VII SA/Wa 1352/19

VII SA/Wa 1352/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1030/20 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Beata Markiewicz-Saab, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P., działają na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej "k.p.a." odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. D., pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...], położonych w [...], gm. [...] (zmienionej decyzją Starosty [...] z [...] września 2009 r., nr [...], znak: [...]).
Od powyższej decyzji S. P., wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (GINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie ar. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Organ podał, że z akt sprawy wynika, że inwestor - K. D. - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...]) na cele budowlane. W związku z powyższym, zdaniem organu, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], ustalającą, na jego wniosek, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej. Tym samym, zdaniem organu, kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.
Następnie GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uznał, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy.
W ocenie organu, wbrew zarzutom S. P., sporna inwestycja nie narusza rażąco wymogów co do wysokości głównej kalenicy dachu (wymagana - powinna przebiegać na wysokości nie przekraczającej 14 m, licząc od powierzchni terenu od strony wjazdu na działkę; projektowana - 14 m od powierzchni terenu od strony wjazdu na działkę - zob. proj. bud., nr rys 17, Elewacja wschodnia-frontowa, s. 90). Organ wyjaśnił przy tym, że rzędna terenu przy projektowanym budynku, od strony wjazdu na działkę wynosi 685,24 m n.p.m., zaś rzędna parteru projektowanego budynku wynosi 687,35 m n.p.m. (projekt budowalny, projekt zagospodarowania, Elewacja wschodnia-frontowa, nr rys. 17, s. 90). Z projektu budowlanego wynika, że wysokość projektowanego budynku mieszkalno- usługowego liczona od rzędnej parteru (687, 35 m n.p.m.) do głównej kalenicy dachu wynosi 11,89 m, zaś liczona od rzędnej parteru (685,24 m n.p.m.) wynosi 14 m.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że "podczas kontroli wysokości pensjonatu podczas oględzin z udziałem Organu w ramach kontroli (...) ujawniono wysokość 15,77 metra, gdy tymczasem w sprawie, Wojewoda błędnie wyliczył pomiar wysokości na 14 metrów, licząc wysokość w innym miejscu aniżeli nakazują warunki zabudowy", GINB wskazał, że wysokość projektowanego budynku w kalenicy (licząc od powierzchni terenu od strony wjazdu na działkę) wynosi 14 m, co nie narusza wymogów wskazanych w ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r., o warunkach zabudowy (projekt budowlany, nr rys 17, Elewacja wschodnia-frontowa, s. 90). Organ zaznaczył również, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada sporną inwestycję w jej projektowanym kształcie, a nie w zakresie w jakim inwestycja została faktycznie zrealizowana. Ewentualne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzorczego przez właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Zdaniem organu spornej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sposobu użytkowania obiektu (wymagana - dla terenu wyznaczonego w załączniku graficznym nr 1 do decyzji liniami A, B, C, D, E, F, związana z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz projektowaną zabudową usługowo-mieszkaniową o profilu działalności usługowej związanej z turystyką i wypoczynkiem, oraz funkcją mieszkaniową realizowana jako jednorodzinna; projektowana - budynek mieszkalno- usługowy /wynajem pokoi wraz z wyżywieniem (projekt budowlany, opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu działek, 2. Przedmiot opracowania, s. 53), co do nieprzekraczalnej linii zabudowy projektowanego budynku (dopuszczalna - 27 m od górnej krawędzi skarpy brzegu potoku [...]; projektowana - budynek pensjonatu w odległości ponad 27 m od górnej krawędzi skarpy brzegu potoku [...] - projekt budowalny, projekt zagospodarowania terenu, s. 61; załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, s. 9), co do powierzchni zabudowy (wymagana - nie może przekraczać 20% powierzchni terenu wyznaczonego na załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy liniami rozgraniczającymi oraz symbolami A, B, C, D, E, F, G, J; projektowana - 12,1% - projekt budowlany, Zestawienie powierzchni działek, str. 57, projekt zagospodarowania terenu, s. 61), co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - powinna zajmować co najmniej 40% powierzchni terenu wyznaczonego na załączniku graficznym nr 1 do decyzji wz liniami rozgraniczającymi oraz symbolami A, B, C, D, E, F, G, J; projektowana powierzchnia biologicznie czynna - 61,6% - projekt budowlany, Zestawienie powierzchni działek, str. 57, projekt zagospodarowania terenu, s. 61), co do szerokości frontowej elewacji budynku od strony wjazdu na działkę (wymagana - nie może przekraczać 2.2 m nie licząc okapów i balkonów; projektowana - 16,65 m - projekt budowlany, nr rys 17, Elewacja wschodnia-frontowa, s. 90), co do odległości spodu głównego okapu dachu od powierzchni terenu od strony wjazdu na działkę (wymagana - nie może przekraczać 5,8 m; projektowana - 4,61 m - projekt budowlany, nr rys 17, Elewacja wschodnia-frontowa, s. 90), co do geometrii dachu (wymagany - dwuspadowy, dwuspadowy z przysztychami lub półszczytowy, o jednakowych kątach nachylenia głównych połaci dachu mieszczących się w granicach od 49° - 54°; projektowany - dach dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu 54° - projekt budowlany 4. Charakterystyka obiektu, s. 63; nr rys. 9, Rzut połaci dachu, s. 82).
W związku z powyższym, w ocenie GINB, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Dalej organ podał, że stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.
Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Organ stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż sporny budynek został zaprojektowany w odległości ok. 5,0 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 5,0 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 12 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 65 m od granicy działki nr ewid. [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu, s. 61, załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, s. 9).
W związku z powyższym zdaniem GINB, kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
W myśl § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
Zgodnie z dyspozycją § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00- 17:00.
GINB podniósł, że z projektu budowlanego wynika, że narożnik projektowanego budynku znajduje się w odległości ok. 15 m od narożnika budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] należącej do skarżącego (projekt budowlany projekt zagospodarowania terenu s. 61; opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, 6 Dane wskaźnikowe, s. 64).
W ocenie GINB, biorąc pod uwagę odległość między ww. budynkami, sposób usytuowania względem siebie powyższych budynków oraz wysokość projektowanego budynku stwierdzić należy, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., nie narusza rażąco § 13, 60 ww. rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że "Wzniesienie budynku, wyższego o ponad 1,77 metra, aniżeli przewidują to warunki zabudowy sprawia, iż interes osób trzecich został naruszony w postaci tzw. immisji. Zacienianie pokoi gościnnych S. P., (albowiem goście pozbawieni zostali pokoi słonecznych, za których wynajęcie płacą), narusza nie tylko warunki zabudowy w nieprzekraczającej wysokości 14 metrów w kurorcie jakim jest [...], lecz także w mniemaniu S. P. nosi znamiona nieuczciwej konkurencji, poprzez ograniczenie atrakcyjności budynku S. P. o nazwie [...]". Organ podniósł, że analiza projektu budowlanego nie wykazała, by sporna inwestycja naruszała wymogi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wysokości. Ponadto, skarżący nie przedstawił żadnego dowodu w postaci analizy nasłonecznienia potwierdzającego, że sporny budynek usługowo-mieszkalny pozbawi pokoje mieszkalne znajdujące się w należącym do niego budynku normatywnego nasłonecznienia wynikającego z przepisu § 60 ww. rozporządzenia.
Następnie organ przytoczył treść z § 19 ust. 2: pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie.
W ocenie GINB analiza projektu budowlanego wykazała, że 24 miejsca postojowe (w tym 2 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych) zaprojektowano w odległości ok. 6,0 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 10 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 7,5 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości ok. 28 m od granicy działki nr ewid. [...] (projekt zagospodarowania terenu, s. 61, załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, s. 9).
W związku z powyższym, zdaniem organu, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.
Dalej organ wskazał, ze zgodnie z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.
Organ podał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż obiekt, który będzie podlegał rozbiórce posadowiony jest na działce nr [...] będącej własnością inwestora. Z powyższego wynika domniemanie, że inwestor jest właścicielem obiektu. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 48 k.c. zasadą superficies solo cedit, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się szkic usytuowania obiektów budowlanych podlegających rozbiórce (proj. bud., projekt zagospodarowania terenu, s. 61 oraz rysunki nr 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, s.44-52), opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych (proj. bud., 10. Dane dotyczące rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, s. 59), opis zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia (proj. bud., Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, s. 178).
GINB uznał, że w tej sytuacji nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projektant dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Takie oświadczenia zostały zawarte na ostatniej (195) stronie projektu budowlanego. Ponadto w aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów potwierdzających uprawnienia budowlane osób sporządzających projekt budowlany spornej inwestycji
Reasumując organ wskazał, ze nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa
S. P. wniósł na powyższa decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, w zw. z art 80 k.p.a. przez błędne uznanie że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. nie została nie wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo jej niezgodności z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku do [...] o warunkach zabudowy, w zakresie zmiany w projekcie obiektu budowlanego kubatury, poprzez bezpośrednie podwyższenie budynku z dozwolonych 14,00 m. do 15,77 m, jak również wobec wydania pozwolenia na budowę, pomimo braku dostępu inwestycji do drogi publicznej, co stanowi wadę opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność wydania pozwolenia na budowę wbrew warunkom zabudowy i braku dostępu do drogi publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podczas kontroli wysokości pensjonatu w czasie jego oględzin z udziałem organu ujawniono wysokość 15.77 me, gdy tymczasem w sprawie, Wojewoda błędne wyliczył pomiar wysokość na 14.00, m, licząc wysokość w innym miejscu aniżeli nakazują warunki zabudowy.
Skarżący podniósł także, że pozwolenie na budowę zostało wydane pomimo braku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu inwestycji będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wskazać również, że działka ewid nr [...] (wskazana w warunkach zabudowy) łącząca się z drogą Krajową [...] jest własnością prywatną, właścicieli znajdujących się w Księdze Wieczystej nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość ma szerokość 1 m, co sprawia, że i w tym zakresie połączenie inwestycji z drogą Krajową [...] jest nie tylko nie możliwym, lecz także niezgodnym z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż przejazd po działce szerokości 1 m, nie realizuje choćby przymiotu ochrony przeciwpożarowej, albowiem zgodnie z dyspozycja ww. rozporządzenia na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt, droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów), a jej minimalna szerokość w miejscach nie może być mniejsza niż 3,5 m. W konsekwencji przedmiotowa decyzja narusza warunki zabudowy, w zakresie obsługi komunikacyjnej tj. punkt 2.5.A. Decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący podał również, że K. D. występując w sprawie cywilnej toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] do sygnatury akt I Ns [...] wskazywał, iż przedmiotowa działka ewid. nr [...] nie jest drogą publiczną - stanowi drogę wewnętrzną osób prywatnych.
Do skargi skarżący dołączył kopię mapy sytuacyjnej do projektu służebności drogi oraz kopie pism procesowych złożonych przez pełnomocnika K. D. w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii dostępu spornej inwestycji do drogi publicznej organ podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu oraz wydruku mapy ze strony internetowe www.geoportal.gov.pl wynika, iż nieruchomość inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez działkę nr ewid. [...] o szerokości od ok. 3,0 m do ok. 3,5 m (projekt zagospodarowania terenu, s. 61 i wydruk ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl).
Analiza treści Księgi Wieczystej nr KW [...] wykazała, że inwestor jest współwłaścicielem m.in. działki nr ewid. [...], z której to działki powstała działka nr ewid. [...]. Powyższe potwierdza kopia pisma z 23 maja 2014 r. zatytułowanego: "uwagi do opinii biegłej wraz z wnioskami dowodowymi" (sporządzona postępowaniu sądowym w sprawie o ustanowienie służebności drogi konieczne sygn. akt I Ns [...]) załączona przez skarżącego do skargi.
W związku z tym organ stwierdził, że za bezpodstawny należy uznać zarzut skargi, że nieruchomość inwestycyjna nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, jak również brak jest podstaw do uznania, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2019 r. skarżący podtrzymała zaprezentowane w skardze stanowisko, że sporna inwestycja nie moa zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo skarżący podniósł, że inwestycja K. D. nie posiada odpowiedniego odstępu od jego nieruchomości, albowiem zamiast 4 m jest jedynie 3,77 m. Do pisma tego skarżący dołączył kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3006/18, kopie mapy "Mapa sytuacyjna z identyfikacja do projektu służebności drogi" oraz kopię mapy z naniesionymi odległościami spornej inwestycji od granicy działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawidłowe są ustalenia organu co do tego, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. D., pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...], położonych w [...], gm. [...] jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie wysokości przedmiotowego budynku.
W decyzji o warunkach zabudowy kwestia wysokości tego budynku została określona w następujący sposób:
"Główna kalenica dachu projektowanego budynku powinna przebiegać na wysokości nie przekraczającej 14,0 m, licząc od powierzchni terenu od strony wjazdu na działkę". – pkt 2.1 lit n) decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r.
Od strony wjazdu na działkę usytuowana jest elewacja wschodnia budynku. Z projektu budowlanego (projekt budowalny, projekt zagospodarowania, Elewacja wschodnia-frontowa, nr rys. 17, s. 90) wynika, że główna kalenica dachu zaprojektowanego została rzeczywiście na wysokości 14 m licząc od powierzchni terenu od strony wjazdu na działkę. Rzędna terenu przy projektowanym budynku, od strony wjazdu na działkę wynosi 685,24 m n.p.m., zaś rzędna parteru projektowanego budynku wynosi 687,35 m n.p.m. (projekt budowalny, projekt zagospodarowania, Elewacja wschodnia-frontowa, nr rys. 17, s. 90). Z projektu tego wynika, że wysokość projektowanego budynku mieszkalno- usługowego liczona od rzędnej parteru (687, 35 m n.p.m.) do głównej kalenicy dachu wynosi 11,89 m, zaś liczona od rzędnej parteru (685,24 m n.p.m.) wynosi 14 m. W tym zakresie decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. jest niewątpliwie zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa wysokość głównej kalenicy dachu od powierzchni terenu, od strony wjazdu na działkę, a nie od powierzchni terenu w innych miejscach przedmiotowego budynku.
Nie można zatem uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Przepis ten stanowił wówczas, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.
Ustalenia organu, które Sad uznaje za prawidłowe, nie potwierdziły również podnoszonego przez skarżącego zacienienia prowadzonego przez niego pensjonatu przez sporną inwestycję. Organ przedstawił w zaskarżonej decyzji wyliczenia przeprowadzone w oparciu o § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). W ocenie Sąd ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe i dowodzą, że w tym przypadku nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne w zw. z § 13 ust. 1 oraz z § 60 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia.
Prawidłowe są również ustalenia organu co odległości spornej inwestycji o od granicy działki skarżącego. Z ustaleń tych nie wynika, aby odległość ta była mniejsza niż 4 m. Na przedstawionej przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2019 r. mapie odległość 3,77 m do granicy działki skarżącego zmierzona jest od schodów prowadzących do budynku, a nie jak tego wymaga § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu.
Decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. nie narusza zatem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Orawo budowlane w zw. z § 12 ust 1 powołanego rozporządzenia.
Decyzja ta jest także zgodna z przepisami obwiązującymi w dniu jej wydania w zakresie:
- wymogu złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnym na cele budowalne – art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;
- wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;
- wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, innymi niż kwestia wysokości głównej kalenicy dachu, która omówiona została już wcześniej – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;
- wymogu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej – art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 19 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
- wymogów określonych w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest to, że organ nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie dostępu spornej inwestycji do drogi publicznej.
Zgodnie z § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.
Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 rozporządzenia).
W świetle cytowanych powyżej przepisów dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.
Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej", wyjaśnienia tego sformułowania należało poszukiwać w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej
Dostęp do drogi publicznej w świetle cytowanego wyżej przepisu to nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny ale ma być realny.
Z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że dostępność komunikacyjną do inwestycji zapewnia istniejący zjazd z drogi gminnej wewnętrznej – działka nr ewid. [...]. Informacja ta jest powtórzona również w "Opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu działek" w pkt 3 "Istniejący stan zagospodarowania działek".
Z załączonej do skargi mapy wynika, że dojazd do inwestycji tylko częściowo przebiega poprzez działkę [...]. Dojazd ten przebiega również po krańcach działek [...]. Z akt sprawy nie wynika, czy na tych dwóch ostatnich działkach w dniu wydawania decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. na rzecz inwestora ustanowiona został służebność przejazdu. Zaznaczyć przy tym należy, że działka [...] ma nieregularny kształt i zwęża się w części środkowej. Skarżący podaje, że w zwężeniu tym ma ona szerokość jedynie1 m.
Prawidłowe rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. wymagało ustalenia, jaka była faktyczna szerokość drogi, która na dzień wydawania tej decyzji miała zapewniać inwestycji dojazd do drogi publicznej oraz czy był to dostęp prawny wynikający wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego.
Z powyższego wynika, że organ nie podjął z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w taki sposób, by wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mimo, że kwestia dostępności do drogi publicznej nie była wcześniej przez skarżącego podnoszona Sąd nie mógł pominąć, że w odniesieniu do tego zagadnienia istnieją opisane wyżej wątpliwości, które wymagają dokonania przez organ dodatkowych ustaleń. Stwierdzenie organu, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zostało dokonane z pominięciem kwestii dostępności inwestycji do drogi publicznej. Stąd też konkluzja organu, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2008 r. nie narusza prawa sposób rażący jest przedwczesna.
Zaznaczyć należy, że orzekając w niniejszej sprawie organ był związany wnioskiem skarżącego w zakresie określonego w nim trybu. Nie był natomiast związany zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonywał nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez wnioskodawcę.
Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, bowiem w toku postępowania sądowego skarżący nie złożył w tym zakresie wniosku. W zawiadomieniu o terminie rozprawy skarżący został pouczony, że zgodnie z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.