VII SA/Wa 1384/21

VII SA/Wa 1384/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1229/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-24
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 19
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 161 ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. M. i M. M. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z [...] marca 2021 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz S. M. i M.M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S i M M o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej własnym postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak: [...] (odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] obręb [...] nad [...], gmina [...], w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych) - utrzymał w mocy ww. postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji - postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak: [...] odmówił ww. uzgodnienia.
Organ wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Art. 95 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm., dalej: "p.g.g.") nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.
W ramach postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że trwała zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] , obręb [...] nad [...], gmina [...] uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]"[...], będącego częścią bardzo cennego kompleksu złóż węgla brunatnego o znaczeniu strategicznym [...] udokumentowanych szczegółowo i wstępnie w ilości ok. 2 mld ton zalegających w pokładach na niewielkiej głębokości. Oprócz węgla brunatnego występują tu także iły i mułki w ilości ok. 730 min ton oraz piaski i żwiry w ilości ok. 290 min ton. Takie warunki zalegania węgla brunatnego spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Z powyższych względów odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
S M i M M pismem z [...] marca 2021 r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra, zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Minister ponownie rozpoznając sprawę podniósł, że pod działką nr [...], obręb [...], gmina [...] znajduje się udokumentowane i rozpoznane złoże węgla brunatnego "[...]. W związku z tym zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce z właściwym organem administracji geologicznej. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia przez ministra właściwego do spraw środowiska były przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ust. 3 pkt 1 i art. 158 ustawy p.g.g.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż - art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 poz. 1219, dalej: "p.o.ś."). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).
Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach prawa. Normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. W podobny sposób wypowiadają się przedstawiciele doktryny, którzy wskazują, że racjonalne gospodarowanie złożem kopaliny odnosić się powinno nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także i do etapów: przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego - w odniesieniu do likwidacji zakładu górniczego.
Zdaniem Ministra zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś. należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy. Z art. 95 ust. 1 ustawy p.g.g. wynika, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, statuowany zwłaszcza w Prawie ochrony środowiska. Przy czym przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Skutkiem zaś ujawnienia w planie miejscowym, na obszarze nim objętym, mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości (np. poprzez zakaz zabudowy).
Istotą aktów planistycznych jest kształtowanie polityki przestrzennej gminy, poprzez określenie zakresu przeznaczenia poszczególnych terenów. W studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. W akcie tym ujawnia się również uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 10 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Studium zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, czyli nie ma mocy powszechnie wiążącej. Niemniej jednak jest aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie to powoduje, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.
W miejscowym planie zagospodarowania określa się natomiast przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). W planie zagospodarowania przestrzennego województwa również określa się obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgła (art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.). Studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z pionowej hierarchii aktów pianistycznych i uzasadnione jest ujmowaniem w treści tych aktów celów o szerszym znaczeniu, związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki państwa, województwa i powiatu.
Przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża", poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g. - z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.
Minister podkreślił, że dotychczas nie zostały sprecyzowane na gruncie przepisów Prawa geologicznego i Prawa ochrony środowiska przesłanki ochrony złóż. Przepis art. 125 p.o.ś. zawiera klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Przytoczył wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 394/15, w którym stwierdzono, że w art. 125 ww. ustawy ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. NSA za zasadny uznał zatem wniosek, że na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony. W przypadku uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ochrona złoża przejawia się w ustaleniu przez organ administracji geologicznej, czy w projektach ww. decyzji wydawanych dla konkretnych inwestycji prawidłowo zostało ujawnione udokumentowane złoże kopaliny oraz czy planowana funkcja i sposób zagospodarowania terenu w niej określony nie ograniczy w przyszłości możliwości eksploatacji złoża.
Uzasadnieniem dla wprowadzenia obowiązku ochrony złóż jest m.in. konieczność ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania (ich otoczenia) w sposób wykluczający przyszłą eksploatację. Skutkiem ujawnienia w planie miejscowym na objętym nim obszarze, złóż kopalin oraz wód podziemnych mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości, których celem powinno być zapewnienie ochrony złóż (wód), zwłaszcza przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia bądź zagrażający czystości wód. Z powyższego wynika, że kompetencje organów administracji geologicznej w zakresie opiniowania planów miejscowych - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy/decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy) - w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, związane są z prawidłowym ujawnianiem udokumentowanych złóż kopalin oraz udokumentowanych wód podziemnych i ochronę terenu ich występowania przed zagospodarowaniem, które może uniemożliwić wykorzystanie złoża i niezbędną do tego działalność górniczą bądź zagrażający czystości wód.
Minister stwierdził, że w granicach działki nr [...], obręb [...], gmina [...], znajduje się udokumentowane złoże węgla brunatnego "[...]. Planowany sposób zagospodarowania powyższej działki wskazaną zabudową trwałą spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin.
Przywołał wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/19, zgodnie z którym przeprowadzenie przez organ uzgadniający dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie działek graniczących nie było konieczne. Istotnym dla wydania postanowienia jest fakt, że zabudowa na działce [...] w [...] przy ul. [...] uniemożliwi wydobycie złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania określonej w art. 125 p.o.ś. Minister zaznaczył, że w powyższym wyroku jednoznacznie wykazano, że gdyby ochrona złóż kopalin (w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie tymi kopalinami i kompleksowe ich wykorzystanie nie stanowiła kryterium oceny), to brak byłoby potrzeby uzgadniania inwestycji przez wyspecjalizowany organ administracji geologicznej.
Najwyższa Izba Kontroli w 2017 r., przeprowadziła kontrolę dotyczącą gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych ([...]), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w [...] jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. Wśród zaleceń pokontrolnych, NIK wskazała na konieczność wytypowania przez Ministra strategicznych złóż kopalin oraz wprowadzenie mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, co z kolei będzie wymagało dokonania odpowiednich zmian w przepisach prawa. Wobec powyższego, Minister, w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin powinno być wykorzystanie przepisów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zatem prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jej realizacja (w postaci trwałej zabudowy terenu budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]) skutkowałaby wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...] w przyszłości, w części objętej planowaną inwestycją. Interes strony stoi w ewidentnej kolizji z interesem społecznym. W doktrynie wyrażany jest jednolity pogląd, w myśl którego organ administracji zobowiązany jest do wyważenia ciężaru relacji pomiędzy interesem obywateli i interesem społecznym. W momencie kolizji pomiędzy nimi ograniczeniu podlegać będzie słuszny interes obywateli, ale tylko w zakresie, w jakim narusza on interes społeczny. Organ musi zatem zachować proporcję pomiędzy celem interesu społecznego i zakresem ograniczenia słusznego interesu obywateli. Bez wątpienia budowa budynku mieszkalnego stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu jakim jest ochrona złoża węgla brunatnego "[...]. Realizacja uzgadnianej inwestycji spowoduje wyłączenie możliwości eksploatacji ww. złoża w przyszłości. Tymczasem wyrażony zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, jak i w ustawie Prawo ochrony środowiska nakaz ochrony złóż kopalin sformułowany jest bezwarunkowo w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Tym samym słuszny interes strony musi podlegać stosownemu ograniczeniu.
Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się S M i M M, wnosząc pismem datowanym na 3 czerwca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
" I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska zwanej dalej p.o.ś. w zw. z art. 81 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 125 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że ochrona kopalin polegająca na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami, przejawia się w niemożności jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości położonej w obszarze występowania kopalin, podczas gdy zamiarem ustawodawcy było oszczędne i racjonalne gospodarowanie surowcami naturalnymi w sposób adekwatny do niezbędnych potrzeb ludności z jednoczesnym poszanowaniem środowiska naturalnego.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 95 ust. 1 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze zwanej dalej p.g.g., poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że ujawnienie złóż w celu ich ochrony, przejawia się w niemożności jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości położonej w obszarze występowania kopalin, podczas gdy zamiarem ustawodawcy było oszczędne i racjonalne gospodarowanie surowcami naturalnym w sposób adekwatny do niezbędnych potrzeb ludności z jednoczesnym poszanowaniem środowiska naturalnego.
III. Naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zwanej dalej Konstytucją, poprzez jawne ograniczenie prawa własności, a w szczególności zasady równej dla wszystkich ochrony własności, w sytuacji odmówienia skarżącym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy na terenie tegoż złoża znajduje się wiele zabudowań, w szczególności budynków mieszkalnych i cały czas powstają nowe.
IV. Naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 8 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy poprzedni właściciel nieruchomości należącej obecnie do Skarżących otrzymał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech domów mieszkalnych, a jeden z obecnych właścicieli działki budowlanej powstałej w wyniku podziału powyższej nieruchomości, otrzymał pozwolenie na budowę sieci, wodociągów i kanalizacji, na potrzeby projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
V. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady przekonywania oraz zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie zebranie materiału dowodowego, co skutkowało brakiem wykazania jakichkolwiek faktycznych i prawnych podstaw negatywnego postanowienia, a w szczególności braku przedstawienia jakichkolwiek skonkretyzowanych informacji zarówno o samym złożu, jak i planowanej w przyszłości eksploatacji.
VI. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ ponownie rozpatrujący sprawę winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i orzec pozytywnie co do istoty sprawy, udzielając zgody na uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ".
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o zobowiązanie Ministra do wydania w terminie jednego miesiąca postanowienia zezwalającego na uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], przesłanego przez Wójta [...] przy piśmie z [...] lutego 2021 r., znak: [...].
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ wadliwie wyłożył pojęcia "ochrona kopalin", "racjonalne gospodarowanie" czy "kompleksowe wykorzystanie kopalin". Powołując się na doktrynę podali, że pojęcia te są pojęciami nieostrymi i nie posiadają definicji legalnych. Racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin oznacza gospodarowanie nowoczesne, oparte na naukowych metodach dobrze zaplanowane i dające dobre wyniki. Racjonalne gospodarowanie kopalin dotyczy przede wszystkim sytuacji w której surowce są już wydobywane lub będą wydobywane w niedalekiej przyszłości. W stanie faktycznym sprawy natomiast nie mamy takiej sytuacji, albowiem brak jest jakichkolwiek przesłanek przemawiających za rozpoczęciem wydobycia w najbliższych dekadach. Zatem z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania zasobami jest dokładnie odwrotnie niż stwierdził Minister. Właśnie zabudowa nowoczesnymi, niskoemisyjnymi i ekologicznymi (odnawialne źródła energii) domami pozwoli na odejście od węgla zarówno kamiennego, jak i przede wszystkim brunatnego i zapobiegnie rabunkowemu niszczeniu środowiska poprzez kopalnię odkrywkową. Przytoczyli wyrok WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1418/20.
Zdaniem skarżących, gdyby ustawodawca miał zamiar jednoznacznego uniemożliwienia jakiegokolwiek zagospodarowania obszarów okołokopalinowych, wprost wprowadziłby przepis zabrania jam w dawania pozwoleń na budowę i ustalania warunków zabudowy na terenach występowania jakichkolwiek surowców. Minister powołuje się na występowanie złoża "[...]" jako podstawa odmowy wydania decyzji. Pole to obejmuje swoich zasięgiem gminę [...]. Gmina ta zwana jest potocznie "sypialnią [...]". Jest do obszar objęty intensywną suburbanizacja, pośrodku którego znajduje się miejscowość [...], gdzie skarżący posiadają działkę. Tereny te są centrum exodusu mieszkańców [...] na teren podmiejskie. Potwierdzają to również liczby. Dane GUS mówią, że gminę [...] w roku 2011 zamieszkiwało 6021 osób, natomiast w roku 2020 było to już 7025 mieszkańców. Widać drastyczny wzrost, co jest tym bardziej widoczne, że gmina posiadała bardzo długo ujemny przyrost naturalny (stosunek urodzeń do zgonów). Tereny okalające działkę są obszarem intensywnej zabudowy i powstawania coraz to nowych osiedli. Natomiast działka skarżących jako jedyna na obszarze wielu kilometrów kwadratowych stanowić będzie nie dającą się usunąć przeszkodę. Organy władzy publicznej traktują obywateli wybiórczo, kierując się własnym uznaniem, a nie przepisami prawa.
Poza przejawami nierównego traktowania obywateli, w przedmiotowym postępowaniu doszło do bardzo drastycznego naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący dokonali zakupu działki nr [...][...] listopada 2020 r. od Z C. Na rzecz Z C natomiast decyzją nr [...] Wójt Gminy [...][...] sierpnia 2010 r. dokonał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzna na części działek nr [...]. Zatem poprzedni właściciel nieruchomości uzyskał pisemną zgodę wydaną przez ten sam organ administracji publicznej (wójt), która zezwala na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego, natomiast skarżący otrzymali decyzję odmowną. Kluczowym jest to, że w sprawie złóż kopalin, ani tym bardziej ich eksploatacji nic się w tym okresie nie zmieniło. Następnie poprzedni właściciel nieruchomości złożył wniosek o dokonanie podziału geodezyjnego i prawnego. Wójt Gminy [...] na mocy decyzji z [...] października 2016 r. (w załączeniu) dokonał podziału działki na 4 mniejsze działki, w tym należącą do skarżących działki [...] w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu Wójt wskazał "Podział nieruchomości jest zgodny z Decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2010 r.".
Oznacza to, że w 2016 r. organy administracji uważały, że poprzedni właściciel może nie tylko dokonać podziału działki, ale także dokonać tam budowy kilku niezależnych od siebie budynków, mimo, że status kopalin jest dokładnie taki sam jak w chwili obecnej. Na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2016 r., nieruchomość oznaczona jako działka [...] (należąca w całości do Z C) została podzielona na cztery oddzielne działki tj. [...]. Skarżący nabyli działkę [...] i uzyskali decyzję negatywną ze względu na rzekomą możliwość odkrywki. Natomiast, właściciel działki [...] (czyli w praktyce tej samej nieruchomości, położonej bezpośrednio przy działce skarżących) otrzymał zgodę na budów sieci i przyłącza kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej. Informacja od Starosty [...] z [...] maja 2021 r. w załączeniu. W praktyce oznacza to, że same organy wydały pakiet pozwoleń umożliwiających budowę domu jednorodzinnego. Na tej samej nieruchomości, której skarżący nie mogą w żaden sposób zagospodarować ze względu na złoża kopalin. Tym samym naruszono zasady zaufania obywateli do organów państwa i ich nierównego traktowania. W praktyce jedynie zmiana nazwiska właściciela w księdze wieczystej spowodowała całkowitą zmianę w podejściu do praw obywatela. Mimo istnienia takiego samego stanu faktycznego, organ wydaje inną decyzję w odniesieniu do różnych podmiotów.
Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a uzasadnienie opiera na chaotycznych i enigmatycznych stwierdzeniach, że w gminie [...] są złoża węgla brunatnego. Nie ustalono w ogóle, czy i gdzie ma być prowadzona hipotetyczna odkrywka węgla. Zaniechano wykazania w jaki sposób nieruchomość skarżących miałaby uniemożliwić hipotetyczną eksploatację węgla. Przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć nie poczyniono jednak jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, czy i kiedy w ogóle rozpoczęto eksploatację tego złoża, z jakich powodów i kiedy tego zaniechano. Złoża te znane są i opisane od ponad pół wieku. Przez ten czas nie podjęto żadnych działań, choćby minimalnie przybliżających do rozpoczęcia budowy kopalni. Faktem notoryjnym jest, że w dobie "zielonej rewolucji energetycznej" i odejścia Polski od węgla, nie istnieją żadne przesłanki przemawiające ze budową wielkiej kopalni odkrywkowej zarówno teraz, jak i w przyszłości.
W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu i postanowienie je poprzedzające naruszały rażąco prawo w sposób opisany powyżej.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, (art. 20 k.p.a.). Właściwość ta określana jest w literaturze, jako zdolność prawna konkretnego organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania określonej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111).
Waga poprawnego ustalenia przez organ własnej właściwości rzeczowej polega na tym, że jej naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez rzeczowo niewłaściwy organ. Jest to pierwsza przesłanka nieważności decyzji administracyjnej, wymieniona w pkt. 1 art. 156 § 1 k.p.a. (vide też A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;).
W wypadku wydania decyzji przez organ, który nie był właściwy rzeczowo – a więc w wypadku bezwzględnej nieważności orzeczenia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) - nie ma znaczenia poprawność merytoryczna tejże decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że u.p.z.p. nie wymienia organów administracji geologicznej, właściwych w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym niemniej, taka właściwość jest możliwa do ustalenia na podstawie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, a nie minister właściwy do spraw środowiska.
Zgodnie natomiast z art. 161 ust. 3 pkt 1 – 10 i ust. i 4 p.g.g. kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska - jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji - ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacją geologiczną dotyczącą spraw określonych w pkt 1-10, a także zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów.
Z ww. przepisów określających w sposób wyczerpujący właściwość rzeczową ministra właściwego do spraw środowiska wynika wprost, że ustawodawca wyposażył ten organ w zdolność prawną jedynie do rozpoznawania i rozstrzygania określonej, a wynikającej z ww. art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g. kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym. W katalogu spraw określających właściwość rzeczową ministra do spraw środowiska (jako organu administracji geologicznej) nie została wymieniona właściwość do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że czym innym jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zatwierdzenie projektów robót geologicznych oraz dokumentacje geologiczne złóż kopalin, o których mowa w art. 161 ust. 3 pkt 1 p.g.g.. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej złóż kopalin następuje na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., a zatwierdzenie projektu robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Są to odrębne sprawy z zakresu prawa geologicznego i górniczego.
Dlatego też żadną miarą z przepisów kompetencyjnych, zawartych w art. 161 ust. 3 i ust. 4 p.g.g. nie wynika rzeczowa właściwość ministra do spraw środowiska do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie, gdzie znajdują się złoża danej kopaliny. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Skoro więc zasadą jest, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, to ten właśnie organ jest rzeczowo właściwy (art. 161 ust. 1 p.g.g.) do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w wypadku występowania na terenie inwestycyjnym udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3266/19, CBOSA).
Tut. Sąd podzielił przy orzekaniu w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA, że uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być interpretowane ściśle i przepis ten nie stanowi normy kompetencyjnej, wyznaczającej właściwość rzeczową Ministra, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle (patrz również wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2902/18, CBOSA).
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji. Konsekwencją treści wydanego wyroku i przyjętej za podstawę orzeczenia podstawy prawnej jest to, że sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie przez organ właściwy – miejscowo właściwego marszałka województwa. Dlatego też tut. Sąd nie orzekał o podniesionych w skardze zarzutach. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.