VII SA/Wa 1375/21

VII SA/Wa 1375/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 288/22 - Wyrok NSA z 2024-11-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 88n,  art. 88l
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późń. zm.) nakazał B. D., R. D., R. D. i K. D. - rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,53 x 9,55m (pow. zabudowy - 71,91 m2) z przeznaczeniem do hodowli ptaków z trzema klatkami wybiegowymi o konstrukcji stalowej i drewnianej mocowanej do fundamentów betonowych (kategoria obiektu II), zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], w sposób niezgodny z przepisami w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie, pierwotnie wszczęte zostało na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych nakładając obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentów wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane. Wobec nieprzedłożenia dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] nakazał właścicielom rozbiórkę wyżej opisanego budynku.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Następnie w dniu 15 grudnia 2006 r. właściciele nieruchomości złożyli ocenę wpływu budynku na stateczność prawobrzeżnego wału wiślanego i warunki filtracji w korpusie i podłożu wału oraz wnieśli o wznowienie postępowania w powyższej sprawie w celu zalegalizowania budynku.
W dniu 28 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę uzupełniającą, podczas której stwierdzono, że przy obiekcie wykonano ścianę poddasza z dwiema lukarnami oraz konstrukcję i pokrycie dachu.
Podczas przeprowadzonej w dniu 12 sierpnia 2008 r. kolejnej kontroli ustalono, że przy budynku wykonano wolierę o konstrukcji stalowej pokrytą siatką stalową, elewacje budynku oraz wstawiono stolarkę okienną i drzwiową.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków.
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr., [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., oraz poprzedzające ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r., oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r., orzekając o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzje i postanowienie należało uchylić, gdyż nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, wszczęto postępowanie bez określenia przeznaczenia obiektu oraz na wniosek zamiast z urzędu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] umorzył powyższe postępowanie.
Następnie zawiadomieniem z dnia 31 maja 2012 r. wszczął z urzędu nowe postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, tj. wykazania zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedłożenia 4-ch egz. projektu budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków samorządu zawodowego osoby uprawnionej, sporządzającej projekt budowlany oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., nałożył na zobowiązanych obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych w dniu 13 lutego 2012 r. dokumentach. Następnie pismami z dnia 23 maja 2013 r., 8 sierpnia 2013 r. i 29 kwietnia 2014 r. wezwał zobowiązanych do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedkładanym projekcie budowlanym.
W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] nakazał rozbiórkę budynku.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] października 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 899/16 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że "nie jest równoznaczne pouczenie inwestorów i żądanie od nich zwolnienia w trybie art. 88l Prawa wodnego, które wydaje i rozpoznaje Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od decyzji o odstępstwie na podstawie art. 88n Prawa wodnego, w zakresie którego właściwy jest z kolei Marszałek Województwa. Jak wynika z zaskarżonej decyzji ta kwestia stanowiła o uznaniu, że inwestorzy nie wywiązali się w terminie z nałożonych na nich obowiązków. Dopiero w piśmie z 24 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie wskazał na brak dokumentacji o odstępstwie w zakresie linii zabudowy na podstawie art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. (...) rozpoznając ponownie sprawę na skutek niniejszego wyroku organ ustali czy mamy do czynienia z budynkiem czy budowlą, datę budowy, wyjaśni ewentualnie w jakim zakresie oparł swe ustalenia na podstawie poprzedniej sprawy wszczętej na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i odniesie się do tego w uzasadnieniu. Ponadto wezwie skarżącego do przedłożenia decyzji o odstępstwie od właściwego organu (Marszałka Województwa) i ewentualnie innych braków zakreślając maksymalnie termin do wykonania obowiązku."
Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 5 września 2017 r. przeprowadził oględziny.
Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. wezwał B. i R. D., R. D. oraz K. D. do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW PGW Wody Polskie w [...]) w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu - budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.
Zobowiązani kilkukrotnie wnosili o przedłużenie terminu na dostarczenie decyzji o odstępstwie z RZGW PGW Wody Polskie w [...] informując, że są w trakcie kompletowania dokumentacji.
Pismem z dnia 16 marca 2020 r. K. D. wystąpił o zawieszenie postępowania do momentu rozpatrzenia przez Zarząd Zlewni we [...] pisma z 9 stycznia 2020 r. skierowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków.
Następnie organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] nałożył na B. D., R. D., R. D. oraz K. D. obowiązek rozbiórki opisanego budynku gospodarczego.
W ocenie organu powiatowego, nie było możliwości legalizacji budynku gospodarczego albowiem inwestor nie przedłożył decyzji wydanej przez właściwy organ - zwalniającej z zakazu zabudowy w odległości 50m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów uniemożliwiło legalizację budynku gospodarczego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem przepisów dotyczących odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wału przeciwpowodziowego i linii brzegowej w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył K. D.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nakładającej na B. D., R. D., R. D. oraz K. D. inwestorów obiektu i właścicieli działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,53 x 9,55m (pow. zabudowy - 71,91 m2) z przeznaczeniem do hodowli ptaków z trzema klatkami wybiegowymi o konstrukcji stalowej i drewnianej mocowanej do fundamentów betonowych (kategoria obiektu II), zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej w sposób niezgodny z przepisami w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/16 były dla niego wiążące.
Sprawa dotyczyła legalności budynku gospodarczo-inwentarskiego z przeznaczeniem do hodowli ptaków (gołębi) zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Funkcja obiektu i jego parametry techniczne zostały opisane w projekcie budowlanym budynku gospodarczego do hodowli ptaków z sierpnia 2014 r.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29-31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a tym samym zwolnionych od uzyskania tego obowiązku.
Inwestor powinien był przed przystąpieniem do budowy uzyskać pozwolenie od organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ drugiej instancji zaznaczył, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne.
Wskazał, że budynek należy zakwalifikować jako obiekt inwentarski. Przedmiotowa inwestycja nie jest budynkiem gospodarczym objętym obowiązkiem uzyskania zgłoszenia, lecz budynkiem gospodarczo-inwentarskim, na który wymagane jest pozwolenie na budowę, a którego samowolne wykonanie skutkuje zastosowaniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Analizując przedłożone przez inwestorów dokumenty, organ odwoławczy wskazał, że w decyzji Wójta Gminy [...] z dniu [...] maja 2013 r., nr [...] o warunkach zabudowy wyznaczona została linia zabudowy: "linię zabudowy wyznacza się jako nieprzekraczalną w odległości 50m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego - dopuszcza się odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi".
Z uwagi na naruszenie dopuszczalnej odległości i zlokalizowanie obiektu w odległości 34 m od stopy wału przeciwpowodziowego, inwestorzy zobowiązani byli do przedłożenia zgody na odstępstwo, od właściwego organu Wód Polskich. W trakcie postępowania zmianie ulegały przepisy ustawy Prawo wodne. PINB w [...] pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. wezwał inwestorów do przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy, decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW PGW Wody Polskie w [...]), w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu w odległości mniejszej jak 50 m od stopy wału.
Inwestorzy wystąpili o uzyskanie stosownej zgody, niemniej w przedłożonym przez K. D. piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r. PGW Wody Polskie, znajduje się informacja "Z uwagi na zapis ustawy Prawo wodne dyrektor RZGW jako właściwy organ Wód Polskich wydaje decyzje zwalniające z zakazów określonych w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych dla inwestycji lub robót planowanych, a nie dla obiektów i działań już dokonanych. W związku z powyższym nie ma możliwości wydania decyzji zwalniającej dla obiektu już istniejącego, która umożliwiałaby legalizację tego budynku w zakresie obowiązujących zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 ustawy Prawo wodne, natomiast istnieje konieczność przeanalizowania sprawy. W przypadku pozytywnej oceny Nadzoru Wodnego i przedstawienia przez właściciela nieruchomości badań hydrogeologicznych wraz z opinią hydrogeologa, że funkcjonowanie istniejących obiektów nie wpływa ujemnie na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego. Organ może jedynie nie podejmować działań w kierunku nakazu rozbiórki obiektu."
W ocenie [...]WINB, skoro nie ma możliwości uzyskania zgody na odstępstwo, gdyż obiekt został już wybudowany, to należy ocenić inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r., a inwestycja z nią jest niezgodna, gdyż narusza odległości wskazane w decyzji. Inwestorzy nie wywiązali się z nałożonych na nich obowiązków i nie przedłożyli żądanej dokumentacji. PINB w [...] słusznie nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków.
[...]WINB podkreślił, że również do odwołania nie załączono dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu.
K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Dyrektora Zarządu Zlewni we [...] na zlecenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], zgodnie z treścią pisma z dnia 9 stycznia 2020 r.,
b) art. 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak podjęcia działań w celu współdziałania z organem Wód Polskich w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego.
c) art. 7 k.p.a. poprzez brak zbadania całokształtu materiału dowodowego, bark odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu.
d) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego, przyjęcie, iż powinna być wydana decyzja na podstawie art. 88n ust. 3 Prawa wodnego (aktualnie 176 ust. 4 Prawa wodnego).
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bezpodstawne uznanie, że inwestorzy nie przedłożyli decyzji właściwego organu zwalniającego z zakazu wykonywania obiektów budowlanych, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, mimo, że organ Wód Polskich nie stwierdził podstaw do nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, co uzasadniało możliwość legalizacji;
b) art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, bezpodstawne uznanie, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, gdy organ Wód Polskich nie stwierdził podstaw do nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, co uzasadniało możliwość legalizacji;
c) art. 88o ust. 1 w zw. z art. 88l ust. 1 pkt. 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., poprzez jego niezastosowanie, gdy organ właściwy do wydania decyzji wskazanej w art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. nie stwierdził podstaw do przywrócenia stanu poprzedniego, co uzasadniało możliwość legalizacji.
Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 7b k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego odniesienia się do całokształtu materiału zgormadzonego w sprawie, przede wszystkim do wniosków wynikających z pisma z dnia 9 stycznia 2020 r., wydanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] oraz do zarzutu naruszenia art. 88o ust. 1 w zw. z art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co miało istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, formułując również wnioski ewentualne.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy wskazuje, iż działka położona jest w obszarze zagrożenia powodziowego ze strony rzeki [...], przy prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (1%). Decyzja błędnie wskazuje, że lokalizacja inwestycji znajduje się na terenie narażonym na zalanie, jednak żadne ograniczenia oraz zakazy na tych terenach nie obowiązują.
Skarżący podkreślił, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] pismem z dnia 24 września 2014 r. wskazał, iż "teren działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie jest objęty zakazami określonymi w art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i nie wymaga uzyskania od Dyrektora RZGW w [...] decyzji w sprawie zwolnienia od zakazów w oparciu o zapisy art. 88l ust. 2 i/lub art. 40 ust. 3".
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wskazał, że stosownie do art. 88l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej może w drodze decyzji, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym, zwolnić od zakazów wskazanych w art. 88l ust. 1 ww. ustawy, ustalając niezbędne warunki dla ochrony przed powodzią. Przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się pomiędzy linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym.
Ponadto skarżący wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] pismem z dnia 9 stycznia 2020 r., zleciło Dyrektorowi Zarządu Zlewni we [...] dokonanie oględzin usytuowania przedmiotowego obiektu względem lewego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] oraz o wydanie opinii w sprawie. Dodatkowo z pisma tego wynikało, że fakt wykonania obiektu uniemożliwia organowi wydanie decyzji zwalniającej z zakazu określonego w art. 176 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Organ zaznaczył, iż w przypadku pozytywnej oceny Nadzoru Wodnego i przedstawienia przez właściciela nieruchomości badań hydrogeologicznych wraz z opinią hydrogeologa, że funkcjonowanie istniejących obiektów nie wpływa ujemnie na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego może nie podejmować działań w kierunku nakazu rozbiórki obiektu.
W ocenie skarżącego, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie odniósł się do treści ww. pisma, ograniczając się do stwierdzenia braku możliwości uzyskania decyzji właściwego organu Wód Polskich. Organy wykazały brak inicjatywy w pozyskaniu informacji o aktualnym etapie postępowania mającego za przedmiot wydanie ww. opinii, co było naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 7a ust. 1 k.p.a. i art. 7b k.p.a.
Skarżący podniósł, że fakt wykonania budynku, uniemożliwiał wydanie decyzji zwalniającej z zakazu określonego w art. 176 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (art. 88n ust. 3).
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w piśmie z dnia 24 września 2014 r. stwierdził, że teren działki nr ew. [...] nie jest objęty zakazami określonymi w art. 88l ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne i nie wymaga uzyskania od Dyrektora RZGW w [...] decyzji w sprawie zwolnienia od ww. zakazów.
W związku z powyższym inwestorzy wykonali całość obowiązków nałożonych przez organ. Orzekając rozbiórkę organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji.
Przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia dla szczelności oraz stabilność wału przeciwpowodziowego.
Organ bezpodstawnie wskazywał, iż wymagana jest decyzja Marszałka Województwa wydana w trybie art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu poddana została decyzja organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,53 x 9,55m z przeznaczeniem do hodowli ptaków z trzema klatkami wybiegowymi (kategoria obiektu II), zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Bezpośrednią przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki był fakt, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganych prawem dokumentów, umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja taka jest prawidłowa.
Przypomnienia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/16 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. Oceniając ówcześnie wydane decyzje nakazujące rozbiórkę, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów były przedwczesne i zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Organy zostały przez Sąd zobowiązane do ustalenia czy sprawa dotyczy budynku czy budowli, daty jego budowy, wyjaśnia czy dokonano ustaleń na podstawie poprzedniej sprawy (wszczętej na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]). Ponadto organ miał wezwać skarżącego do przedłożenia decyzji o odstępstwie od właściwego organu (Marszałka Województwa) i ewentualnie uzupełnienia innych braków.
Słusznie zatem organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/16, były dla niego wiążące.
Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 5 września 2017 r. oględziny nieruchomości.
Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. wezwał B. i R. D., R. D. oraz K. D. do przedłożenia decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW PGW Wody Polskie w [...]) w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu - budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.
Zobowiązani kilkukrotnie wnosili o przedłużenie terminu na dostarczenie decyzji o odstępstwie z RZGW PGW Wody Polskie w [...] informując, że są w trakcie kompletowania dokumentacji.
Następnie K. D. wystąpił o zawieszenie postępowania do momentu rozpatrzenia przez Zarząd Zlewni we [...] pisma 9 stycznia 2020 r. skierowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie odmówił zawieszenia postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nakazał rozbiórkę opisanego budynku gospodarczego.
W tej sytuacji prawidłowa była ocena organu, o braku możliwości legalizacji budynku gospodarczego, albowiem inwestor nie przedłożył decyzji zwalniającej z zakazu zabudowy w odległości 50m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów uniemożliwiło legalizację budynku gospodarczego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem przepisów dotyczących odległości sytuowania obiektów budowlanych względem wału przeciwpowodziowego i linii brzegowej.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
W postanowieniu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).
W kontekście tej regulacji zauważyć trzeba, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu), a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu.
Organ prawidłowo zakwalifikował prowadzone roboty budowlane, jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mimo wstępnej oceny, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, organ nałożył obowiązek przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, które umożliwiły by legalizację budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 P.b., czyli nakaz rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1757/10, LEX nr 1134671).
Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie musi wykonywać nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku zachodzą konsekwencje wynikające z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. W razie nieprzedłożenia dokumentów, nie dojdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. W takiej sytuacji nie ma możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
W tej sprawie organ odwoławczy dokonał ponownej analizy przedłożonych przez inwestorów dokumentów i podkreślił, że w decyzji Wójta Gminy [...] z dniu [...] maja 2013 r., nr [...] o warunkach zabudowy wyznaczona została linia zabudowy: "linię zabudowy wyznacza się jako nieprzekraczalną w odległości 50m od stopy wału przeciwpowodziowego i 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego - dopuszcza się odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi".
Z uwagi na naruszenie dopuszczalnej odległości i zlokalizowanie obiektu w odległości 34 m od stopy wału przeciwpowodziowego, inwestorzy zobowiązani byli do przedłożenia zgody na odstępstwo, od właściwego organu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
W trakcie postępowania zmianie ulegały przepisy ustawy Prawo wodne. Dlatego PINB w [...] pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. wezwał inwestorów do przedłożenia, w terminie dwóch miesięcy, decyzji o odstępstwie, od właściwego organu (RZGW w [...] PGW Wody Polskie), w zakresie zwolnienia z zakazu budowy obiektu w odległości mniejszej jak 50 m od stopy wału.
Inwestorzy wystąpili o uzyskanie stosownej zgody, niemniej w przedłożonym przez K. D. piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r. wskazano: "Z uwagi na zapis ustawy Prawo wodne dyrektor RZGW jako właściwy organ Wód Polskich wydaje decyzje zwalniające z zakazów określonych w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych dla inwestycji lub robót planowanych, a nie dla obiektów i działań już dokonanych. W związku z powyższym nie ma możliwości wydania decyzji zwalniającej dla obiektu już istniejącego, która umożliwiałaby legalizację tego budynku w zakresie obowiązujących zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy Prawo wodne, natomiast istnieje konieczność przeanalizowania sprawy. W przypadku pozytywnej oceny Nadzoru Wodnego i przedstawienia przez właściciela nieruchomości badań hydrogeologicznych wraz z opinią hydrogeologa, że funkcjonowanie istniejących obiektów nie wpływa ujemnie na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego. Organ może jedynie nie podejmować działań w kierunku nakazu rozbiórki obiektu."
W ocenie organów którą Sąd akceptuje, z pisma tego wynika, że nie ma możliwości uzyskania zgody na odstępstwo, skoro przedmiotowy obiekt został już wybudowany. Tym samym organ nadzoru budowlanego musiał ocenić legalizowaną inwestycję w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r., a ta jest z nią niezgodna, gdyż narusza odległości wskazane w decyzji.
Inwestorzy mimo upływu wielu lat i podejmowania różnych starań nie mogli przedłożyć żądanej dokumentacji. Podkreślenia wymaga, że w procedurze zmierzającej do legalizacji, organ nadzoru budowlanego nie mógł kwestionować ani prawidłowości decyzji Wójta Gminy [...] z dniu [...] maja 2013 r., nr [...] o warunkach zabudowy (był nią związany), ani też prawidłowości działania organów Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stosujących przepisy ustawy Prawo wodne. Dlatego zgodne z prawem było orzeczenie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego z przeznaczeniem do hodowli ptaków.
W toku postępowania organ wielokrotnie wzywał inwestorów do przedstawienia dokumentacji mogącej stanowić podstawę legalizacji spornej inwestycji. PINB wskazywał rodzaj wymaganych dokumentów oraz konsekwencje niewywiązania się z obowiązku ich przedłożenia. Organ powiatowy domagał się od inwestorów przedstawienia stosownej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej z nakazów zachowania określonych odległości albo uzgodnienia projektu w innej formie tj. decyzji wydanej na podstawie art. 88n ust. 3 ww. ustawy.
Reasumując przedstawiona przez inwestorów dokumentacja projektowa jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumentacji projektowej wskazano (str.14), że budynek zlokalizowany jest w odległości ok. 34m od podstawy obwałowania (podana odległość od ściany budynku jest jeszcze pomniejszona o szerokość klatki wybiegowej).
Zgodnie z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Stosownie do art. 88n ust. 3 ww. ustawy Prawo wodne, jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.
Mimo podjętych starań, zobowiązani nie uzyskali decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwalniającej z zakazu określonego w art. 176 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki obiektu.
Pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., wskazuje, że fakt wykonania obiektu uniemożliwia organowi wydanie decyzji zwalniającej z zakazu określonego w art. 176 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie obowiązującej, ale tożsamej - w adekwatnym zakresie z poprzednią regulacją ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Organ ten zaznaczył, że w przypadku przedstawienia badań hydrogeologicznych wraz z opinią hydrogeologa, że funkcjonowanie budynku nie wpływa ujemnie na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego może nie podejmować działań w kierunku nakazu rozbiórki obiektu.
Niewątpliwie pismo to, w konfrontacji z treścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r., nie może stanowić podstawy prawnej do zaakceptowania lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż wynika z ustaleń wydanej dla legalizowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.