VII SA/WA 1378/21

VII SA/Wa 1378/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 484/22 - Postanowienie NSA z 2024-09-30
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust 4 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącego M. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Minister Klimatu i Środowiska ( dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M.R. ( dalej: "Skarżący") z dnia 22 marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach nr: [...] i [...], obręb [...], gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie, wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach nr: [...] i [...], obręb [...], gmina [...], w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Organ stwierdził, że przepis art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 z późn. zm., dalej: "p.g.g."), nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Wobec tego organ uznał, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem administracji geologicznej jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który mógłby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację zgodną z racjonalnym gospodarowaniem i kompleksowym wykorzystaniem kopaliny głównej i towarzyszących.
Organ w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił, że trwała zabudowa osiemnastoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach nr: [...] i [...], obręb [...], gmina [...], uniemożliwi przyszłą eksplorację udokumentowanego złoża węgla brunatnego "[...]" [...], rozpoznanego szczegółowo o zasobach ok. 113 mln ton na bardzo niewielkiej głębokości. Warunki zalegania węgla brunatnego wskazują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia, będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Z powyższych względów, organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wspomnianym postanowieniem Ministra. We wniosku skarżący zarzucił naruszenie art. 106 § 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 t.j., dalej: "p.o.ś.").
Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy, skarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2021 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że pod działkami nr: [...] i [...], obręb [...], gmina [...], znajduje się udokumentowane i rozpoznane złoże węgla brunatnego "[...]" [...] i w związku z tym, zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce z właściwym organem administracji geologicznej.
Minister wyjaśnił, że podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2021 r., przez ministra właściwego do spraw środowiska były przepisy art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ust. 3 pkt 1 i art. 158 p.g.g.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że proces planowania przestrzennego, powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), jednak już bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż - art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.
Jak wyjaśnił organ, ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.)
Organ wyjaśnił następnie, że zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. Pojęcie "racjonalności gospodarowania zasobami" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach prawa. Zdaniem organu, normami pomocnymi do jego zdefiniowania mogą być przykładowo normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Organ przywołując orzecznictwo i poglądy doktryny wskazał, że kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami, zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Racjonalne gospodarowanie złożem kopaliny odnosić się powinno nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także do etapów przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego - w odniesieniu do likwidacji zakładu górniczego.
Z powyższych względów minister właściwy do spraw środowiska przyjął, że zasadę "racjonalnego gospodarowania zasobami złóż", o której mowa w art. 125 p.o.ś., należy rozumieć szeroko a więc nie tylko jako eksploatację (wydobycie kopaliny ze złoża), lecz także jako np. zachowanie (ochronę) złoża dla potrzeb eksploatacji w przyszłości, co implikuje z kolei zakaz zabudowy.
Minister wyjaśnił, że z art. 95 ust. 1 p.g.g. wynika, że sam obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa stanowi jeden z instrumentów ochrony złóż kopalin, statuowany zwłaszcza w Prawie ochrony środowiska, przy czym przez "ujawnienie złóż" należy rozumieć podanie konkretnej nazwy i numeru oraz oznaczenie konturów ich granic w części graficznej. Skutkiem zaś ujawnienia w planie miejscowym, na obszarze nim objętym, mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości (np. poprzez zakaz zabudowy).
Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że istotą aktów planistycznych jest kształtowanie polityki przestrzennej gminy poprzez określenie zakresu przeznaczenia poszczególnych terenów. W studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. W akcie tym ujawnia się również uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 10 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Studium zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego nie ma mocy powszechnie wiążącej, niemniej jednak jest aktem planistycznym, określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie to powoduje, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, określa się natomiast przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Również w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się obszary występowania udokumentowanych złóż kopalin i udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 39 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.). Studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, co wynika z pionowej hierarchii aktów planistycznych i uzasadnione jest ujmowaniem w treści tych aktów celów o szerszym znaczeniu, związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki państwa, województwa i powiatu.
Zdaniem Ministra, przy dokonywaniu wykładni "ochrony złoża" poprzez ujawnienie istnienia udokumentowanego złoża na podstawie art. 95 ust. 1 p.g.g., zwłaszcza w studium i planie miejscowym, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i systemowej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględnienie okoliczności, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając z kolei na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin (i wód podziemnych) objętych prawem własności górniczej z art. 10 ust. 1 ustawy p.g.g. - z ministrem właściwym do spraw środowiska działającym jako organ administracji geologicznej - należy wywieść, że organ ten wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie powinien również kierować się ochroną złóż.
Zdaniem organu odwoławczego, konsekwencją upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do załatwiania spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi złóż kopalin objętych własnością górniczą jest zatem właściwość rzeczowa tego organu do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. a także studium, planów miejscowych oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p.
Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister stwierdził, że w granicach działek nr: [...] i [...] obręb [...], gmina [...], znajduje się udokumentowane złoże węgla brunatnego "[...]" [...]. W ocenie Ministra, planowany sposób zagospodarowania powyższych działek wskazaną zabudową trwałą, spowoduje naruszenie zasady ochrony złóż kopalin.
Zdaniem Ministra, przeprowadzenie przez organ uzgadniający dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie działek graniczących, nie było konieczne. Istotnym bowiem dla wydania postanowienia jest fakt, że zabudowa na działkach nr: [...] i [...], uniemożliwi wydobycie złoża węgla brunatnego, w zakresie objętym ww. zabudową, co prowadziłoby do naruszenia zasady racjonalnego gospodarowania kopalinami oraz kompleksowego ich wykorzystania określonej w art. 125 p.o.ś.
Organ odwoławczy przypomniał również, że Najwyższa Izba Kontroli (NIK) w 2017 r., przeprowadziła kontrolę dotyczącą gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych (KGP.430.020.2017), której celem było ustalenie, czy gospodarka zasobami kopalin w Polsce jest prowadzona zgodnie ze strategicznymi celami zrównoważonego rozwoju kraju. Wśród zaleceń pokontrolnych, NIK wskazał na konieczność wytypowania przez Ministra strategicznych złóż kopalin oraz wprowadzenie mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, co z kolei będzie wymagało dokonania odpowiednich zmian w przepisach prawa. Wobec powyższego Minister w celu wdrożenia zaleceń pokontrolnych NIK uznał, że na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, jednym z instrumentów prawnych umożliwiających zabezpieczenie interesów, państwa w zakresie ochrony strategicznych złóż kopalin, powinno być wykorzystanie przepisów przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym możliwość odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Mając na uwadze opisany stan faktyczny, minister właściwy do spraw środowiska, uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji.
Realizacja inwestycji w postaci trwałej zabudowy terenu osiemnastoma budynkami mieszkalnymi na działkach nr: [...] i [...], obręb [...], gmina [...], skutkowałaby zdaniem Ministra wyłączeniem ewentualnej eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]" [...] w przyszłości, w części objętej planowaną inwestycją.
Zdaniem Ministra, budowa budynku mieszkalnego bez wątpienia stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu, jakim jest ochrona złoża węgla brunatnego "[...]" [...]. Realizacja tej inwestycji spowoduje bowiem wyłączenie możliwości eksploatacji ww. złoża w przyszłości. Organ podkreślił, że wyrażony zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, jak i w ustawie Prawo ochrony środowiska nakaz ochrony złóż kopalin, sformułowany jest bezwarunkowo w tym znaczeniu, że organ administracji geologicznej nie jest upoważniony do swobodnego wyboru, którym złożom powinien udzielić ochrony, a którym nie. Tym samym, stosownemu ograniczeniu musi podlegać słuszny interes strony, co w niniejszej sprawie wyraża się w odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji.
Skarżący zaskarżył w całości powyższe postanowienie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia[...] marca 2021 r w całości, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł M.R., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie:
I. przepisów o właściwości rzeczowej, tj. art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p,"), art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 161 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze ( omyłkowo określone w skardze jako " Prawo geologiczne i geodezyjne"), (dalej jako: "p.g.g."), poprzez wydanie przez Ministra Klimatu i Środowiska
postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy właściwym organem do wydania wspomnianego postanowienia jest Marszałek Województwa;
II. przepisów postępowania, tj.:
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku poczynienia szeregu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie w ocenie materiału dowodowego faktów wskazujących, że złoża węgla brunatnego nie obejmują swoim zakresem działek [...] i [...], a także, że o ile występują, nie przedstawiają one wartości mogącej świadczyć o choćby potencjalnej, przyszłej eksploatacji;
- art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów Skarżącego oraz argumentów i wniosków zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2021 roku;
co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przez organ uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji.
III. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "p.o.ś.") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udokumentowane złoża wymagają ochrony uniemożliwiającej uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy
Podnosząc powyższe zarzuty, które znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r w całości;
2. ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 o uchylenie postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] marca 2021 r., dotknięte są bowiem wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z nakazem zawartym w art. 19 k.p.a., organ zobowiązany jest badać swoją właściwość na każdym etapie postępowania, niezależnie od wniosku strony w tym zakresie. Obowiązek ten, dotyczy zarówno postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu, nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.
Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w cytowanym przepisie, ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że dokonana przez organ wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie daje podstawy do przyjęcia, że organ ten jest właściwy rzeczowo do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 60 ust.1 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o których mowa w art. 51 ust.1 u.p.z.p. (decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
W granicach działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...], na których inwestor planuje inwestycję polegającą na budowie osiemnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi, znajduje się udokumentowane i rozpoznane złoże węgla brunatnego "[...]" [...], co powoduje konieczność dokonania uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Przepisy u.p.z.p., nie określają jednoznacznie organu właściwego do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.
Podstawą prawną do ustalenia właściwego organu administracji geologicznej jest art. 161 p.p.g., zgodnie z którym organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest Marszałek Województwa.
Wyjątki od tej zasady przewidują natomiast art. 161 ust. 2 i 3 p.g.g., przy czym zgodnie z treścią art. 161 ust. 3 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10).
Ponadto zgodnie z art. 161 ust. 4 p.g.g. do ministra właściwego do spraw środowiska należą także sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.
W ocenie Sądu, uzgodnienie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, nie może być uznane za sprawę związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi.
Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 11 p.g.g., robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach.
Z kolei określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności art. 88, 89, 93 ww. ustawy. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m. in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się takie złoża.
Z powyższych przepisów, wynika zatem, że do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska, nie należy dokonywanie uzgodnień w ramach współdziałania organów w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i w związku z tym należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Prawidłowość powyższego stanowiska, potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3266/19 - LEX nr 3165061, którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Środowiska, od wyroku tut. Sądu stwierdzającego nieważność postanowienia Ministra o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce położonej na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgła brunatnego. W wyroku tym NSA stwierdził, że "uzgodnienie wydawane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który niewątpliwie może skorzystać ze sporządzonej dokumentacji geologicznej (sporządzonej na podstawie prac geologicznych), lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził. Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m.in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny". I dalej "kompetencja organu administracji do działania nie może być dorozumiana lecz musi wynikać wprost z obowiązującego przepisu prawa. Oznacza to, że skoro w art. 161 ust. 3 p.g.g. przewidziano przypadki stanowiące odstępstwo od generalnej reguły, to uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska wynikające z tego uregulowania nie mogą być przenoszone na sytuacje nie objęte dyspozycją wskazanego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie wynikające z art. 161 ust. 3 p.g.g. powinno być stosowane ściśle. Minister na podstawie ww. przepisu uprawniony pozostaje w zakresie spraw w nim opisanych. Art. 161 ust. 3 p.g.g. nie stanowi normy kompetencyjnej wyznaczającej właściwość rzeczową ministra jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji właściwego do dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji do dokonania wspomnianych uzgodnień zastosowanie znajdzie art. 161 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym organem właściwym jest marszałek województwa. W sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazuje jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa. Art. 161 ust. 2 oraz ust. 3 p.g.g., wyznaczające właściwość rzeczową starosty, bądź ministra właściwego do spraw środowiska (będących organami administracji geologicznej) mają charakter ewidentnie szczególny (wyjątkowy) w stosunku do reguły wypowiedzianej w art. 161 ust. 1 p.g.g. Zgodnie zaś z ustalonymi zasadami wykładni prawa przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Kompetencji organu nie można rozszerzać a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art. 161 ust. 2 p.g.g.), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa".
Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz argumentacji przedstawionej na ich poparcie, byłoby przedwczesne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym.