VII SA/Wa 1350/20

VII SA/Wa 1350/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 2142/21 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia określonych robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 poz. 282, dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. -uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nakazującą wykonanie robót budowlanych w pałacu w P. (wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]) w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin do 31 grudnia 2020 r. oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części.
Minister powołał art. 49 ust. 1 u.o.z. i wskazał, że z decyzji o wpisie wynika, że pałac położony jest między historycznym założeniem folwarcznym a zabytkowym parkiem krajobrazowym. Wzniesiono go ok. 2 połowy XVIII w i rozbudowano w 1910 r. Zgodnie z opisem, korpus główny pałacu ze skrzydłem oficynowym tworzą plan węgielnicy. Posadowiony jest na fundamentach z kamienia polnego, z piwnicą sklepioną kolebkowo, dwukondygnacyjny, w narożu między korpusem głównym a oficyną znajduje się czterokondygnacyjna wieża, pokryta (tak jak korpus główny oficyny) dachem mansardowym z częściowo użytkowym poddaszem. Elewacje pałacu są tynkowane, kondygnacje rozdzielone gzymsem. W niższej części dachu znajdują się okna mansardowe, w części zdobione prostymi opaskami. Pierwotny układ pomieszczeń jest czytelny. Obiekt historycznie i kompozycyjnie związany z parkiem i założeniem folwarcznym, jest przykładem XVIII-w rezydencji przekształconej na początku XX w. Ze względu na walory historyczne i architektoniczne stanowi dobro kultury i podlega ochronie prawnej.
Organ zaznaczył, że właścicielem nieruchomości nr ew. [...] w P. jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Na mocy umowy dzierżawy z [...] marca 2000 r. pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a skarżącą, przedłużonej aneksem nr [...] z [...] marca 2010 r. Spółka nabyła tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości.
Minister zaznaczył, że z aneksu do ww. umowy wynika m.in., że dzierżawca jest odpowiedzialny za stan techniczny budynków, wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, oraz prowadzenie - na własny koszt - remontów i konserwacji tych obiektów. Jest również zobowiązany do ich użytkowania zgodnie z przepisami u.o.z. oraz do realizacji wskazań konserwatorskich w programie użytkowym obiektów zabytkowych - załącznik nr 3. W programie użytkowym dzierżawca zobowiązał się m.in. do naprawy pokrycia dachowego do końca 2001 r. oraz remontu elewacji do końca 2003 r.
W dniu 19 kwietnia 2019 r. [...]WKZ przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że budynek jest zawilgocony. Elewacje, pokryte pierwotnie tynkiem wapienno-piaskowym, obrzucono cementem. Tynki są w złym stanie, z licznymi ubytkami, rynny skorodowane, zanieczyszczone i porośnięte roślinnością, część rur spustowych niekompletna. Uszkodzenia te doprowadziły do odspojenia tynków i uszkodzenia cegieł. Widoczne są miejscowe podłużne spękania murów. W dachu nad korpusem głównym i wieżą są prześwity. Dach oficyny pokryto częściowo eternitem, a zachowane pokrycie z dachówki jest poluzowane, co przyczynia się do zawilgocenia i korozji konstrukcji więźb dachowych i stropów. W tzw. komnacie masońskiej w wieży, z której słynie pałac podłoga deskowa jest skorodowana, deskowanie stropu zawilgocone, podsufitka oberwana. Okna mają ubytki.
W ocenie Ministra zły stan zachowania budynku nie budzi zatem wątpliwości. Przeciwdziałanie niszczeniu zabytku jest zatem zgodne z art. 4 pkt 2 u.o.z., a zakres prac nie narusza art. 49 ust. 1 u.o.z.. Rodzaj prac mieści się w definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 8 u.o.z.. w zw. z art. 3 pkt 7 Prawo budowlane).
Minister podkreślił, że Pałac w P. jest jednym z najważniejszych zabytków architektury w gminie. Integralnym elementem założenia rezydencjonalno-folwarcznego z parkiem krajobrazowym, którego historia sięga co najmniej XVIII w. Posiada wartość historyczną, jako materialny dokument historii wsi, pozwalający na pełniejsze poznanie i zrozumienie dziejów regionu. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie prowadziłoby do degradacji jego wartości.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z.. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, w celu trwałego zachowania jego wartości, jest obowiązkiem posiadacza zabytku. Skarżąca przez wiele lat użytkowania pałacu nie wywiązywała się z ustawowych obowiązków opieki nad zabytkiem, skutkiem czego jego destrukcja postępuje, a zakres niezbędnych robót jest coraz większy.
Ponadto, [...]WKZ prawidłowo określił adresata decyzji.
Minister podniósł, że z uwagi na nieudostępnienie lokali, postępowanie ograniczono do pozostałych części budynku. Nie było więc podstaw wzywania najemców i kierowania do nich decyzji. W przypadku konieczności przeprowadzenia prac w wynajętych lokalach, organ może wszcząć odrębne postępowania.
Zdaniem organu, postępowanie przeprowadzono prawidłowo, a biorąc pod uwagę upływ czasu przedłużył termin wykonania nakazu do końca 2020 r.
Skargę na ww. decyzję złożyła P. Sp. z o.o. i domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia decyzji obu decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 11 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepełne określenie stanu faktycznego, zgromadzenie materiału dowodowego, oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, wyciągnięcie z materiału dowodowego niewłaściwych wniosków oraz dokonanie nieobiektywnej oceny dowodów;
- art. 28 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy skarżąca ma przymiot strony wystarczający dla wykonania obowiązku, skoro termin jego wykonania wyznaczono do 31 grudnia 2020 r., a umowa z KOWR wygaśnie 30 września 2020 r.;
- art. 75, art. 77, art. 78, art. 84, art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego i zachowania poszczególnych elementów zabytku oraz zasadności robót w celu utrzymywania statusu zabytku, co spowodowało, że materiał dowodowy jest niepełny, nie przeprowadzono dowodu na okoliczności istotne dla sprawy, materiał dowodowy nie dawał podstaw do ustalenia okoliczności wskazywanych w zaskarżonej decyzji;
- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca była zobowiązania do naprawy pokrycia dachowego pałacu do końca 2001 r. oraz remontu elewacji do końca 2003 r., pomimo braku na to dowodu;
- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;
- art. 26 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 662 k.c. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że dzierżawca obiektu zabytkowego wykraczającego poza standardowe wymogi wynikające z dzierżawy, w sytuacji gdy kwestia ta nie została uregulowana w tej umowie;
- art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 oraz 6 u.o.z.. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezbadanie, czy stopień zniszczenia zabytku uzasadnia dalszą ochronę.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W tej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga została oddalona.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2020 r. uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r. nakazującą – w trybie art. 49 ust.1 u.o.z. - wykonanie określonych robót budowlanych w pałacu w P. (wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] sierpnia 1994 r. nr [...]) w zakresie terminu i wyznaczająca nowy termin do 31 grudnia 2020 r. i utrzymująca w mocy ww. decyzję w pozostałym zakresie.
Na wstępie podkreślić trzeba, że obowiązki nakładane na podmiot władający zabytkiem, związane z jego utrzymaniem i eksploatacją są określane nie tylko przez przepisy prawa prywatnego, ale również przez prawo publiczne, a przede wszystkim przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Do opieki nad zabytkiem, polegającej w szczególności na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także na korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości, zobowiązany jest nie tylko jego właściciel, ale również jego posiadacz (art. 5 u.o.z.).
Przepis art. 49 ust. 1 u.o.z. stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji należy wykładać i stosować w taki sposób, aby osiągnąć założony przez ustawodawcę cel, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie jego destrukcji fizycznej przez podjęcie możliwie jak najszybszych działań przez podmioty posiadającego tytuł prawny do korzystania z zabytku, w tym również wynikający ze stosunku zobowiązaniowego. Chodzi o przeprowadzenie w określonym terminie prac konserwatorskich lub robót budowlanych, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że do opieki nad zabytkami, w tym przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych, zobowiązany jest szeroki krąg podmiotów władających zabytkami, w tym również dzierżawców nieruchomości, których tytuł prawny do korzystania z zabytku wynika ze stosunku zobowiązaniowego.
Tym samym w okresie obowiązywania umowy dzierżawy, to na dzierżawcy w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek wykonywania wszelkich robót budowlanych, których przeprowadzenie jest niezbędne w celu zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytkowej obiektu oraz zahamowania procesu jego destrukcji, pomimo że również właściciel powinien egzekwować od dzierżawców zabytku nieruchomego wykonywanie obowiązków służących zachowania go we właściwym stanie, a w razie potrzeby podjęcia czynności przewidzianych w art. 694 k.c. w zw. z art. 667 § 2 k.c.
Z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowej nieruchomości - w imieniu którego występowała Agencja Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa - zawarł ze skarżącą w dniu [...] maja 2000r. umowę dzierżawy (nr [...]) przedłużoną aneksem z dnia [...] marca 2010r. nr [...]. Na mocy aneksu wydzierżawiająca stała się odpowiedzialny za stan techniczny obiektu dzierżawy (§ 5 pkt 4), a także zobowiązał się do prowadzenia – na własny koszt – remontów i konserwacji obiektów (§ 7), jak również do ich użytkowania zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Została również zobowiązana do realizacji wskazań konserwatorskich zawartych w załączniku nr 3 do umowy, stanowiącego program użytkowy obiektów zabytkowych. Skarżąca zobowiązała się do naprawienia poszycia dachowego pałacu do końca 2001r. oraz do remontu elewacji do końca 2003 r. Takie też czynności zadeklarowała spółka w piśmie z 5 marca 2000r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. w przypadku zawarcia umowy dzierżawy na 10 lat m.in.: naprawić poszycie dachowe do końca 2001r., wyremontować elewację budynku do końca 2003r., wymienić zużyte rynny i ewentualnie osuszyć budynek.
Ponadto, do akt sprawy została złożona potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia aneksu z dnia [...] września 2020r. (nr [...]) do ww. umowy dzierżawy, z którego § 3 wynika, że umowa dzierżawy została przedłużona do 31 grudnia 2028r. i nakłada na wydzierżawiającego takie same obowiązki w zakresie utrzymania obiektu, jak uprzednio (§ 7 pkt. 1 i 2).
Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z niezbadaniem, czy skarżąca ma przymiot strony wystarczający do wykonania nałożonego obowiązku.
Podkreślić również trzeba, że art. 3 pkt 6 i pkt 8 u.o.z. zawiera legalną definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych, przez które odpowiednio rozumie się działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.
Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne uznać należy, że zakres i charakter nałożonych obowiązków ma wyłącznie na celu zahamowanie degradacji zabytku, co oznacza, że w kontrolowanej sprawie organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 u.o.z.
Ponadto, w związku z trybem, w jakim toczyło się niniejsze postępowanie organy konserwatorskie nie miały obowiązku badania stanu technicznego i zachowania poszczególnych elementów zabytku oraz zasadności konkretnych robót w celu utrzymywania statusu zabytku, jak tego domagała się skarżąca. Jak to już zostało wyjaśnione na wstępie zakres prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które mogą być nałożone na mocy art. 49 ust. 1 u.o.z. determinowany jest wyłącznie zagrożeniem, zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Dopóki obiekt zabytkowy istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać go w odpowiednim stanie technicznym. Nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu.
Kończąc Sąd podkreśla, że decyzja podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola takiej decyzji jest zatem ograniczona wyłącznie do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. I SA/Wa 1501/11, LEX nr 1145346).
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.