VII SA/Wa 1369/21

VII SA/Wa 1369/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 17/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na T. O.(dalej jako Skarżąca) obowiązek skierowania wód opadowych z południowej połaci dachu budynku mieszkalnego z częścią usługową do studzienki chłonnej którą należy zrealizować w miejscu odwiertu nr [...] zaznaczonego na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do opinii technicznej z listopada 2020 r. wykonanej przez T. Z. Studzienka chłonna winna mieć przekrój minimum 1200 mm i głębokość 1,2 m wraz z rozsączkowaniem 1,0 m w każdym kierunku lub alternatywnie skierować wody opadowe z terenu całej posesji do przebiegającego w ul. [...] kanału deszczowego o średnicy 300 mm po uprzednim wystąpieniu do [...] Sp. z o.o. w [...] o warunki przyłączenia do kanału
- w terminie do [...] czerwca 2021 r.
Organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej kontroli potwierdzono, że woda opadowa z dachu budynku mieszkalnego z częścią usługową odprowadzona jest za pomocą rynien i rur spustowych (3 szt.) na teren działki nr ewid. [...] stanowiącej utwardzony ciąg pieszo-jezdny do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...]. Stan ten jest niezgodny z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
Z przedłożonej przez Skarżąca oceny technicznej wynika konieczność wykonania robót budowlanych, które zlikwidują stan niezgodności z prawem.
PINB wyjaśnił, że zobowiązany był zastosować sankcję określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. Wykonanie studzienki chłonnej w celu zagospodarowania wód opadowych na teren własny lub alternatywnie przyłączenie się do kanału burzowego w ul. [...] w ocenie PINB umożliwi doprowadzenie niewłaściwego odprowadzenia wód opadowych na tereny sąsiednie do stanu zgodnego z prawem.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania T O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maj 2021 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nałożył na T.O. obowiązek skierowania wód opadowych z południowej połaci dachu budynku mieszkalnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] do studzienki chłonnej, którą należy zrealizować w miejscu odwiertu nr [...] zaznaczonego na planie sytuacyjnym Stanowiącym załącznik do opinii technicznej z listopada 2020 r. wykonanej przez T. Z. Studzienka chłonna winna mieć przekrój minimum 1200 mm i głębokość 1,2 m wraz z rozsączkowaniem 1,0 m w każdym kierunku lub alternatywnie nałożył na T.O. obowiązek skierowania wód opadowych z terenu całej nieruchomości przy ul. [...] w [...] do przebiegającego w ul. [...] kanału deszczowego o średnicy 300 mm po uprzednim wystąpieniu do [...] Sp. z o.o. w [...] o warunki przyłączenia do kanału.
Powyższy obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 30 sierpnia 2021 r. o czym należy powiadomić PINB w [...].
[...] WINB wyjaśnił, że postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] prostujące z urzędu oczywistą omyłki pisarską w decyzji z [...] stycznia 2021 r. uznając, że błędna podstawa prawna rozstrzygnięcia nie może być przedmiotem sprostowania.
Zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący powołania nieistniejącego przepisu prawnego jest chybiony. Skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2019 roku to zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 poz. 471) "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym." Wprawdzie art. 57 ust. 7 P.b. istniał na dzień wszczęcia postępowania, to jednak ta podstawa prawna nie miała zastosowania w omawianej sprawie (nie dotyczy stanu faktycznego istniejącego w omawianej sprawie).
Roboty budowlane w omawianej sprawie zostały zakończone, stąd brak było podstaw do ich wcześniejszego wstrzymywania, dlatego też organ powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia dodatkowo art. 51 ust. 7 P.b.
Jak dalej wskazał [...] WINB, wody opadowe z budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce Skarżącej odprowadzane są poprzez orynnowanie i rury spustowe na drogę dojazdową - działkę o nr ewid. [...]. Celem postępowania z art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.
Zgodnie z § 28 rozporządzenia ws. warunków technicznych:
ust. 1 działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej,
ust. 2 w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów lub do zbiorników retencyjnych
W myśl zaś § 29 ww. rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
Z opinii technicznej stanu zagospodarowania wód deszczowych na terenie posesji Skarżącej wynika, że "istnieje możliwość skierowania wód opadowych z południowej połaci dachu do studzienki chłonnej wykonanej w miejscu odwiertu nr 2 zaznaczonego na planie sytuacyjnym (...). Istniejące warunki gruntowe: na głębokości od 0,9 m do 2,0 m występuje warstwa piasku średniego brązowego nadająca się do wchłaniania wód. Studzienka chłonną powinna mieć przekrój minimum 1200 mm i głębokości 1,2 m wraz z rozsączkowaniem 1,0 m w każdym kierunku. Alternatywnie istnieje możliwość skierowania wód opadowych z terenu już całej posesji do przebiegającego w ul. [...] kanału deszczowego o średnicy 300 mm. W takim przypadku należy wystąpić do [...] w [...] o warunki techniczne przyłączenia do kanału.
Wykonanie obowiązku skierowania wód opadowych z południowej połaci dachu budynku mieszkalnego z częścią usługową do studzienki chłonnej bądź odprowadzenie wód opadowych z terenu całej nieruchomości do kanału deszczowego spowoduje zdaniem [...] WINB, że wody opadowe z posesji będą zagospodarowane w ramach własnej nieruchomości i odprowadzane w sposób zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi.
Organ wskazał również, że przedłożonej opinii technicznej nie można podważyć bez wiarygodnych dowodów skierowanych przeciwko jej treści. Ocena materiału dowodowego przeprowadzona została w sposób zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i niewykraczający poza granice swobodnej oceny dowodów. Skarżąca nie wykazała prawdziwości swoich twierdzeń, a zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie dowodów, które będą zaprzeczać wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje poczynione na jego podstawie ustalenia.
Nadto, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne nie kierują się przeszkodami ekonomicznymi, finansowymi bądź technicznymi po stronie podmiotu zobowiązanego czy negatywnym nastawieniem adresatów decyzji i innych podmiotów do jej wykonania.
III.
Skargę na powyższą decyzję wniosła T. O. zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu [...] WINB zrzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 7 a także art. 83 P.b.;
2. przepisów prawa procesowego, tj.:
a) art. 7 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
b) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w celu ustalenia nowego sposobu odprowadzania wód opadowych. Wniosła także o orzeczenie o kosztach.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w złożonym odwołaniu wśród zarzutów podniesiono fakt powołania się przez PINB na nieistniejącą podstawę prawną, tj. art. 57 ust. 7 P.b., który został uchylony.
Następstwem powołania ww. deliktu PINB wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki dotyczącej podstawy prawnej. To postanowienie również zostało zaskarżone a [...] WINB uchylił je w całości.
Dalej Strona wskazała, że decyzję oparto w pełni na opinii technicznej wydanej w listopadzie 2020 roku. Zakłada ona, że ze wszystkich trzech rynien woda opadowa ma ściekać do studzienki wskazanej w miejscu odwiertu nr [...] zaznaczonej na załączonej mapce. Organ jednak nie zauważył szeregu problemów z tym związanych - głównie natury technicznej oraz ekonomicznej.
Wymieniony plan w swoich założeniach wskazuje w jaki sposób na przebiegać instalacja. Mianowicie od rynny znajdującej się najbliżej ulicy [...] do planowanego odwiertu teren wyraźnie się wznosi, a różnica wysokości między tymi punktami wynosi ok. 1 m. W związku z tym położenie rur odprowadzających oraz sama studzienka musiałyby być wkopane głęboko w ziemię co z technicznego punktu widzenia byłoby bardzo kłopotliwe. Dodać należy, że wygeneruje to wysokie koszty realizacji.
Kolejnym problemem, który jest konsekwencją założeń planu to konieczność poprowadzenia rury odpływowej pod częścią budynków. Wiązałoby się to z rozkuwaniem fundamentów albo całkowitą rozbiórką tych budynków. Wyjściem z niego może być przeprowadzenie rur drogą dojazdową do pobliskiego osiedla, co rodziłoby kolejny problem związany z rozebraniem kostki i rozkopaniem drogi.
Decyzja w swoich założeniach dała możliwość skierowania wód opadowych do kanału deszczowego biegnącego wzdłuż ul. [...]. Sposób ten również łączy się z rozkopaniem drogi dojazdowej do osiedla i co ważne nowej nawierzchni na ul. Sierakowskiego. Dodawać nie trzeba, że ta opcja również wiąże się z dużymi kosztami.
Mając na uwadze wszystkie wymienione problemy organ powinien działać w słusznym interesie obywateli. Nie chodzi tylko o interes T. O., ale również osób korzystających z drogi dojazdowej do pobliskiego osiedla czy drogi publicznej tj. ul. v.
Nie ulega w ocenie Strony wątpliwości, że bazowa opinia została sporządzona na zlecenie T.O.. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie miała ona w momencie uzyskania opinii świadomości jakie ona może rodzić problemy. Dodatkowo Skarżąca nie wiedziała, że istnieje inna możliwość odprowadzenia wody opadowej z posesji.
Propozycja innego rozwiązania sprawy została przedstawiona w odwołaniu. Koncepcja ta byłaby najmniej inwazyjna dla otaczającej infrastruktury drogowej oraz korzystniejsza finansowo. Niestety do owej propozycji w żaden sposób organ II instancji się nie odniósł.
Wskazany sposób postępowania oznacza całkowitą dowolność urzędniczą, która doprowadziła do nieuwzględnienia problemów wynikających z realizacji projektu. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. każdy organ ma prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Każdy organ ma obowiązek umacniać zaufanie obywateli i innych podmiotów wobec organów państwa, zatem postępowania mogące zakończyć się nałożeniem pewnych obowiązków powinny być prowadzone ze szczególną troską o ich prawidłowość i zgodność z prawem.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest bezzasadna.
Należy przede wszystkim zawrócić uwagę na niekwestionowany w całej sprawie fakt, jakim jest bezprawne, a takim jest działanie niezgodne z przepisami prawa, odprowadzanie przez Skarżącą wód opadowych z dachu jej budynku wprost na teren sąsiedniej nieruchomości, do której nie posiada stosownego tytułu prawnego (własności lub odpowiedniej służebności pozwalającej na odprowadzanie wód). Świadczą o tym jednoznacznie m.in. wykonane zdjęcia wylotu rur spustowych skierowanych z nieruchomości Skarżącej wprost na działkę sąsiednią. Stanowi to oczywiste naruszenie zarówno przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych (§ 28 ust. 2), ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm. - art. 234 ust. 1 pkt 2) jak i przepisów Kodeksu cywilnego o ochronie własności przed cudzymi naruszeniami.
W kontekście powyższego organy nadzoru budowlanego słusznie wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b., w celu doprowadzenia wykonanych niezgodnie z przepisami robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a takim będzie własne zagospodarowanie przez Skarżącą wód opadowych z jej nieruchomości. Obrany tryb naprawczy jest więc uzasadniony.
Z przedłożonej do akt sprawy opinii technicznej specjalisty wynika alternatywny sposób rozwiązania kwestii niewłaściwego odprowadzania wód opadowych, co zostało ujęte w zaskarżonej decyzji. To, że Skarżąca aktualnie ze sposobem tym się nie zgadza i go nie akceptuje jako zbyt trudny czy kosztowny w wykonaniu nie ma jakiegokolwiek znaczenia. To Skarżąca z pełną świadomością od wielu lat narusza prawo, bowiem takim działaniem jest zamontowanie rur spustowych z wylotem wprost na cudzą nieruchomość. W kontekście powyższego nie ma jakichkolwiek powodów by generować dalszą zwłokę w usunięciu stanu ewidentnie niezgodnego z prawem.
Jak wskazano, z przedłożonej opinii wynika alternatywa działania, którą organ przeniósł do wydanej decyzji. To, że wykonanie jednej bądź drugiej opcji może być technicznie utrudnione lub kosztochłonne, nie ma - jak słusznie wskazał [...] WINB - znaczenia w sprawie. To Skarżąca ma doprowadzić wykonane w jej budynku roboty budowlane (montaż odwodnienia budynku) do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 P.b. (w brzmieniu aktualnym) jak i w myśl art. 52 P.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) to podmiot zobowiązany (inwestor, właściciel nieruchomości bądź zarządca) są zobowiązani do wykonania obowiązku na swój koszt. Podkreślenia przy tym wymaga, że Skarżąca pomimo formułowanych twierdzeń o wadliwości złożonej opinii, nie przedłożyła żadnego innego opracowania, które zaproponowałoby inne rozwiązanie, spełniające jej oczekiwania i jednocześnie pozostające w zgodzie z prawem (chodzi w szczególności o chłonność gruntu pod studnią rozsączającą).
Sąd zaznacza w związku z tym, że nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku postulat Skarżącej co do potrzeby dalszego ustalania przez organ innego sposobu rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych z jej nieruchomości. Organ słusznie podniósł, że nie jest jego rolą poszukiwanie innych, bardziej komfortowych dla zobowiązanego rozwiązań prawnych i technicznych, tym bardziej jeżeli bazują one na konieczności wkraczania na cudzy grunt. Skarżąca ma obowiązek prawny zagospodarowania wód opadowych na trenie własnej nieruchomości bądź ich odprowadzenia do sieci kanalizacyjnej deszczowej ogólnospławnej i nie może oczekiwać, by pod pozorem respektowania zasad kodeksowych z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. organ poszukiwał innych rozwiązań, w tym by pośredniczył, negocjował lub mediował sposób przeprowadzenia stosownej infrastruktury przez grunty, do których Skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego.
Jednocześnie Sąd wskazuje, że z analizy treści wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. decyzji wynika, że wiąże ona Skarżącą głównie co do celu jakim jest doprowadzenie do sytuacji prawidłowego odprowadzania wód opadowych. Jeżeli więc w toku likwidowania stanu niezgodności okaże się, że można zastosować inne rozwiązanie (np. poprowadzić wody opadowe z wykorzystaniem innego ułożenia rynien i rur spustowych na budynku Skarżącej), to działanie takie może zostać podjęte, jednakże to Skarżąca odpowiada za jego skuteczność i zgodność z prawem. Zarówno organ jak i tutejszy Sąd są zainteresowane wyłącznie w tym, aby bezprawny stan odprowadzania wód opadowych na działkę sąsiednią został trwale zlikwidowany.
W konsekwencji Sąd uznaje, że [...] WINB słusznie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z ust. 7 tego przepisu. W sprawie niewątpliwie zaistniała sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. tj. roboty budowlane przy orynnowaniu budynku Skarżącej zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Zastosowanie w takiej sytuacji znajdował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. zezwalający organom nadzoru budowlanego na nałożenie w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie. Z uwagi na to, że roboty budowlane powodujące niewłaściwe odprowadzanie wód opadowych zostały już zakończone, organ słusznie zastosował art. 51 ust. 7 P.b. Nadto, wydanie przez [...] WINB decyzji reformatoryjnej było prawidłowe, bowiem PINB podał wadliwą podstawę prawną co do robót już zakończonych - art. 57 ust. 7 P.b. zamiast art. 51 ust. 7 P.b. Wynika to z uzasadnienia decyzji PINB (powołany tam jest wprost art. 51 ust. 7 P.b.).
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli należy wskazać, że nie znajduje on uzasadnienia. To właśnie brak działania organu, dalsze poszukiwanie możliwego do zaakceptowania przez Skarżącą rozwiązania problemu przez nią wygenerowanego powodowałoby naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - właścicieli działki sąsiedniej.
Nie jest także prawidłowy zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie w sprawie. To, że nałożył obowiązki na Skarżącą, których ta nie chce zaakceptować nie świadczy jeszcze o naruszeniu równości obywateli wobec prawa oraz podważaniu zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W ocenie Sądu brak działań organów lub ich dalsza zwłoka wywołana sugestią Skarżącej o potrzebie poszukiwania innego rozwiązania problemu z uwagi na możliwe problemy techniczne i finansowe rozwiązań wynikających z przedłożonej opinii powodowałaby rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie ma podstaw do tolerowania stanu oczywistej niezgodności z prawem jakim jest odprowadzanie wód opadowych wprost na teren sąsiedni a nie na własny.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.