II OSK 341/24

II SA/Łd 640/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 341/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2017 poz 935
art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3, art. 16 i art. 17 ust. 2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 11 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2023 roku sprawy ze skargi I. G. i K. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 9 czerwca 2010 roku nr LV/436/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...] i ulicy [...] oddala skargę. ał
Uzasadnienie
I.G. i K.G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie Nr LV/436/2010 z 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...]i ulicy [...].
Pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:
1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenie uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
2) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ul. [...]i ulicy [...] (uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie Nr LV/436/2010 z 9 czerwca 2010 r.), niezgodnie z brzmieniem aktualnego wówczas studium (zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów zatwierdzona uchwałą nr XVII/102/2007 Rady Miejskiej w Rzgowie z 27 grudnia 2007 r.);
3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;
4) art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego;
co skutkowało:
ustaleniem przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie
[...](gmina R.), jako:
- 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne (30%)
- 2MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (28%)
- 1U - tereny zabudowy usługowe (24%)
- 3KDP - tereny ciągów pieszo-jezdnych (8%)
- 2KDP - tereny ciągów pieszo-jezdnych (6%)
- 2KDD - tereny drogi klasy "D" – dojazdowych (3%)
- 1KDL - tereny drogi klasy "L" – lokalnej (1%)
pomimo zawartych w studium dla wskazanej nieruchomości objętej obszarem 5MU funkcji podstawowej mieszkaniowej i usługowej na całym obszarze tejże nieruchomości bez jednoczesnego jej przeznaczenia na ciągi pieszo-jezdne w jakimkolwiek procencie powierzchni.
Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rzgów we wskazanej części (co do działki o nr [...]), a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że nieruchomość o powierzchni 1,1090 ha, której obecnie skarżący są współwłaścicielami, o nr [...] (powiat łódzki wschodni, gmina Rzgów, obręb R.) weszła w ich posiadanie w roku 2003. Nieruchomość położona jest w bliskim sąsiedztwie znaczących (na mapie całej Polski) centrów usługowo-handlowych. W ślad za obowiązującym od 2007 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów nieruchomość skarżących jest położona na obszarze 5MU rozumianym jako obszar mieszkaniowo-usługowy(funkcja podstawowa na całym obszarze). Zgodnie natomiast z uchwalonym 9 czerwca 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...]i ulicy [...] (uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie nr LV/436/2010) nieruchomość Państwa I. i K.G. została przeznaczona w sposób następujący: - 1MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne (30%); - 2MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (28%); - 1U - tereny zabudowy usługowe (24%); - 3KDP - tereny ciągów pieszo-jezdnych (8%); - 2KDP - tereny ciągów pieszo-jezdnych (6%); - 2KDD - tereny drogi klasy "D" – dojazdowych (3%); - 1KDL - tereny drogi klasy "L" – lokalnej (1%).
Zdaniem pełnomocnika skarżących wyżej wskazana sprzeczność pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treścią studium z uwagi na treść art. 20 u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej uchwały.
Pełnomocnik skarżących dodał, że powstała na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuacja uniemożliwiła skarżącym swobodne, zgodne ze studium zagospodarowanie nieruchomości. Rzutuje to bezpośrednio na ich interes prawny, albowiem w sposób nieuzasadniony ogranicza zagospodarowanie nieruchomości. Funkcja mieszkalna w przekonaniu skarżących w miejscu tak silnie zurbanizowanym, położonym w bezpośrednim sąsiedztwie terenów wykorzystywanych pod usługi i handel (P. Firma w tym m.in.: Centrum P., P. Outlet, P. Market, ale również m.in. market spożywczy sieci B.) nie ma szans rozwoju. Rozbudowana siatka zaprojektowanych ciągów komunikacyjnych, uwzględniając przeznaczenie nieruchomości sąsiednich zdaje się prowadzić donikąd i w sposób nieuzasadniony zajmuje aż 18% nieruchomości I. i K.G.. Najważniejsze jest jednak to, że poczynione przez Radę Miejską w Rzgowie, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odstępstwa od obowiązującego studium, skutkowały wyodrębnieniem ciągów komunikacyjnych jako istotnej części obszaru nieruchomości (pomimo braku stosownej funkcji nieruchomości w studium), jak również to że działania te doprowadziły do nieuzasadnionego wyodrębnienia w ramach tej samej nieruchomości części w ramach których podstawowa funkcja przeznaczenia nieruchomości została określona jako wyłącznie usługowa albo wyłącznie mieszkalna (pomimo odmiennych zapisów w studium). Wskazana różnica nie da się uzasadnić potrzebą doprecyzowania gospodarki przestrzennej Gminy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albowiem zgodnie z powszechnie obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięciami nadzorczymi, określenie innego przeinaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą równiej być ze sobą sprzeczne.
W ocenie pełnomocnika skarżących działanie Rady Miejskiej w Rzgowie nosi znamiona istotnego naruszania zasad sporządzenia planu miejscowego i jako takie skutkuje nieważnością wadliwie uchwalonego aktu prawnego. Z uwagi na szereg powyższych istotnych naruszeń, zarówno trybu postępowania, jak i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rzgowie wyjaśniła, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...]i ulicy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Rzgowie Nr LV/436/2010 z 9 czerwca 2010 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 226, poz. 1835 z 4 sierpnia 2010 r. było ustalenie zasad zagospodarowania i uporządkowania terenu mieszkaniowego z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną wraz z układem komunikacyjnym.
W ocenie Gminy Rzgów uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...]i ulicy [...] jest zgodny ze Studium uwarunkowań i rozwoju gminy przyjętego uchwałą Rady Miejskiej numer XVII/102/2007 z 27 grudnia 2010 r. Wszystkie zarzutu podniesione w skardze są nieuzasadnione oraz nieudowodnione.
W związku z powyższym Rada Miejska w Rzgowie wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie Nr LV/436/2010 z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...]i ulicy [...].
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że wprawdzie przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w wyżej przytoczonym przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji wystąpienie z wezwaniem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkuje, możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. i warunek ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała z 9 czerwca 2010 r.
Zgodnie ze wskazanym art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w jej brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z przytoczonego przepisu wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Z regulacją tą koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), wedle którego w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto zakres kontroli został przez ustawodawcę ograniczony treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia.
Z kolei, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Pełnomocnik skarżących przed wniesieniem skargi skierował 7 kwietnia 2023 r. do Rady Miejskiej w Rzgowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. Natomiast skarga została nadana pocztą 2 czerwca 2023 r. i wpłynęła do organu 6 czerwca 2023 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżący wyczerpali tryb przed wniesieniem skargi i złożyli skargę w ustawowym terminie zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.
Następnie wyjaśnić należy, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego.
W związku z powyższym sąd musiał zatem zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszących skargę naruszenie przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zapisem ustawy. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., II OSK 205/09). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 208/12; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie, z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (zob. m.in. wyroki NSA z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19; z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20).
W realiach niniejszej sprawy skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa współwłasności nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...], położonej w Rzgowie. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługującego im prawa własności poprzez uniemożliwienie im swobodnego zagospodarowania należącej do nich nieruchomości w sposób zgodny ze studium zagospodarowania nieruchomości.
W tak zakreślonych realiach przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżony plan miejscowego narusza interes prawny skarżących, jednak nie zakresie pozwalającym na uwzględnienie skargi.
Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie doszło również do przekroczenia przez organ uprawnień do kształtowania zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikających z jej władztwa planistycznego.
W niniejszej sprawie Sąd z urzędu skontrolował zawartość m.p.z.p., w tym ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej i doszedł do wniosku, że w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu.
W zawartej w aktach administracyjnych dokumentacji związanej z procedurą planistyczną Sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W szczególności Sąd stwierdził, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało ogłoszone w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Rzgowa oraz na stronie BIP, co spełnia wymagania z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Następnie organ zawiadomił organy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a pisma odnoszące się do tej kwestii spełniają wymagania z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. W sprawie sporządzono prognozę skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.) oraz wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektu planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna pozytywnie zaopiniowała przedłożony projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Wykaz opinii i uzgodnień dołączono do dokumentacji procedury planistycznej. W ustawowym terminie zamieszczono ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p.). Dyskusja publiczna odbyła się 20 kwietnia 2010 r., na którą nie przybył nikt ze społeczności lokalnej. W związku z tym 9 czerwca 2010 r. Rada Miejska w Rzgowie podjęła uchwałę Nr LV/435/2010 w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa w rejonie ulicy [...]i ulicy [...] ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów zatwierdzoną uchwałą Nr XVII/102/2007 Rady Miejskiej w Rzgowie z 27 grudnia 2007 r., a następnie podjęła uchwałę Nr LV/436/2010 z 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa rejon ulicy [...]i ulicy [...].
Podkreślić w tym miejscu należy, iż z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, publ. CBOSA). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, uchwalone uchwałą nr XVII/102/2007 Rady Miejskiej w Rzgowie z 27 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów. Uchwałę tę podjęto w celu określenia polityki przestrzennej uwzględniającej trwały, zrównoważony rozwój jako podstawę działań w przestrzeni Miasta i Gminy Rzgów.
Teren objęty zapisami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wg. § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały obszar opracowania planu obejmuje działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], zlokalizowane w mieście Rzgów) określony został w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów symbolem 5MU – obszar mieszkaniowy przy ulicy Tuszyńskiej. Jak wynika z treści studium (tekst studium dostępny na stronach BIP Urzędu Miejskiego w Rzgowie) jest to obszar położony w strefie mieszkaniowo - usługowej. Jest bardzo zróżnicowany pod względem zagospodarowania. Zlokalizowane są tu obiekty o różnych funkcjach (przemysłowe, usługowe, mieszkalne), o różnym standardzie i stanie technicznym. Ponieważ ulica Tuszyńska stała się ulicą reprezentacyjną powinno się dążyć do spójnego zagospodarowania obszaru i połączenia go z pozostałą częścią miasta ciągami pieszymi podkreślonymi szpalerami drzew.
Jednocześnie w studium dla obszaru 5MU określono następujące ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (str. 69-70 tekstu studium):
1) funkcja podstawowa: funkcja mieszkaniowa, usługi (cały obszar), natomiast na terenie oznaczonym dodatkowym symbolem AUP funkcja podstawowa to: usługi handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (tylko na działkach o nr ewid. 1272/9, 1271/1, 1269/1) przemysłowo – produkcyjna;
2) zakazy: lokalizacja zabudowy mieszkaniowej o wysokości powyżej 13 m, lokalizacja zabudowy usługowej i produkcyjnej o wysokości powyżej 15 m (cały obszar), natomiast na terenie oznaczonym dodatkowym symbolem AUP określono następujące zakazy: lokalizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających obligatoryjnie sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego i instalacji radiotelekomunikacyjnych w postaci anten do wysokości 1,5 m, lokalizowanych na dachach budynków;
3) nakazy: zachowanie rezerwy terenu pod obwodnicę południową Rzgowa, dostosowanie obiektów i przestrzeni dla potrzeb osób niepełnosprawnych (cały obszar);
4) postulaty: ukształtowanie reprezentacyjnych elewacji i wejść od obwodnicy południowej i ulicy Tuszyńskiej, lokalizacja usług związanych z obsługa podróżnych (handel, gastronomia, turystyka), likwidacja parterowej zabudowy o charakterze pawilonowym, rozwiązanie problemu braku miejsc parkingowych, przekształcanie ulicy [...]w reprezentacyjną aleje handlową, wprowadzenie ścieżek rowerowych i powiązanie ich z systemem zieleni, wprowadzanie zieleni urządzonej (skwery, szpalery).
Natomiast w zaskarżonej do Sądu uchwale (§ 6 uchwały) plan wyodrębnia tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania przestrzennego wyznaczone liniami rozgraniczającymi, oznaczone na rysunku planu symbolami, dla których ustala się następujące podstawowe przeznaczenie terenu:
1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN;
2) teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1U;
3) teren drogi lokalnej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDL;
4) tereny dróg dojazdowych, oznaczone na rysunku planu symbolami 1KDD, 2KDD;
5) tereny ciągów pieszo-dojazdowych, oznaczone na rysunku planu symbolami 1KDP, 2KDP, 3KDP.
Nieruchomość skarżących (działka o nr ewid. [...]) zlokalizowana jest w następujących jednostkach planistycznych: 1MN i 2MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (58% powierzchni); 1U - tereny zabudowy usługowej (24% powierzchni); 3KDP i 2KDP - tereny ciągów pieszo-jezdnych (14% powierzchni); 2KDD - tereny dróg klasy "D" – dojazdowych (3% powierzchni); 1KDL - tereny drogi klasy "L" – lokalnej (1% powierzchni).
Zgodnie z § 9 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1MN, 2MN, 3MN, 4MN plan ustala m.in.:
1) w zakresie przeznaczenia terenu (§ 9 pkt 1):
a) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
b) dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - usługi, które zajmują maksimum 30% całkowitej powierzchni budynków zlokalizowanych na działce lub w zespole działek, jeden budynek gospodarczy, urządzenia infrastruktury technicznej;
2) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu plan ustala zakaz lokalizacji masztów telefonii komórkowej oraz obiektów o charakterze masztu o wysokości wyższej niż 13 m (§ 9 pkt 2);
3) w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - zasady i warunki kształtowania zabudowy (§ 9 pkt 6 lit. b):
– budynki o przeznaczeniu podstawowym należy lokalizować jako wolnostojące,
– wysokość zabudowy o przeznaczeniu podstawowym - maksimum dwie kondygnacje nadziemne, rzędna parteru maksimum 50 cm ponad gruntem rodzimym, maksymalna wysokość budynku 10,0 m;
3) w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz określenia wskaźników dotyczących miejsc parkingowych plan ustala (§ 9 pkt 9):
a) obsługę komunikacyjną - z ulicy [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDL.
Zgodnie z § 10 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami 1U:
1) w zakresie przeznaczenia terenu plan ustala (§ 10 pkt 1):
a) przeznaczenie podstawowe - zabudowa usługowa,
b) dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające - pomieszczenia mieszkalne, pomieszczenia socjalne, pomieszczenia gospodarcze, elementy małej architektury związane z wykorzystaniem usług, urządzenia infrastruktury technicznej, zbiorniki p.poż.;
2) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu plan ustala (§ 10 pkt 2):
a) zakaz lokalizacji masztów telefonii komórkowej,
b) zakaz lokalizacji obiektów o charakterze masztu o wysokości wyższej niż 13 m,
c) zakaz lokalizacji budynków wolnostojących o przeznaczeniu mieszkaniowym;
3) w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz określenia wskaźników dotyczących miejsc parkingowych plan ustala m.in.:
a) obsługa komunikacyjna terenu zjazdami z drogi powiatowej nr 2942E (ulicy Tuszyńskiej) - § 10 pkt 8 lit. a),
b) obowiązek zagospodarowania i urządzenia powierzchni terenu przestrzeni ogólnodostępnych w sposób umożliwiający bezkolizyjne poruszanie się po nich osobom niepełnosprawnym - § 10 pkt 8 lit. c).
Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały plan ustala następujące zasady adaptacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych w obszarze obowiązywania ustaleń planu poprzez m.in. system dróg ogólnodostępnych: drogę powiatową (poza obszarem objętym ustaleniami planu) oraz poprzez drogi, obsługujące komunikacyjnie obszar planu, w skład których wchodzą następujące drogi: a) droga powiatowa (poza obszarem objętym ustaleniami planu), b) KDL - droga lokalna, c) KDD - droga dojazdowa, d) KDP - ciągi pieszo-jezdne.
Nadto plan ustala obowiązek zagospodarowania i urządzenia powierzchni terenu przestrzeni ogólnodostępnych w sposób umożliwiający bezkolizyjne poruszanie się po nich osobom niepełnosprawnym (§ 11 ust. 5).
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych, jednakże zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Nie chodzi zatem o bezrefleksyjne powielanie postanowień studium w treści planu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2728/21: "o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje jednak autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. [...] Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę" (wyrok dostępny w CBOSA).
Również w wyroku z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2628/20, NSA wskazał, że: "O istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium." (wyrok dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów. Wskazane wyżej ustalenia planu miejscowego odpowiadają bowiem określonej w studium funkcji terenu 5MU (mieszkaniowej i usługowej), a także ustanowionym zakazom, nakazom i postulatom. Ponadto, jak wynika bowiem z § 2 zaskarżonej uchwały, celem regulacji zawartych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie zasad zagospodarowania terenu usługowego i mieszkaniowego oraz stworzenie warunków dla zrównoważonego zainwestowania terenu o różnym przeznaczeniu zgodnym z przyjętymi kierunkami rozwoju Miasta Rzgowa, przy minimalizacji wzajemnych konfliktów i optymalizacji korzyści, wynikających z proponowanych działań i przekształceń przestrzennych.
Z pewnością za całkowicie odmienne od ustaleń studium nie można uznać zapisów planu miejscowego, które wprowadzają na danym terenie rozwiązania komunikacyjne. Ustalanie przebiegu dróg i dokonywanie jego zmian nie jest, a priori, naruszeniem granic władztwa planistycznego a ponadto samo ustalenie nowego przebiegu drogi nie oznacza, że taka droga już istnieje albo że musi być zrealizowana (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 301/12 – dostępny w CBOSA).
Studium powinno określać jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym, natomiast szczegółowe ustalenie przebiegu poszczególnych dróg, a zwłaszcza lokalnych powinno następować w planie miejscowym (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11 – dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu powyższe uregulowania m.p.z.p. dla działki o nr ewid. [...] nie wykraczają poza możliwą autointerpretację postanowień studium, dokonywaną przez Radę Miejską w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie są sprzeczne z postanowieniami studium. Sąd zwraca także uwagę, że skarżący mieli możliwość zgłaszania wątpliwości i zarzutów jeszcze w toku procedury planistycznej, poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego jednak nie uczynili.
Końcowo należy zauważyć, że sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem jego słuszności, celowości i racjonalności. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, tzn. ich zgodności z procedurą i prawem materialnym.
Skarga nie zasługuje zaś na uwzględnienie, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Rolą sądu administracyjnego, rozpatrującego skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc ocena, czy akt ten nie jest obarczony uchybieniami, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także czy wydający go organ nie przekroczył upoważnienia, wynikającego z władztwa planistycznego, również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Reasumując, organ podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszył przepisów prawa w zakresie kontrolowanym przez sąd. Ustalenia zawarte w m.p.z.p. są zgodne z ustaleniami zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów zatwierdzonej uchwałą nr XVII/102/2007 Rady Miejskiej w Rzgowie z 27 grudnia 2007 r. Procedura planistyczna została zachowana. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę w kwestionowanym zakresie nie przekroczył granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono jak w wyroku.
IB