nie wchodzić w zakres przeznaczenia działek objętych pozwoleniem na budowę, co miałoby czynić ją niezgodną z planem miejscowym - podczas gdy takie rozumienie postanowień planu nie wynika ani z jego wykładni językowej, ani z jego wykładni celowościowej;
2. § 19 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy Prawo budowlane - poprzez ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że budowa stacji elektroenergetycznej miałaby być niedozwolona na terenie działek objętych pozwoleniem na budowę, na skutek przyjęcia, że § 19 m.p.z.p. w sposób wyczerpujący miałby regulować przeznaczenie tego terenu, bez uwzględnienia ustaleń ogólnych zawartych w planie - podczas gdy takie rozumienie postanowień m.p.z.p. nie wynika ani z jego wykładni językowej, ani z jego wykładni celowościowej;
3. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że wykonanie uzyskanej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej miałoby samo w sobie prowadzić do naruszenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.
Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz – w razie zaistnienia podstaw - umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Dodatkowo Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Uzupełniając skargę pismem z 24 stycznia 2024 r. skarżąca Spółka podniosła dodatkowo zarzut naruszenia § 4 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 7 pkt 1, 4, 6 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu [...] w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień wydawania pozwolenia na budowę, poprzez ich niezastosowanie i spowodowane tym uznanie, że planowana stacja elektroenergetyczna miałaby nie wchodzić w zakres przeznaczenia działek objętych pozwoleniem na budowę, co miałoby czynić ją niezgodną z planem miejscowym – podczas gdy takie rozumienie postanowień planu nie wynika ani z jego wykładni językowej, ani tym bardziej z jego wykładni celowościowej. Wskazywano, że treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzone uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. jasno wyraża intencję dopuszczenia lokalizacji na terenie Gminy inwestycji związanych z wykorzystaniem alternatywnych źródeł energii, co należy rozumieć jako całe inwestycje, nie tylko elektrownie wiatrowe (turbiny).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd obowiązany jest zająć się sprawą zakończoną w trybie administracyjnym zaskarżonym aktem, kontrolując jego legalność, a zatem jego zgodność z prawem w zakresie wyznaczonym normami prawa determinującymi treść rozstrzygnięcia i czynności poprzedzające jego podjęcie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Regułą jest natomiast, aby przepisy o charakterze wyjątku intepretować ściśle, a nie rozszerzająco.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z [...] czerwca 2018 r. Gmina [...] podniosła jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazując, że objęte tym rozstrzygnięciem zamierzenie inwestycyjne pn: "Budowa Stacji elektroenergetycznej 110/30 kV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem z drogi gminnej będącej częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "[...]" na działce nr [...], [...]obręb [...], gmina [...]", pozostaje w jaskrawej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Sąd, po zbadaniu legalności wydanych w tej sprawie decyzji stwierdził, że występowanie tej przesłanki nieważnościowej zostało przez organ nadzoru ocenione prawidłowo, brak zatem podstaw dla podważenia zasadności wydanych w sprawie decyzji.
Przedstawione zagadnienie wymagało odwołania się do treści art. 35 ustawy Prawo budowlane z brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r. W ust. 1 pkt 1 przepis ten stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przyjęto, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (19 czerwca 2018 r.) wprowadzony został uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...]września 2014 r. Plan ten obejmował obszar obrębu [...]i wyznaczał dla działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym Farmy Wiatrowej 5 sp. z o.o. (działki [...]i [...]) podstawowe przeznaczenie oznaczone symbolem I.R/16 – tereny rolnicze. Ustalenia dla tych terenów zawierał § 19 planu, który określając w pkt 2 zasady, warunki i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przewidywał:
a) zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń i budowli rolniczych, dopuszczonych na podstawie przepisów odrębnych oraz z dopuszczeniem jak lit. b;
b) dopuszczenie prowadzenia sieci podziemnej infrastruktury technicznej.
Decyzja Starosty [...]o pozwoleniu na budowę zezwalała w szczególności na budowę stacji elektroenergetycznej 110/30 kV wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jak wynika z dokumentacji projektowej, powierzchnia zabudowy budynku głównego punktu zasilania wynosić ma 196 m2, wysokość budynku stacji względem poziomu podłogi w przybliżeniu to 3,61 m, zaś względem poziomu terenu – ok. 3,86 m.
W ocenie Sądu, tak określony przedmiot inwestycji sprzeciwiał się zakazowi ustalonemu w przytoczonym wyżej § 19 pkt 2 lit. a i b m.p.z.p. Z wprowadzonego zakazu zabudowy wyłączone zostały jedynie urządzenia i budowle rolnicze, dopuszczone na podstawie przepisów odrębnych oraz z dopuszczeniem wymienionych w lit. b, który wskazuje na prowadzenie sieci podziemnej infrastruktury technicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zamierzenie objęte pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r. jednoznacznie sprzeciwiało się powyższym ustaleniom planistycznym, których treść nie budzi wątpliwości, jak też są wystarczająco precyzyjne.
Nie sposób przyjąć za skargą, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w kontekście zgodności z ustaleniami planistycznymi należało rozważać systemowo w aspekcie ogólnych ustaleń planu miejscowego, a także innych postanowień tego aktu, które dopuszczają lokalizację elektrowni wiatrowych na objętych nim terenie. W tym zakresie wskazywane przez skarżącą przepisy § 4 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 7 pkt 1, 4 i 6 m.p.z.p. okazały się niewystarczające dla podważenia zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W powyższym aspekcie, praktycznej doniosłości nabierają reguły kolizyjne dotyczące zbiegu pozornego, wyłączające wielość kwalifikacji prawnych określonych zachowań. W rozpoznawanej sprawie warto zwrócić uwagę na technikę legislacyjną, która wprowadza dodatkowe przepisy dla sytuacji, w których konieczne jest z pewnych względów zaostrzone lub złagodzone sankcjonowanie z uwagi na szczególne okoliczności, czy przedmiot regulacji. Odrębne normy należy uznać za celowy i świadomy zabieg legislatora. W takiej sytuacji, w myśl paremii lex specialis derogat legi generali, przepis specjalny "uchyla" przepis o charakterze ogólnym. Przepis szczególny w takiej relacji z pozoru pozostaje w stosunku podporządkowania przepisu ogólnego, w rzeczywistości bowiem z nim się wyklucza.
W ocenie Sądu, zakres ustalony przepisem szczególnym odnoszącym się do planistycznej jednostki I.R/16 pozostaje w wykluczeniu z zakresu ustalonego przepisem ogólnym m.p.z.p.
Zauważyć trzeba, że w § 4 ust. 1 m.p.z.p. przyjęto zasadę, iż ustalenia ogólne obowiązują na całym terenie objętym planem w zakresie określonym w ustaleniach niniejszej uchwały lub są przypisane odpowiednim oznaczeniom graficznym na rysunku planu. W ust. 2 wskazano, że ustalenia szczegółowe obowiązują dla każdego z terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oznaczonych dodatkowo symbolem terenu. Wobec treści przytoczonych przepisów planistycznych nie sposób wyprowadzać wniosku, by dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie objętym planem oznaczało dowolne sytuowanie towarzyszącej je infrastruktury. Lokalizacja elektrowni stanowiła czynnik determinujący pozostałe ustalenia planistyczne, których treścią stał się precyzyjny w swym brzmieniu zapis § 19 pkt 2 lit. b dopuszczający prowadzenie podziemnej infrastruktury technicznej na terenie obejmującym działkę inwestycyjną. Zapisy szczegółowe dla pozostałych jednostek planistycznych pozostawały irrelewantne dla oceny możliwości sytuowania zamierzenia inwestycyjnego objętego wydanym pozwoleniem na budowę w obrębie jednostki I.R/16.
Podobnie należy ocenić wskazywany w skardze § 13 ust. 1 oraz § 13 ust. 7 pkt 1, 4 i 6 m.p.z.p. Treścią tych przepisów planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.
W myśl § 13 ust. 1 ustalenia planu nie ograniczają możliwości likwidacji, modernizacji lub rozbudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz budowy nowej infrastruktury technicznej i nie ograniczają rozwiązań zamiennych projektowanej infrastruktury technicznej, pod warunkiem zapewnienia właściwej obsługi infrastrukturą techniczną terenów zgodnie z pozostałymi ustaleniami planu; w szczególności właściwej przeznaczeniu i zasadom zagospodarowania terenów. Infrastrukturą techniczną zaś, zgodnie z definicją ustaloną na potrzeby uchwały w § 3 ust. 1 pkt 20, są urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki.
W § 13 ust. 7 m.p.z.p. zawarte zostały natomiast zasady zaopatrzenia w energię elektryczną, w tym w pkt 1) budowa linii kablowych SN (średniego napięcia) oraz w miarę potrzeby podziemnych linii WN 110 kV (wysokiego napięcia) wraz z niezbędnymi urządzeniami dla wyprowadzenia wyprodukowanej energii z odnawialnych źródeł energii (farm wiatrowych) i zrzutu energii do krajowego systemu energetycznego. W pkt 4) wskazano: "nowe linie elektroenergetyczne średniego napięcia, w tym 20 kV i niskiego napięcia, w tym 0,4 kV należy prowadzić jako napowietrzne lub kablowe, zachowując charakter istniejącej sieci", zaś w pkt 6) "w przypadku konieczności budowy prefabrykowanej kontenerowej stacji transformatorowej sN/nN należy przewidzieć wydzieloną działkę umożliwiającą zabudowę stacji w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi; dopuszcza się budowę stacji sN/nN w granicy wydzielonej działki".
Zapisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania dla zamierzenia inwestycyjnego objętego jednostką planistyczną I.R/16 z uwagi na unormowania szczególne ujęte w § 19, które dla kształtowania zabudowy wyznaczają odrębne rozwiązania. Dopiero brak unormowań szczególnych podyktowanych nowej zabudowie w konkretnej jednostce planistycznej pozwalałby sięgnąć do ogólniejszych postanowień. Skoro zatem jednoznacznie brzmiący przepis szczególny, jakim jest § 19 pkt 2 lit. a i b części tekstowej planu, nie pozwalał na budowę stacji elektroenergetycznej, to podstawy takiej nie można wywodzić z przepisu ogólnego.
W odniesieniu do wyprowadzanej przez skarżącą potrzeby odwołania się do postanowień studium celem dokonania odmiennej oceny decyzji Starosty [...]Sąd stwierdził, że twierdzenia są niewystarczające dla wyprowadzenia zasadności skargi w niniejszej sprawie. Kwestia ta mogłaby stanowić przedmiot rozważań w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, nie mogła natomiast wywołać tożsamego skutku w postępowaniu, w którym kontrolą legalności objęta jest decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków w stosownym trybie przewidzianym dla powyższego. Studium nie jest jednak – jak chciałaby skarżąca - "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym, lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, nie dokonuje więc przeznaczenia terenów na oznaczone cele. Z tego względu nieskuteczne okazały się zarzuty skargi opierające swoją zasadność o treść postanowień studium.
Sąd za nieskuteczny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalona tym przepisem możliwość wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w formie decyzji nie daje podstaw dla wyprowadzenia konieczności uwzględnienia w procedurze o udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzygnięcia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych o "odrolnieniu gruntu", w sytuacji braku uwzględnienia takiego rozstrzygnięcia w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem trafne stanowisko, że w niniejszej sprawie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę był związany treścią decyzji Starosty [...]z [...] sierpnia 2012 r. zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w sytuacji odmiennych w tym zakresie ustaleń planu miejscowego.
Nie sposób wreszcie przychylić się do argumentacji podyktowanej wyprowadzeniem skuteczności zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wyrażona powyższymi normami zasada przyjaznej interpretacji przepisów i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony nie mogła doprowadzić w postępowaniu nieważnościowym do skutków niedających się pogodzić z treścią jednoznacznie brzmiących przepisów prawa miejscowego znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarga nie dostarczyła wystarczających podstaw do jej uwzględnienia. Sąd zaś - nie będąc związany granicami skargi - istotnych wadliwości zaskarżonej decyzji z urzędu nie dostrzegł.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.