VII SA/Wa 1380/14

VII SA/Wa 1380/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Halina Emilia Święcicka
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 976/15 - Wyrok NSA z 2017-01-12
II OZ 1123/14 - Postanowienie NSA z 2014-10-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 61, 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] Dzielnica [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) – po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego skarpy ziemnej rowu [...]na działce nr ew. [...] z obrębu [...] i parkingu naziemnego przy ul. [...] w [...] – nakazał Miastu [...] wykonanie umocnienia skarpy w strefie powstałego jej obsunięcia wraz z zabezpieczeniem uszkodzonych miejsc parkingowych, w sposób wskazany w przedłożonej ekspertyzie geotechnicznej "Uszkodzeń skarpy kanału [...] w rejonie ul. [...] w [...]", opracowanej przez [...] Sp. z o.o.
Jednocześnie zobowiązał Miasto [...] do prowadzenia robót budowlanych pod nadzorem osoby uprawnionej oraz zawiadomienia o zakończeniu prac.
Uzasadniając decyzję organ podał, że postępowanie administracyjne dotyczące stanu technicznego skarpy i parkingu naziemnego wszczął z urzędu po otrzymaniu zawiadomienia Wydziału Ochrony Środowiska Dzielnicy [...] Miasta [...]. W czasie przeprowadzonej kontroli stwierdził, że południowa skarpa kanału obsunęła się na odcinku ok. 20 m od wylotu. Górna część skarpy sąsiaduje z parkingiem samochodowym, należącym do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Stwierdzono nadto wyłączenie miejsc postojowych, oznaczonych numerami od [...] do [...] na odcinku silnych spękań skarpy, powodujących zniszczenie części nawierzchni parkingu. W trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót związanych z utwardzeniem skarpy.
Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że władającym działką nr ew. [...] z obrębu [...], na której położona jest przedmiotowa skarpa, jest Miasto [...], natomiast właściciel nieruchomości jest nieustalony.
W związku ze stwierdzonym naruszeniem skarpy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nałożył na Miasto [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy geologicznej skarpy rowu [...], usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], celem sprawdzenia geotechnicznych warunków posadowienia i określenia m.in. stateczności skarpy, metody jej wzmocnienia i zabezpieczenia.
Zobowiązany w dniu 21 listopada 2013 r. przedstawił "Ekspertyzę uszkodzeń skarpy kanału [...] w rejonie ul. [...] w [...]" wykonaną przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W ekspertyzie określono sposób zabezpieczenia skarpy poprzez wykonanie m.in. materaca kamiennego w koszach gabionowych o grubości minimum 0,5 m zapobiegającego rozmywaniu skarpy, na długości skarpy od dna cieku wodnego do półki z płyt betonowych ażurowych.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Wyegzekwowaniu tego obowiązku służy przede wszystkim art. 66 ustawy Prawo budowlane, obligujący organ nadzoru budowlanego do wydania w formie decyzji nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzecznictwo sądowo- administracyjne, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. II SA/Łd 758/07 z dnia 13 grudnia 2007 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. II SA/GI 516/08 z dnia 26 stycznia 2009 r.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od wyżej opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przywołał treść art. 66 Prawa budowlanego, wskazując, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest m.in. w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ zobowiązany jest do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Ekspertyza techniczna załączona do akt sprawy wskazuje, że przyczynami powstania uszkodzeń skarpy, czyli jej obsunięcia, są: rozmywanie skarpy przez silny nurt strumienia wody wypływający z rurociągu podczas deszczy nawałnych, brak odpowiednich umocowań skarpy koryta, niewłaściwa geometria skarpy, duże i krótkotrwałe wahania zwierciadła wody podczas deszczy nawałnych (ponad 2 m), które powodują nawodnienie skarpy (dociążenie). Podczas szybkiego spadku wody w kanale nawodniona skarpa zwiększa swój ciężar, a także dociążanie skarpy zlokalizowanym na niej parkingu i znajdującymi się na nim samochodami.
Z powyższego wynika, że przyczyną złego stanu skarpy jest przede wszystkim niewłaściwe jej przystosowanie do panujących warunków w jej korycie.
W związku z powyższym, zdaniem biegłych sporządzających ekspertyzę, należy właściwie zabezpieczyć brzegi skarpy przed ponownym osunięciem.
Organ podkreślił, że z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Miasto [...]. Tym samym jest podmiotem odpowiedzialnym za właściwy stan skarpy położonej na tej działce, stanowiącej część rowu [...]. Ewentualnych zwrotów poniesionych kosztów za niekorzystny wpływ lokalizacji parkingu usytuowanego na skarpie można dochodzić przed sądem powszechnym.
Odnosząc się do zarzutów odwołania nie zgodził się z argumentacją, że za obecny stan techniczny skarpy odpowiedzialność ponosi inwestor parkingu. Z ekspertyzy technicznej dołączonej do akt sprawy wynika, że dociążenie skarpy parkingiem stanowi jedynie dodatkowy element nieprawidłowości stanu technicznego – poza szeregiem innych, za które odpowiedzialność ponosi odwołujący.
Organ nie stwierdził także naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto [...], podnosząc naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono, czy projekt budowy parkingu przewidywał wybudowanie parkingu na nasypie ziemi pochodzącej z budowy, bez wzmocnienia urządzeń wodnych i ich zabezpieczenia przed osunięciem się ziemi na skarpie pod naporem mas ziemnych i urządzeń parkingu, a także nie ustaliły, jaki podmiot jest zarządcą obiektu budowlanego, który znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu mienia oraz bezpieczeństwu środowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ oparł się jedynie na ekspertyzie i zbagatelizował nacisk dodatkowych mas ziemnych na skarpy kanału. Nie przeanalizował zasadności wydanych pozwoleń na budowę i użytkowanie obiektu parkingu naziemnego.
Ponadto organ uznał, iż właścicielem działki [...], na której znajduje się kanał [...], jest Miasto [...], co jest sprzeczne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Niezależnie od powyższego wskazał, że według informacji z ewidencji gruntów i budynków właściciel ww. działki jest nieznany, w związku z czym m. [...] nie może wykonywać działań na terenach do nich nienależących.
Jednocześnie skarżący podniósł, że ze względu na koszty niezbędne do wykonania nakazanych robót budowlanych wskazany termin jest zbyt krótki. Czas wykonania projektu, postępowanie przetargowe oraz prace remontowe mogą trwać kilka miesięcy. Czas wykonania prac uzależniony jest od warunków atmosferycznych, a tym samym stanu wody w kanale [...]. Dodatkowo omawiany remont nie jest uwzględniony w budżecie m. [...] na rok 2014. Pozyskanie środków finansowych i procedura z tym związana również jest kwestią podlegającą uwzględnieniu w zakresie określonym czasem wykonania naprawy.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy Prawo Wodne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zaskarżoną decyzją nakazano skarżącemu Miastu [...] wykonanie umocnienia skarpy w strefie powstałego obsunięcia wraz z zabezpieczeniem uszkodzonych miejsc parkingowych, w sposób wskazany w ekspertyzie geotechnicznej "Uszkodzeń skarpy kanału [...] w rejonie ul. [...] w [...]".
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, stosowanie do którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym – właściwy organ nakazuje usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Art. 66 znajduje się w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) – Utrzymanie obiektów budowlanych. Utrzymanie i użytkowanie zgodnie z wskazanym przepisem powinno odbywać się w taki sposób, aby obiekt budowlany utrzymywany był w należytym stanie technicznym i estetycznym, a jego użytkowanie było zgodne z przeznaczeniem ustalonym w pozwoleniu na budowę.
Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. W art. 61 ustawodawca przewidział, iż "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...)". Stosownie zaś do art. 5 ust. 2, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przez należyty stan techniczny należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części.
Dokonane w niniejszej sprawie ustalenia wykazały, że skarpa kanału [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i przez to może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W ekspertyzie technicznej, sporządzonej w lipcu 2013 r. przez mgr. inż. M. S. i mgr. inż. J.S. na zlecenie strony skarżącej, wskazano sposób zabezpieczenia skarpy. Na tej podstawie organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, formułując nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zauważyć jednocześnie należy, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została poprzedzona przeprowadzeniem przez przedstawiciela organu w dniu 1 lipca 2013 r. oględzin kanału, które potwierdziły zły stan techniczny obiektu.
W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że sporny kanał jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, a w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać trzeba, że art. 61 Prawa budowlanego przewiduje obowiązki po stronie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Fakt, że Miasto [...] nie jest właścicielem działki nr [...]z obrębu [...], na której położona jest skarga, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem z informacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, że jej właściciel jest nieustalony, zaś władającym jest skarżący. Choć zatem organ odwoławczy błędnie wskazał, że skarżący jest właścicielem, pozostaje to bez wpływu na treśc rozstrzygnięcia.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. W szczególności należy stwierdzić, że sporządzona ekspertyza wskazuje na przyczyny osuwania się skarpy, a zlokalizowany na niej parking jest tylko jedną z tych przyczyn. Organ zasadnie wskazał, że problem ten winien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym.
Bezskuteczny jest ponadto zarzut dotyczący braku uwzględnienia ekonomicznych skutków decyzji. Okoliczności te nie mają znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W przypadku zaistnienia przesłanki określonej w tym przepisie organ ma obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, bez względu na możliwości finansowe właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego.
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r. są zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).