VII SA/Wa 1360/21

VII SA/Wa 1360/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Monika Kramek /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 78/22 - Wyrok NSA z 2024-10-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi Polskiej Prowincji Zgromadzenia Księży Misjonarzy [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...]maja 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskiej Prowincji Zgromadzenia Księży M.św. W.(dalej: "skarżący", "inwestor") z [...] września 2020 r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] [...]m") nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r., a także pismem z [...] sierpnia 2019 r. oraz skorygowanym wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r., inwestor wystąpił do [...] WKZ o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz prac konserwatorskich na terenie nieruchomości nr ewid. [...],[...] , [...], [...] i [...] przy ul. św. S.[...] w K., polegających na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z funkcją ekspozycyjną i wystawienniczą w obrębie ogrodu przyklasztornego, wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu, rozbiórce części schronu przeciwatomowego, przebudowie kamienicy przy ul. [...] oraz rozbiórce części murowanego ogrodzenia ogrodu celem montażu łącznika pomiędzy budynkami.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku inwestora [...] WKZ decyzją nr [...]
z[...] października 2019 r., znak: [...] odmówił wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Kultury decyzją
z [...] marca 2020 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Minister Kultury stwierdził w uzasadnieniu m.in., że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, a w konsekwencji nie wykazał dostatecznie przesłanek do odmowy wydania pozwolenia na realizację budynku zamieszkania zbiorowego na terenie ogrodu przyklasztornego przy ul. św. S. [...]
w K..
3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] WKZ decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; "dalej: "k.p.a."), a także art. 36 ust. 1 pkt 1
w związku z art. 25, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.; dalej: "u.o.z." lub "ustawa o ochronie zabytków"), rozstrzygnął sprawę
w trojaki sposób:
a) pozwolił inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych w kamienicy przy ul. Św. S. [...] w K. (w projekcie bud. budynek "A"), położonej na nieruchomości nr ewid. [...] , obejmujących zewnętrze kamienicy. W tym zakresie roboty budowlane mogą polegać na przebudowie kamienicy w zakresie wymiany konstrukcji dachu oraz pokrycia, doświetlenia poddasza oknami połaciowymi wraz
z rozbudową w zakresie zewnętrznej galerii od strony elewacji tylnej oraz budowie dźwigu osobowego, wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, prowadzonej poza budynkiem, przeniesieniu piezometru pomiarowego w odniesieniu do działki
nr ewid. [...], przebudowie sieci MPEC na działce nr ewid. [...] oraz na części działki nr ewid. [...], rozbiórce instalacji zewnętrznych, tj. przyłączy: gazu, wody, teletechnicznego, kanalizacji ogólnospławnej wraz z zamknięciem (tzw. umartwieniem) ich na granicy nieruchomości nr ewid. [...] [...] [...] przy
ul. [...] w K.. Organ pozwolił też na prowadzenie prac konserwatorskich przy elewacji kamienicy przy ul. [...] zgodnie
z projektem budowlanym z [...] kwietnia 2018 r. oraz programem prac konserwatorskich z 2018 r. elewacji frontowej budynku, stanowiącym część składową przedłożonej przez inwestora dokumentacji;
b) umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej wydania pozwolenia na przebudowę wnętrz kamienicy przy ul. [...] w zakresie wymiany stropów, remontu klatki schodowej, zmiany układu pomieszczeń wewnętrznych wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej wielorodzinnej na funkcję usługową (usługi hotelowe) i przebudową instalacji wewnętrznych;
c) odmówił wydania pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (w projekcie bud.: budynek "B") wraz z funkcją ekspozycyjną
i wystawienniczą, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., gaz., elektroenergetyczną, c.o. i innymi, w tym stacją transformatorową) oraz wewnętrznymi instalacjami prowadzonymi poza budynkiem: kanalizacją sanitarną
i kanalizacją deszczową ze zbiornikiem retencyjnym na wody deszczowe oraz utwardzeniem terenu w postaci chodników, budową ciągu pieszo-jezdnego, oświetleniem terenu, małą architekturą (stojaki rowerowe, ławki) i rozbiórką murowanej części schronu na działkach nr ewid. [...] oraz na części działek nr ewid. [...]wraz z wykonaniem przebicia w istniejącym murze, celem montażu łącznika pomiędzy budynkami "A" i "B" na działce nr ewid. [...]oraz części działki nr ewid. [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcia i odnosząc się do punktu 1) powyżej, organ wojewódzki wyjaśnił, że kamienica przy ul. [...]w K. nie jest wpisana do rejestru zabytków odrębną decyzją administracyjną. Ze względu na walory architektoniczne, urbanistyczne i kulturowe podlega ochronie konserwatora zabytków, ponieważ leży w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta K. ze S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Przedmiotowa kamienica objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...]stycznia 2018 r., [...]. Jest to teren oznaczony symbolem [...] tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej
o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami wielomieszkaniowymi, mieszkalno-usługowymi lub usługowymi.
Organ uznał, że w powyższym zakresie zaprojektowane prace nie podważają wartości chronionych przez organy konserwatorskie.
W zakresie punktu 2) organ stwierdził, że nie posiada kompetencji do
w sprawie przebudowy wnętrz kamienicy.
Natomiast w odniesieniu do punktu 3) sentencji decyzji, czyli odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku, [...]WKZ wyjaśnił, że teren na którym zaplanowany był budynek B, oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania symbolem ZPs.2 – tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody towarzyszące założeniom klasztornym. Jako przeznaczenie uzupełniające na ww. terenie ZPs.2 dopuszczono budowę budynków zamieszkania zbiorowego, budynków usługowych z zakresu nauki i kultury oraz usług sakralnych związanych z funkcjonowaniem klasztoru. W miejscowym planie przewidziano m.in. ochronę rozplanowania funkcjonalnego oraz kompozycji ogrodów klasztornych. Dokonano tego poprzez ustalenie ochrony całkowitej z nakazem utrzymania istniejącej kompozycji ogrodu oraz przywrócenia niezachowanej części parkowej. Ogród jest bowiem integralną częścią założenia parkowego, zachowaną
w swych historycznych granicach.
Projektowane zagospodarowanie polegające na wydzieleniu działki pod budynek hotelowy powoduje, że ten fragment od strony ul. [...], nie będzie już stanowił integralnej części historycznego założenia ogrodowego. Doszłoby zatem do zmiany w sposób znaczący utrwalonego od początku XVIII wieku sposobu zagospodarowania historycznych ogrodów.
Ponadto budowa hotelu o zaprojektowanych wymiarach w ramach przeznaczenia uzupełniającego danego terenu, byłaby niezgodna z zasadami ochrony konserwatorskiej, między innymi przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania.
4. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył inwestor, który zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z dnia 6 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") poprzez zastosowanie zakazów nie wynikających z planu miejscowego, a także niewłaściwe zastosowanie zasad ochrony zabytków w nim określonych, co doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 w zw. zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), które w tym wypadku nie było uzasadnione ani konieczne,
b) art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. przez błędną wykładnię rozstrzygającą kolizję między formami ochrony zabytków, tj. wpisem do rejestru zabytków oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
c) art. 4 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że ochrona zabytkowej struktury ogrodu przy klasztorze inwestora jest równoznaczne
z zachowaniem ogrodu w stanie niezmienionym, podczas gdy cele ochrony zabytków nie przewidują zakazu jakiejkolwiek ingerencji w substancję zabytku, lecz nakazują zachowanie go, ale umożliwiają korzystanie z jego wartości użytkowych,
d) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 12 w relacji do art. 7 pkt 4 u.o.z. poprzez uznanie, że ustanowienie ochrony obszarowej może ograniczać wolność zabudowy, a równocześnie formułować przesłanki odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.,
e) § 44 ust. 2 pkt 3 uchwały nr [...]Rady Miasta K. z dnia
24 stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...]z dnia [...] lutego 2018 r., poz. [...])
w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej: "miejscowy plan") poprzez jego niezastosowanie
i zanegowanie możności zabudowy zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego,
f) § 44 ust. 5 w zw. z § 11 ust. 3 pkt. 4 ww. uchwały nr [...]poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na terenie ogrodu klasztornego i w pobliżu muru, który go otacza obowiązuje całkowity zakaz zabudowy,
g) art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 i art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu
o wydawanie pozwolenia konserwatorskiego organ może zanegować zabudowę dopuszczoną miejscowym planem,
h) art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że określenie w miejscowym planie "uzupełniającego przeznaczenia terenu" oznacza, że zabudowa ta musi zajmować nieznaczną powierzchnię w stosunku do obszaru spełniającego funkcję główną, podczas gdy nie jest to konieczne. Błędem jest też uznanie, że ww. wyrażenie nie tworzy praw i obowiązków po stronie jednostek
i organów władzy publicznej, podczas gdy uzupełniające przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane umożliwia dysponowanie nieruchomością w takich celach na zasadzie art. 6 u.p.z.p.
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 61 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania organu konserwatorskiego treścią wniosku (żądania) strony i dokonanie niedopuszczalnego podziału zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia polegającego na orzeczeniu: w pkt 1 decyzji o wydaniu pozwolenia konserwatorskiego dla części przedsięwzięcia - w zakresie budynku A oraz w pkt 3 o odmowie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla części przedsięwzięcia - w zakresie budowy budynku B, wbrew treści wniosku strony z dnia [...]kwietnia 2018 r. w brzmieniu wynikającym
z treści pism z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz [...]kwietnia 2020 r.,
b) art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenia prawa miejscowego, nie są wiążące dla organu ochrony zabytków,
c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającym się w prowadzeniu przez organ konserwatorski postępowania z naruszeniem zasady zaufania do organów państwa,
d) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wobec przedstawionych powyżej zarzutów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na terenie ww. nieruchomości.
5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Kultury decyzją z [...]maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WKZ z [...] sierpnia 2020 r.
Organ odwoławczy wydał swe rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar objęty projektem budowlanym znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej oraz w archeologicznej strefie ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego
i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego, a także dóbr kultury współczesnej,
w zakresie ochrony i kształtowania kwartałów zabudowy ustalono m.in. nakaz zachowania historycznych podziałów i rozplanowania działek miejskich, nakaz utrzymania istniejącego wysokiego stopnia jednorodności stylowej historycznych zespołów zabudowy oraz nakaz utrzymania i rekultywacji zieleni we wnętrzach kwartałów zabudowy, w tym m.in. ogrodów, zespołów zieleni komponowanej oraz konserwacji i rekonstrukcji ich historycznego wyposażenia. Dopuszcza się możliwość prowadzenia na wskazanym terenie robót budowlanych, o których mowa
w szczegółowych ustaleniach planu, jednak pod warunkiem maksymalnie możliwej ochrony istniejącej zieleni.
Dla kwartału IV strefy ochrony konserwatorskiej, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji, ustalono m.in. obowiązek zachowania niezabudowanej linii ogrodzenia i wjazdu na teren ogrodu księży Misjonarzy w jego części sytuowanej od strony ul. św. [...], z zachowaniem ujętego w gminnej ewidencji zabytków muru odgradzającego ogród klasztorny od ul. [...]. Ponadto dla ww. założenia klasztornego ustalono nakaz zachowania, utrzymania i rewaloryzacji rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu, obejmującego historyczne i zabytkowe zabudowania, dziedzińce oraz wirydarz i ogród klasztorny. Dodatkowo przyjęto nakaz utrzymania rozplanowania funkcjonalnego i kompozycji układów zieleni w wirydarzu oraz w ogrodzie klasztornym.
Fragment historycznego ogrodu księży Misjonarzy został ujęty w oznaczonej na rysunku planu "strefie budowy lub rozbudowy". W § 44 ust. 2 pkt 3 uchwały
o miejscowym planie zagospodarowania wskazano, że dla terenu ZPs.2 dopuszcza się wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego, w tym budowę budynków zamieszkania zbiorowego, budynków usługowych z zakresu usług nauki i kultury oraz usług sakralnych i związanych z funkcjonowaniem klasztoru, z uwzględnieniem ustaleń szczegółowych. W § 44 ust. 5 wskazano jednak, że na terenie ZPs.2
w zespole klasztoru księży Misjonarzy znajduje się między innymi ujęty w gminnej ewidencji zabytków ogród klasztorny, którego ochronę określa się poprzez ustalenie ochrony całkowitej, z nakazem utrzymania istniejącej kompozycji ogrodu wraz
z wyposażeniem oraz nakazem przywrócenia niezachowanej części barokowej kompozycji ogrodu, z przedłużeniem dwóch alei na osi południowy zachód - północny wschód, z zakończeniem układu aleją poprzeczną na osi północny zachód - południowy wschód, jak również mur ogradzający, którego ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony całkowitej.
W ocenie organów ochrony zabytków obu instancji, powyższe ustalenia miejscowego planu zawierają w sobie wewnętrzną sprzeczność, z uwagi na fakt, że przewidziana w planie ochrona całkowita ogrodu klasztornego z nakazem utrzymania jego istniejącej kompozycji uniemożliwia lub choćby ogranicza ewentualne inwestycja na danym terenie.
Organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne
w przedmiotowej sprawie, działał zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. W związku z tym, w celu szczegółowego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy [...]WKZ wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: "NID") z prośbą
o sporządzenie specjalistycznej opinii. W opinii z [...]stycznia 2019 r. ustalono między innymi, że zespół klasztorny Księży Misjonarzy, kształtowany od początku XVIII w., zachował swój układ do czasów współczesnych, pomimo rozwoju miasta i przekształceń urbanistycznych, jakie nastąpiły od tego czasu, stanowiąc enklawę osiemnastowiecznego zespołu sakralnego, który jest jednym z najważniejszych elementów historycznej zabudowy kwartału.
Tymczasem nowoprojektowany budynek hotelowy wypełnić ma północną część historycznego ogrodu klasztornego. Budynek ten ma być połączony z kamienicą przy ul. św. [...]za pomocą przeszklonego łącznika, który koliduje
z przebiegiem zabytkowego muru granicznego. W opinii NID podkreślono, że wartością przedmiotowego ogrodu jest nie tyle kompozycja zieleni, co jego rola
w kompozycji urbanistycznej S..
Po zapoznaniu się ze zgromadzonymi materiałem dowodowym organ drugiej instancji podzielił stanowisko [...]WKZ, wyrażone w zaskarżonej decyzji
z [...] sierpnia 2020 r. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej oceny zakresu objętych wnioskiem robót budowlanych, udzielając pozwolenia na te roboty, które w jego ocenie nie wywrą negatywnego wpływu na chronione wartości historycznego układu urbanistycznego dzielnicy S. w K..
Równocześnie organ pierwszej instancji słusznie odmówił wydania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości nr ewid. [...] oraz części działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...]w K.
w zakresie budowy budynku hotelowego wraz z garażem podziemnym, instalacjami i zagospodarowaniem terenu, jak również w zakresie wykonania przebicia
w zabytkowym murze ogrodzenia ogrodu klasztornego.
Podstawowym zagadnieniem rozpatrywanym w niniejszej sprawie jest wpływ planowanego przez inwestora przedsięwzięcia budowlanego na historycznie ugruntowaną przestrzeń S., istniejące proporcje wysokościowe, kształtujące wygląd i kompozycję historycznego układu urbanistycznego miasta, jak również zastane relacje przestrzenne między istniejącą zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią. Po przeanalizowaniu ww. koncepcji projektowej nie budzi wątpliwości, że usytuowanie projektowanego budynku na omawianym obszarze wywrze zasadniczy, negatywny wpływ na istniejącą kompozycję przestrzenną historycznie ukształtowanej przestrzeni dzielnicy S. w K..
Ponadto Minister zauważył, że jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, projekt budowlany zakłada przeznaczenie znacznej części historycznego ogrodu klasztornego pod powierzchnię zabudowy planowanego budynku zamieszkania zbiorowego, co doprowadziłoby do poważnego skrócenia proporcji historycznego ogrodu, że projektowane zagospodarowanie, polegające na wydzieleniu odrębnego terenu pod budynek hotelowy, spowodowałoby, że północny fragment ogrodu przestałby spełniać swoją obecną funkcję i nie stanowiłby już integralnej części historycznego założenia ogrodowego. Projekt budowlany przewiduje również włączenie historycznego muru ogrodzeniowego do nowo projektowanej struktury budynku hotelowego. Mur ten stanowi historyczną, spójną całość z założeniem ogrodowym, a w związku z lokalizacją budynku hotelowego i projektowanym zagospodarowaniem terenu nie byłby już dostępny od strony klasztoru. W ocenie organu pierwszej instancji, powyższe okoliczności wpływają na znaczącą zmianę utrwalonego od początku XVIII w. sposobu zagospodarowania historycznego ogrodu, stanowiącego jeden z istotnych znaczników kompozycyjnych układu przestrzennego S., który dotychczas zachował swój oryginalny kształt, pomimo intensywnych przemian urbanistycznych tej części K.
Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podniósł, że ograniczenie możliwości prowadzenia robót budowlanych przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, co przewiduje art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., stanowi ocena ich dopuszczalności w kontekście celów regulacji art. 4 u.o.z. Zadaniem organu ochrony zabytków jest więc powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości chronionych, tj. działań, które stoją w kolizji z chronionym przez ten organ interesem społecznym. Po rozważeniu różnych interesów występujących w sprawach indywidualnych, organy ochrony zabytków mogą zatem przedłożyć ważny interes społeczny nad indywidualny interes strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wpisanie do rejestru zabytku nieruchomego wiąże się z ograniczeniem prawa własności. Odmowa wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych mających negatywny wpływ na zabytek, stanowi jednak jeden z instrumentów służących zapewnieniu warunków zachowania go we właściwym stanie.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor pismem z 10 czerwca 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Skarżący wskazał na naruszenie tych samych przepisów co w odwołaniu,
a ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 61 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związania organu konserwatorskiego treścią wniosku (żądania) strony i dokonanie niedopuszczalnego podziału zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia polegającego na orzeczeniu
b) art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są wiążące dla organu ochrony zabytków,
c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającym się w prowadzeniu przez organ konserwatorski postępowania z naruszeniem zaufania do sposobu funkcjonowania organów państwa,
d) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta jako niezgodna z przepisami prawa powinna być uchylona lub zmieniona.
Skarżący zarzucił więc zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w zakresie związania organu wnioskiem strony co do treści żądania, zasady legalizmu, zasady ochrony zaufania obywatela do państwa, zasady swobodnej oceny dowodów, a także zasady proporcjonalności i zasady przekonywania.
Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym : przepisów miejscowego planu i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naruszenia polegały na pominięciu obowiązku związania organu ustaleniami miejscowego planu, na błędnej wykładni przepisów miejscowego planu, oraz nieprawidłowym rozstrzygnięciu kolizji między różnymi formami ochrony zabytków przewidzianymi dla terenu objętego wnioskiem.
W przedstawionym kontekście, zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Minister Kultury całkowicie zignorował fakt, że postanowienia miejscowego planu przewidujące dla danego obszaru ochronę przewidują od tej ochrony wyjątek, wskazując jako funkcję uzupełniającą terenu oznaczonego symbolem ZPs.2 - tereny budowy i rozbudowy. W ocenie skarżącego, takie zastrzeżenie w miejscowym planie jest źródłem praw i obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego oraz organów administracji. Organ konserwatorski nie może jednostronnie zmieniać zasad zagospodarowania nieruchomości określonych
w planie. Obowiązek działania zgodnie z prawem jest tym silniej uzasadniony, że przecież wcześniej ten sam organ pozytywnie uzgodnił projekt planu zagospodarowania, w tym przewidzianą dla terenu ZPs.2 funkcję uzupełniającą: teren zabudowy.
Dodatkowo, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego na Ministrze Kultury spoczywał obowiązek uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
7. Odpowiadając w dniu [...]czerwca 2021 r. na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
9. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią, do której organy konserwatorskie, a w szczególności Minister Kultury rozpatrujący odwołanie skarżącego, miały obowiązek się odnieść, był sposób rozwiązania kolizji norm prawnych wynikających
z przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Dotyczy to postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ogólne normy (§ 11 ust. 1) nakładają na adresatów planu obowiązek zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych obszaru objętego wieloraką ochroną konserwatorską, a dodatkowo normy szczegółowe (§ 11 ust. 2 i ust. 3 pkt 4) przewidują obowiązek utrzymania historycznie utrwalonego rozplanowania
i kompozycji przestrzennej zespołu (w tym ogrodu klasztornego), a jednocześnie dalsze postanowienie szczegółowe (§ 44 ust. 2 pkt 3) dopuszcza jako przeznaczenie uzupełniające budowę budynków zamieszkania zbiorowego, budynków usługowych z zakresu nauki i kultury oraz usług sakralnych związanych z funkcjonowaniem klasztoru.
Uniknięcia wymienionej kolizji nie ułatwiają także dalsze postanowienia szczególne miejscowego planu, a mianowicie § 44 ust. 5 pkt 1, zgodnie z którym ogród klasztorny jest objęty ochroną całkowitą wraz z nakazem przywrócenia wcześniejszych funkcji określonych części ogrodu, a jednocześnie przedmiotem ochrony całkowitej, zgodnie z § 11 pkt 3 ppkt IV lit. b tiret 3 mur ogradzający ogród.
Wbrew stanowisku skarżącego w rozpatrywanej sprawie stwierdzamy znacznie bardziej złożoną kolizję norm, niż sprzeczność logiczna przeznaczenia podstawowego oraz przeznaczenia uzupełniającego terenu, który skarżący jako inwestor chce wykorzystać dla potrzeb przebudowy budynku "A" oraz budowy budynku "B" wraz z odpowiednim łącznikiem oraz szczegółowo określoną infrastrukturą. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z nakładaniem się treści dyspozycji czterech lub więcej norm wynikających z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także norm wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Należy również wziąć pod uwagę fakt, że w § 11 ust. 1 planu formułuje się najbardziej ogólną zasadę wyznaczającą obowiązki podmiotów, zarówno publicznych, jak i prywatnych związanych planem. Stanowi się mianowicie, że w celu ochrony historycznego centrum K., w tym objętych planem historycznych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych oraz pozostałych zabytków
a także krajobrazu kulturowego w rozumieniu historycznego krajobrazu miejskiego ustala się strefę ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie, strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje układ urbanistyczny dawnego miasta K. ze S. (rozplanowanie dzielnic VII-mej i VIII-mej – S. i K.) – wpisany do rejestru zabytków dnia [...]lutego 1934 r. (nr rej. [...]) – w granicach oznaczonych na rysunku planu. Oznacza to, że do zabudowy na obszarze dzielnicy S. należy stosować art. 3 pkt 12 u.o.z., zgodnie z którym zabytkiem podlegającym ochronie prawnej może być historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny, czyli przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone
w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
Powołany § 11 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 planu powodują, że właściwe organy administracji publicznej (organy konserwatorskie) mają obowiązek ochrony zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 1
i 2 u.o.z.). Nie ma również wątpliwości, że obowiązki wojewódzkiego konserwatora zabytków obejmują prowadzenie postępowań administracyjnych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., których przedmiotem jest udzielenie pozwolenia m.in. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Dodatkowo, zabytek, jakim jest ogród klasztorny, wraz z otaczającym go murem, stanowiący część zespołu klasztornego księży Misjonarzy, jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a z tego względu obydwa obiekty znalazły swoje szczegółowe odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym dla S., w tym dla całego zespołu klasztornego przy ul. [...].
Trzeba również mieć na uwadze, że normy prawne, których zastosowanie
w sprawie jest niezbędne mają też różny charakter logiczny. Niektóre z nich należą do kategorii norm-reguł, czyli dyrektyw zachowania, które mogą być spełnione
w jeden sposób wyznaczony przez przepisy prawa, a każde inne zachowanie oznacza niezgodność z normą. W niniejszej sprawie organy konserwatorskie miały obowiązek również przestrzegania tzw. norm-zasad, które mogą być zastosowane
w sposób stopniowalny, to znaczy w mniejszym lub większym zakresie. W przypadku norm-zasad różne sposoby realizacji normy prawnej będą zgodne z prawem.
W takich przypadkach organy administracji właściwe w sprawie miały obowiązek nie tyle (jak sugeruje skarżący) dokonać wyboru między możliwymi znaczeniami (treścią) poszczególnych przepisów, których zastosowania nie budziło wątpliwości, ale przeciwnie, miały obowiązek dokonania wyważenia stopnia lub zakresu zastosowania każdego z relewantnych przepisów. Należy więc podkreślić, że tam gdzie niezbędne jest wyważenie norm prawnych nie ma prostych alternatyw typu: przepis zastosowany, czy naruszony (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1876/17 oraz z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3519/15; a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt
II SA/Wa 932/17 lub z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1593/19). Nie należy przy tym mylić rozumowania opartego na ważeniu mocy zasad i reguł prawnych z ważeniem kolidujących ze sobą interesów: społecznego i prywatnego.
W tym drugim przypadku mamy do czynienia ze stroną faktyczną sprawy, podczas gdy w tym miejscu analizujemy tylko podlegające zastosowaniu normy prawne.
W tym stanie rzeczy niezbędne jest dokonanie wykładni językowej wskazanych przepisów, ale także wykładni systemowej, to jest zarówno tzw. wykładni systematycznej określającej położenie przepisów w określonym akcie normatywnym, jak i wykładni systemowej sensu stricto wymagającej sformułowania normy prawnej mogącej być podstawą rozstrzygnięcia ze względu na kolizję norm prawnych zawartych w różnych aktach normatywnych (w tym miejscowym planie oraz ustawie o ochronie zabytków). Nie może również być wątpliwości, że warunkiem uchylenia wieloelementowej kolizji norm prawnych jest również uwzględnienie wykładni funkcjonalnej wymienionych przepisów, tzn. odniesienie się do skutków, jakie mogłoby spowodować ustalenie sposobu zastosowania poszczególnych norm prawnych.
10. Przedstawione powyżej zasady rozumowania prawniczego były niezbędne dla oceny zasadności skargi złożonej przez inwestora (Zgromadzenie Księży Misjonarzy). Zarówno skarżący, jak i organy konserwatorskie, sugerowali bowiem występowanie w sprawie wewnętrznych sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania, jak i rozbieżnych interpretacji przez organy konserwatorskie ustawy o ochronie zabytków oraz innych przepisów prawa.
Po dokonaniu szczegółowej analizy zarówno wskazanych przepisów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, włącznie z projektem budowlanym, Sąd co do zasady podzielił stanowisko organu drugiej instancji i uznał, że utrzymanie w mocy decyzji [...]WKZ było zasadne. Sąd stwierdził, że mimo kolizji różnych norm prawnych, zaskarżona decyzja Ministra Kultury nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Równocześnie nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze do Sądu
o naruszeniu prawa poprzez błędną interpretację przepisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego.
W szczególności, analiza wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do kilku istotnych wniosków.
Po pierwsze, udzielanie pozwoleń na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. stanowi kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków, której wykonanie polega na udzieleniu lub odmowie udzielenia pozwolenia na określone roboty budowlane przy zabytku. Przedstawiona kompetencja oznacza przy tym, że w konkretnym przypadku, tak jak w rozpatrywanej sprawie, organ może udzielić pozwolenia na całość wskazanych robót przy zabytku, bądź w stosunku do całości wniosku potencjalnego inwestora odmówić udzielenia takiej zgody. Organ może też udzielić pozwolenia na niektóre roboty budowlane i odmówić udzielenia na część innych, jeśli roboty takie mogą być faktycznie wykonane niezależnie od zaniechania pozostałych robót. W ustawie o ochronie zabytków nie ma bowiem przepisu, takiego jak art. 32 ust. 1 pkt 1 pr.bud., który nakazywałby traktowanie przedmiotu wniosku jako jedno całościowe przedsięwzięcie. Stanowisko w tym zakresie wyrażone przez skarżącego, który kwestionuje dopuszczalność odrębnych rozstrzygnięć w stosunku do różnych części zabytku, jest zdaniem Sądu całkowicie nieuzasadnione.
Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie udzielenie pozwolenia na zamierzone roboty budowlane odnoszące się do budynku A oraz odmowa pozwolenia
w stosunku do budynku B nie stanowi naruszenia prawa, ani w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., ani – co sugeruje skarżący – w związku z art. 61 § 1 k.p.a. W stosunku do wszystkich składników projektu przedłożonego wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków organ wydał swoje rozstrzygnięcie i niczego nie pominął. Zasada związania organu treścią wniosku byłaby naruszona, gdyby organ podjął decyzję co do jednej części zabytku i równocześnie nie odniósł się do wniosku w zakresie innej części.
Po drugie, obowiązkiem organów konserwatorskich jest dbanie o zachowanie zabytku, w tym w szczególności zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej. W tym zakresie mamy do czynienia z normą prawną o charakterze zasady. Oznacza to, że organ jest zobowiązany podejmować wszelkie dostępne czynności, aby ustawowy obowiązek ochrony zabytku wykonać w możliwie największym zakresie.
Konsekwencją takiej interpretacji przepisów prawa będzie zatem przyjęcie, że organ konserwatorski prawidłowo wykonał swoje obowiązki:
a) doprowadzając do wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta K., ale nie wpisując do rejestru zabytków kamienicy przy
ul. [...], jeśli ten konkretny obiekt nie prezentował w takim stopniu wartości historycznych, artystycznych i naukowych, które wymagałyby najintensywniejszej formy ochrony,
b) powodując wpisanie określonych części terenu założenia klasztornego Polskiej Prowincji Zgromadzenia Księży Misjonarzy [...]do gminnej ewidencji zabytków, aby w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a później także w procesie rozbudowy i modernizacji miasta K., w tym dzielnicy S., nie doszło do uszczerbku lub unicestwienia tych wartości w wyniku robót budowlanych. Konsekwentnie, organy konserwatorskie działając zgodnie z art. 17 pkt 6 lit b) tiret 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniły treść opisowej oraz graficznej części miejscowego planu zagospodarowania dla dzielnicy S.;
c) badając szczegółowo, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., treść projektu budowlanego stanowiącego część dokumentacji przedłożonej [...]WKZ przez inwestora. Plan nie przesądza bowiem jednoznacznie i bezwyjątkowo
o konieczności udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w stosunku do całości obszaru objętego projektowana inwestycją. Z tego powodu zasadne było umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania konserwatorskiego w stosunku do części robót, zwłaszcza robót wewnątrz budynku A;
d) udzielając pozwolenia na zaprojektowane roboty budowlane na zewnątrz budynku A, co ważniejsze roboty przy zewnętrznej stronie tego budynku, skoro planowane roboty nie godziły we wskazane wyżej wartości chronione, mimo tego że budynek stanowi część całego układu urbanistycznego miasta K. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...].
Sąd uznaje powyższe działania organów konserwatorskich za mające właściwą podstawę prawną i dokonane zgodnie z przepisami prawnymi. Jak już wcześniej wskazano, Sąd nie uważa odrębnego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji [...]WKZ w stosunku do trzech części projektu budowlanego (pozwolenie, umorzenie postępowania i odmowa pozwolenia) za niezgodne z prawem.
Stosując przepisy ustawy o ochronie zabytków oraz przepisy uchwały z dnia [...]stycznia 2018 r. Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S." we wskazany powyżej sposób Sąd dokonał również oceny najbardziej kontrowersyjnej części rozstrzygnięcia [...]WKZ, tj. odmowy pozwolenia na lokalizację budynku B na części terenu zajętego przez ogród klasztorny wraz z wykonaniem przebicia
w istniejącym murze ogradzającym posesję inwestora. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organów konserwatorskich obu instancji jest prawidłowe
z następujących powodów:
a) analiza treści miejscowego planu (§ 44 ust. 5 pkt 1 i 2) niewątpliwie przewiduje, że na terenie oznaczonym symbolem ZPs.2, w zespole klasztoru księży Misjonarzy znajdują się ujęte w gminnej ewidencji zabytków:
– ogród klasztorny, którego ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony całkowitej, z nakazem utrzymania istniejącej kompozycji ogrodu (wraz
z obiektami architektury ogrodowej i kultu religijnego, stanowiącymi jego wyposażenie) oraz przywrócenia niezachowanej części barokowej kompozycji ogrodu, z przedłużeniem dwóch alei na osi południowy-zachód - północny-wschód,
z zakończeniem układu aleją poprzeczną na osi północny-zachód - południowy-wschód, oraz
– mur ogradzający, oznaczony na rysunku planu, którego ochronę uwzględnia się i określa poprzez ustalenie ochrony całkowitej, zgodnie z § 11 planu.
b) inne przepisy planu, zwłaszcza § 11 ust. 1 pkt 4 lit b, przewidują te same, choć ogólniej wyrażone obowiązki. Przewiduje się bowiem obowiązek "zachowania, utrzymania i rewaloryzacji rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu, obejmującego historyczne i zabytkowe zabudowania, dziedzińce oraz wirydarz i ogród klasztorny", a także obowiązek "utrzymania rozplanowania funkcjonalnego
i kompozycji układów zieleni w wirydarzu oraz w ogrodzie klasztornym";
a jednocześnie
c) w § 44 ust. 2 pkt 3 lit a dla terenu ZPs.2 przewiduje się przeznaczenie uzupełniające oraz na zasadzie wyjątku dopuszcza się budowę budynków zamieszkania zbiorowego, budynków usługowych z zakresu usług nauki i kultury oraz usług sakralnych i związanych z funkcjonowaniem klasztoru, z uwzględnieniem określonych ustaleń.
Wykładnia systemowa wskazanych przepisów uwzględniająca m.in. przyjęte
w polskiej kulturze reguły kolizyjne, w tym regułę "Norma szczególna uchyla normę ogólną", prowadzi do wniosku, że przeznaczenie uzupełniające stanowi wyjątek
w stosunku do przeznaczenia podstawowego określonego w § 44 ust. 1 planu – ochrona terenów zieleni urządzonej. Jednocześnie te same zasady wykładni systemowej uzasadniają twierdzenie, że normy wysłowione w § 44 ust. 5 pkt 1 i 2
i ustanawiającą całkowitą ochronę części terenu ZPs.2 jaką stanowią ogród klasztorny oraz mur ogradzający stanowią wyjątki (leges speciales) w stosunku do norm określających przeznaczenie uzupełniające całego terenu. W sytuacji kolizji między wskazanymi przepisami należy przyjąć, że obowiązek całkowitej ochrony określonych składników tereny uchyla (deroguje) dozwolenie realizacji przeznaczenia uzupełniającego.
Dodatkowo należy stwierdzić, że § 44 ust. 2 pkt 3 lit a dopuszczający dla terenu ZPs.2 budowę budynków zamieszkania zbiorowego, budynków usługowych
z zakresu usług nauki i kultury oraz usług sakralnych i związanych
z funkcjonowaniem klasztoru wyklucza budowę nowoczesnego hotelu, który jako obiekt o charakterze komercyjnym może być kwalifikowany jako budynek zamieszkania zbiorowego, ale nie jest funkcjonalnie związany ani z działaniem klasztoru (nie jest np. bursą dla nowicjuszy i braci zakonnych), ani budynkiem usługowym z zakresu usług nauki i kultury. Przewidziana w hotelu część wystawiennicza stanowi dla hotelu drugorzędną część obiektu, a nie odwrotnie. Projekt przedłożony organom konserwatorskim nie dotyczy pokoi gościnnych dla autorów wystawianych prac. Wykładnia funkcjonalna jest zatem w pełni spójna
z przedstawionymi powyżej wnioskami płynącymi z wykładni systemowej.
W przedstawionym stanie rzeczy należało stwierdzić, że organy konserwatorskie wydające decyzje w rozpatrywanej sprawie działały zgodnie
z przepisami i ustaleniami części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło więc do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Zarzuty skarżącego nie zasługują zatem na uwzględnienie.
Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady legalności działania organów administracji. Nie został więc naruszony art. 6 i 7 k.p.a. nie miało również miejsce naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nieuzasadnione naruszenia prawa własności przysługującego inwestorowi. Wydane decyzje spełniają bowiem wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie prawa własności przez organy konserwatorskie ma bowiem podstawę ustawową, są konieczne dla ochrony porządku publicznego
w zakresie dziedzictwa narodowego oraz nie naruszają istoty prawa własności. Ograniczenia nałożone na inwestora są też proporcjonalne w sensie ścisłym, gdyż odmowa udzielenia pozwolenia dotyczyła tylko tej części projektu budowlanego która powodowałaby unicestwienie wartości chronionych przez organy konserwatorskie. Organu udzieliły bowiem pozwolenia na część zamierzonych robót budowlanych i umorzyły postępowanie w dalszym zakresie uznając wolność działania inwestora bez ingerencji organów administracji.
W opinii Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej. Aby uniknąć arbitralności organ konserwatorski wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa (NID) z wnioskiem o przygotowanie bezstronnej opinii specjalistycznej. Rozstrzygnięcia organów były też z tą opinią zgodne. Ponadto, w trakcie postępowania w sprawie, organy prowadziły je respektując prawa strony przewidziane w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wyjaśniały i rzetelnie uzasadniały przyjęte stanowiska. Zarzuty w tym zakresie formułowane przez skarżącego należało również uznać za niezasługujące na uwzględnienie.
11. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.