VII SA/WA 135/24

VII SA/Wa 135/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Justyna Wtulich-Gruszczyńska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 37
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2023 r. znak: DOR.7100.191.2023.ANE w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r., [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej:" GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań J. W. oraz D. C. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ I instancji") z [...] października 2023 r. Nr [...] – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie "klatki schodowej oraz czterech wiat drewnianych", wybudowanych w południowej części działki nr [...] przy ul. [...] w K., gm. L (stanowiącej aktualnie własność J. W.). Pismem z 4 grudnia 2018 r. D. C. zwrócił się do MWINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. MWINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] kwietnia 2007 r. Decyzją z 14 czerwca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1839/19 uchylił decyzję GINB z 14 czerwca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję MWINB z [...] kwietnia 2019 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1202/20 oddalił skargi kasacyjne J. W. i GINB od wyroku Sądu I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, MWINB decyzją z [...] października 2023 r. Nr [...] , stwierdził wydanie decyzji PINB [...] z [...] kwietnia 2007 r. z naruszeniem prawa. Odwołania od ww. decyzji z złożyli J. W. oraz D. C. . W wyniku ich rozpatrzenia GINB decyzją z 6 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie MWINB z [...] października 2023 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a wyłącznie ocena czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ nadzoru, dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.
GINB podkreślił, że PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości w K. przy ul. [...]. Organ powiatowy ustalił, że J. S. wybudował w 1984 r. łącznik pomiędzy budynkiem socjalno-mieszkalnym, a budynkiem produkcyjno-biurowym z klatką schodową wewnątrz łącznika. Następnie zaś, tj. w 1987 r., J. S. dokonał likwidacji klatki schodowej wewnątrz łącznika i wybudował nową "klatkę schodową" na zewnątrz łącznika. Również w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku zostały wybudowane przez J. S. na ww. działce cztery drewniane wiaty.
Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz mając na względzie datę wybudowania "klatki schodowej" i łącznika, jak również ww. wiat, postępowanie w stosunku do przedmiotowych samowoli budowlanych i ich legalizację prowadzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.).
GINB wyjaśnił, że organ w toku procedury legalizacyjnej musiał zbadać, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeśli uznał, że takie przesłanki nie zachodzą - wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu, będące decyzją o legalizacji inwestycji, dającą gwarancję bezpieczeństwa prawnego. Tymczasem art. 37 ust. 1 cyt. ustawy przewidywał rozbiórkę będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich budowy przepisami, jeżeli były one niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym lub powodowały, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast w świetle art. 40 cyt. ustawy, w przypadku gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ wydawał decyzję nakazującą wykonanie określonych zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Organ wskazał, że orzekając ponownie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, analiza ww. decyzji pod kątem jej zgodności z prawem winna być dokonana z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1839/19 oraz wyroku NSA z 17 kwietnia 2023 r" sygn. akt II OSK 1202/20.
Mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w ww. orzeczeniu Sądu oraz materiał dowodowy, GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że badaną decyzją z [...] kwietnia 2007 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie tak schodów zewnętrznych, jak i łącznika oraz czterech wiat drewnianych, przy czym jak stwierdził Sąd I instancji, wiaty z uwagi na ich posadowienie nie stanowią punktu spornego i nie naruszają przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy postępowanie prowadzone przez organ powiatowy nadzoru budowlanego zostało wszczęte w sprawie "zbadania legalności obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości w K. przy ul. [...] Z protokołów oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB na terenie ww. nieruchomości wynika, że przedmiotem kontroli był m.in. łącznik, do którego w latach osiemdziesiątych dobudowano schody metalowe.
W ocenie GINB, usytuowanie przedmiotowego łącznika z otworami okiennymi i otworem drzwiowym w ostrej granicy z działką nr [...] stanowiło oczywiste naruszenie przepisów techniczno - budowlanych. W sytuacji stwierdzenia, że wybudowany samowolnie obiekt budowlany narusza przepisy techniczno - budowlane, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwym działaniem organu nadzoru budowlanego winno być zobowiązanie inwestora/właściciela do wykonania zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Mogą one polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.
Organ II instancji stwierdził, że inkryminowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, z których jeden naruszał w oczywisty sposób obowiązujące przepisy techniczno - budowlane, została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego nie zastosowanie.
GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że łącznik wybudowany na działce nr [...] przy ul. [...] w K. nie został objęty decyzją Naczelnika Gminy L. z [...] września 1983 r. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło dobudowy części magazynowej o pow. zabudowy 124 m2 do budynku produkcyjnego usytuowanego zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do ww. decyzji w południowej i południowo - wschodniej części działki nr [...]. Natomiast przedmiotowy łącznik z klatką schodową wykonano w północno - wschodniej części ww. działki, pomiędzy budynkami oznaczonymi na tym rysunku nr 9 (kotłownia z częścią socjalną) oraz nr 4 (istniejący budynek mieszkalny murowany). Usytuowanie łącznika potwierdza rysunek załączony do protokołu PINB z 27 września 2005 r. Budynki pomiędzy którymi znajduje się łącznik wraz ze schodami (klatką schodową) oznaczono na rysunku nr 1 (budynek mieszkalny z częścią socjalną) oraz nr 3 (magazyn). Natomiast w miejscu budynku magazynowego objętego ww. pozwoleniem na budowę znajdują się obecnie wiaty (szopy). Znajdująca się natomiast w aktach sprawy decyzja Naczelnika Gminy L. z [...] grudnia 1979 r. Nr [...] udzielała pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego znajdującego się w południowo-wschodniej części działki nr [...] stąd brak jest możliwości, aby inwestor zrealizował na jej podstawie sporny łącznik.
Organ II instancji podkreślił, że w chwili wydania przez PINB [...] decyzji z [...] kwietnia 2007 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie łącznika wraz ze schodami oraz wiat na działce nr [...] w K. właścicielami działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), graniczącej od północy z terenem działki inwestycyjnej byli T .i H.C., którzy nie brali udziału w postępowaniu przed PINB i nie została im również doręczona decyzja kończąca to postępowanie. Z materiału dowodowego zaś wynika, że łącznik usytuowany jest w granicy z działką Państwa C., natomiast schody przy łączniku zostały wybudowane na terenie działki stanowiącej ich własność (dz. nr [...]). Zgodnie z oceną Sądów orzekających w sprawie, właściciel działki nr [...] winien mieć zagwarantowany udział w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] kwietnia 2007 r. z uwagi chociażby na normy odległościowe zabudowy wykonanej w ostrej granicy jego nieruchomości, czy nawet na jego nieruchomości.
W ocenie GINB jakkolwiek niezapewnienie udziału w postępowaniu właścicielom działki nr [...] w K. stanowiło oczywiste naruszenie prawa, nie sposób jednak uznać tego naruszenia za rażące oraz wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
GINB stwierdził, że oczywiste naruszenie prawa jakim było pozbawienie udziału w postępowaniu właścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie wywołało nieakceptowalnych skutków prawnych, bowiem nie miało wpływu na treść badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Organ nie znalazł podstaw do uznania, że brak udziału właścicieli działki nr [...] w K. w postępowaniu dotyczącym łącznika i schodów wybudowanych na działce nr [...] w Kiełpinie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem z [...] kwietnia 2007 r.
Organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB [...] z [...] kwietnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co skutkowało udzieleniem pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, z których jeden, tj. łącznik pomiędzy budynkami, został wybudowany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Powyższe uchybienie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Zważywszy na datę wydania inkryminowanej decyzji oraz datę jej doręczenia stronom postępowania, nie można wyeliminować tej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy jednak orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.
GINB wskazał, że pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr {...] w K. było wynikiem legalizacji, a w sprawie nie znajdzie zastosowania norma z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. Stąd nie do zaakceptowania jest też wniosek skarżącej o umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na jego wszczęcie z wniosku D. C. - obecnego właściciela działki nr [...] w K.
Na koniec swoich rozważań GINB stwierdził, że decyzja PINB [...] z [...] kwietnia 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże, z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, nie można stwierdzić jej nieważności.
Skargę na decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji MWINB z [...] października 2023 r., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez niezastosowanie tego przepisu, który powinien zostać zastosowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż usytuowanie przedmiotowego łącznika z otworami okiennymi i otworem drzwiowym w ostrej granicy z działką nr [...] stanowiło oczywiste naruszenie przepisów techniczno- budowlanych tj. § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), podczas gdy brak przeprowadzenia w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. postępowania wyjaśniającego, a zatem brak dokonania przez PINB ustaleń stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w kierunku stwierdzenia, czy w tej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w tym z normami techniczno- budowlanymi uprzednio obowiązującymi, jak również z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopiero stwierdzenie naruszenia prawa warunkowało - po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowalnego z 1974 r. - zastosowanie środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy, a w prowadzonym przez siebie postępowaniu legalizacyjnym PINB nie wykluczył przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bo w ogóle ich nie ustalił, a tylko ustalenie (wyjaśnienie) tych przesłanek zgodnie z regułami postępowania dowodowego przewidzianymi w k.p.a. przez PINB mogłoby skutkować ewentualnym zastosowaniem środków przewidzianych w art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia przez GINB w zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a w konsekwencji do stwierdzenia przez ten organ, że pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, lecz nie można go unieważnić z uwagi na upływ terminu 10 lat od dnia jego doręczenia stronie;
- art. 158 § 1-2 w zw. z art. 157 § 1-2 i art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przeprowadzeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji tj. pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją ostateczną i ustalenie, że usytuowanie przedmiotowego łącznika z otworami okiennymi i otworem drzwiowym w ostrej granicy z działką nr [...] stanowi oczywiste naruszenie przepisów techniczno-budowlanych tj. § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1-2 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), co doprowadziło GINB prowadzący postępowanie nadzwyczajne do stwierdzenia, że PINB powinien zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a skoro tego nie uczynił, to w wydanym pozwoleniu na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. rażąco naruszył ten przepis, podczas gdy z uwagi na utrwalone stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa uznać należy za oczywiste, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji niedopuszczalne jest niejako "ponowne" ustalanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w tym przypadku pozwoleniem na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r., bo rolą organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne o unieważnienie decyzji nie jest sanowanie uchybień popełnionych w ustaleniach faktycznych przez organ pierwotnie prowadzący postępowanie jurysdykcyjne "zwykłe" oraz dokonywanie takich ustaleń za ten organ, lecz zbadanie wad prawnych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. tkwiących w treści samej decyzji ocenianej w postępowaniu nadzwyczajnym, a w pozwoleniu na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. nie ma wady rażącego naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż w uzasadnieniu tej decyzji nie wykazano faktów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania ww. prawa materialnego (szerzej: fakty takie w ogóle nie wynikają z akt sprawy poprzedzającej jej wydanie) i skoro zostało wydane pozwolenie na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r., to decyzja ta, w omawianym przypadku, zakończyła postępowanie legalizacyjne ostatecznie, natomiast postępowanie o stwierdzenie jej nieważności nie służy "reaktywowaniu" postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji, do czego w istocie doprowadził GINB w zaskarżonej decyzji, ponownie oceniając oceniony już materiał dowodowy w sprawie zakończonej decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne;
- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszenia postępowania z uwagi na to, że w ocenie GINB nie zachodzi w tej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie z dnia 5 kwietnia 2007 r. powinno zostać zawieszone z urzędu przez GINB, bo rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji (ostatecznej) zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny tj. sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w W., [...] Wydział Cywilny Odwoławczy pod sygn. akt [...] (sygn. akt sądu pierwszej instancji [...]) z wniosku pani J. W. z dnia 17 października 2018 r. o zasiedzenie nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ew. nr [...], obręb ewid. K., gm. L., powiat [...], woj. m., w części 16 m2, dla której Sąd Rejonowy w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...] gdyż ustalenie, że pani J. W.(i jej poprzednik prawny) jest właścicielem ww. działki we wskazanej części czyni postępowanie o stwierdzenie nieważności bezprzedmiotowym, zatem zachodzi zagadnienie wstępne, które stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu, a co więcej odmowa zawieszenia postępowania powinna nastąpić w formie zaskarżalnego postanowienia, nie zaś zostać zdawkowo "przemycona" w jednym zdaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to działanie GINB niewątpliwie narusza gwarancje procesowe strony w postępowaniu administracyjnym w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2023r. utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2023 r. Nr [...], stwierdzającą wydanie decyzji PINB [...] z [...] kwietnia 2007 r. z naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności, Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.
Przypomnieć także należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji w obrocie niemożliwym do zaakceptowania.
Przypomnienia wymaga, że przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania nadzorczego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., który działając na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie " klatki schodowej oraz czterech wiat drewnianych", wybudowanych w południowej części działki nr [...] przy ul. [...] w K., gm. L..
Podkreślić trzeba, że kwestią zasadniczą w sprawie jest fakt, że legalność tej decyzji była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2019r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1839/19, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2019r. oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2007r. Ocenę prawną tutejszego Sądu podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023r. w sprawie sygn.akt II OSK 1202/20, skargi kasacyjne J. W. oraz GINB od wyroku Sadu I instancji.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, wyrażona przez Sąd w powyższej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiązała organ przy wydawaniu kolejnej decyzji w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.
Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności w kontekście zgromadzonych dowodów (w tym postanowienia nr [...]) można wywieść, że decyzja legalizacyjna PINB z dnia 5 kwietnia 2007 r. odnosiła się zarówno do łącznika, schodów (klatki schodowej) jak i czterech wiat.
W konsekwencji, zdaniem Sądu brak jakiegokolwiek odniesienia się w postępowaniu nieważnościowym do kwestii okien i drzwi niewątpliwie występujących w łączniku od strony działki D. C., stanowi na tyle istotne uchybienie, które w istocie uniemożliwiało z uwagi na obowiązujące w tamtej dacie (budowy i legalizacji) przepisy prawa, przeprowadzenie procesu dopuszczenia całego obiektu do legalnego użytkowania (bez przeprowadzenia procedury usunięcia niezgodności z przepisami - zob. normy odległościowe obiektów od granicy innej nieruchomości). Przyjęcie zatem, że decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. legalizowała łącznik i schody (całość jako obiekt budowlany, co było warunkiem sine qua non zastosowania art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r.) nakładało na GINB a wcześniej MWINB obowiązek oceny, czy organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 40 P.b. z 1974 r. w zw. z przepisem § 12 rozporządzenia z 1980 r. czy też ewentualnie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).
Zgodnie ze stanowiskiem WSA zaakceptowanym w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2023r. II OSK 1202/20, organy ustaliły, że przedmiotowy łącznik zawieszony nad gruntem i spinający dwa niezależne obiekty budowlane (budynki) wraz ze schodami nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego lecz część istniejących obiektów, a ich realizacja stanowiła rozbudowę.
W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, przez które należy rozumieć: art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974roku - zgodnie z art. 107 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 roku, z dniem 31 grudnia 1994 roku ustawa - Prawo budowlane z 1974 roku utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną, po stwierdzeniu, że decyzja legalizacyjna obejmowała zarówno łącznik, schody (klatkę schodową) jak i cztery wiaty, co z kolei determinowało prawidłowość zastosowania reżimu prawnego z 24 października 1974r., organy nadzoru ustaliły w sposób niewątpliwy, że usytuowanie przedmiotowego łącznika z otworami okiennymi i otworem drzwiowym w ostrej granicy z działką nr [...] stanowiło oczywiste naruszenie przepisów techniczno – budowlanych. Zgodnie bowiem z § 12 rozporządzenia rozp. Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U Nr 17, poz.62 ze zm.)
Dyspozycja przywołanego przepisu stanowiła, że budynki mieszkalne i gospodarcze winny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości te mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym winna wynosić co najmniej 8 m.
Stosownie zaś do dyspozycji § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, dopuszczona była możliwość sytuowania bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i z tym wyraźnym zastrzeżeniem, że "ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi".
Proste zestawienie treści przywołanych przepisów z faktem usytuowania przedmiotowego łącznika posiadającego otwory okienne w ostrej granicy z działką nr [...] przesądza o rażącym naruszeniu bezwzględnie obowiązujących przepisów rozporządzenia wykonawczego.
W odniesieniu do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazać należy na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., sygn. SA/Rz 753/03, wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. II SA/Ke 325/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Wr 36/10 i powołane tam wyroki NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. II OSK 1398/06 oraz z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 1215/08). Dotyczy to zarówno przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jak i przepisów przeciwpożarowych. Sąd poglądy te w całości podziela.
Możliwość usunięcia pogorszeń i zagrożeń ustawodawca przewidział bowiem w art. 40 omawianej ustawy. Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. - W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast zgodnie z art. 42 ww. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 ustawy nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.
Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego wskazały, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych o których mowa powyżej, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zobowiązanie inwestora do wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.
W efekcie decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2007r. zapadała z rażącym naruszeniem art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. w wyniku niezastosowania art. 40 ustawy i zalegalizowania stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanym powodującymi istotne pogorszenie korzystania z działki nr ew. [...] i ograniczenie w jej zabudowie.
Jednocześnie realizując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2019r. w sprawie VII SA/Wa 1839/19, organy w toku postepowania nadzorczego wyjaśniły, że łącznik wybudowany na działce nr [...] przy ul. [...]w K. nie został objęty decyzją Naczelnika Gminy L. z [...] września 1983 r. Powyższe rozstrzygnięcie dotyczyło bowiem dobudowy części magazynowej o pow. zabudowy 124 m2 do budynku produkcyjnego usytuowanego zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do ww. decyzji w południowej i południowo - wschodniej części działki nr [...] Natomiast przedmiotowy łącznik z klatką schodową wykonano w północno - wschodniej części ww. działki co potwierdza rysunek załączony do protokołu PINB z 27 września 2005 r. Natomiast decyzja Naczelnika Gminy L. z [...] grudnia 1979 r. Nr [...] udzielała pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego znajdującego się w południowo-wschodniej części działki nr [...], stąd brak jest możliwości, aby inwestor zrealizował na jej podstawie sporny łącznik. Z tych względów organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował wykonaną rozbudowę jako samowolę budowlaną.
Należy także wskazać, że ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. 16 września 2021 r. - przepis art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Przy czym z przepisu art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w dniu 6 grudnia 2023r., a więc po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 156 § 2 k.p.a., co uniemożliwiało wydanie decyzji odmiennej treści niż decyzja zaskarżona.
Jak stanowi art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że choć decyzja jest nieważna, bowiem zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ale nastąpiły okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., organ nie odmawia stwierdzenia nieważności, ale ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają bowiem na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Przepis art. 158 § 1 k.p.a. nie stanowi, iż jeżeli występują okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., to organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, ale nakazuje ograniczanie się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa, bo nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na ww. ochronę praw. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że decyzja narusza prawa i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż rozstrzygnięcie oparte na normie art. 158 § 2 k.p.a., jak wynika z poglądów prezentowanych w piśmiennictwie, nie może zawierać innych postanowień niż wymienione w przepisie, a zwłaszcza odnoszących się do prawnego bytu decyzji dotkniętej nieważnością, która nadal pozostaje w obrocie prawnym, zachowując moc obowiązującą (choć z obaleniem domniemania legalności). W decyzji organ stwierdza 1) istnienie pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1); 2) istnienie jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2); 3) wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2). W uzasadnieniu decyzji muszą być umotywowane stwierdzenia podane w pkt a) i b) ze wskazaniem rodzaju przesłanki negatywnej, która spowodowała niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji - patrz: Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz B. Adamiak /J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK wydanie 16 z 2019 r., str. 956).
Z powyższych rozważań wynika jednoznacznie, iż decyzja podjęta na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. zawiera w rozstrzygnięciu stwierdzenie o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast w motywach tego rozstrzygnięcia winny zostać pomieszczone ustalenia poczynione w toku postępowania nieważnościowego, odnoszące się do istnienia pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1) oraz wskazania istnienia jednej z przesłanek negatywnych (art. 156 § 2).
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku o zawieszenie postępowania sadowego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sadem Okręgowym w W. , [...] Wydział Cywilny Odwoławczy sygn.akt [... ] z wniosku J. W. o zasiedzenie nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr ew. [...] w części 16 m2 , to wyjaśnić należy, że tożsamy wniosek został złożony przed tutejszym Sądem w sprawie VII SA/Wa 1839/19 i został rozpoznany negatywnie. Stanowisko składu orzekającego w sprawie niniejszej jest analogiczne, bowiem ocena niniejszej sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie , a więc nie została wyczerpana dyspozycja art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako p.p.s.a.). Ewentualne zasiedzenie części nieruchomości, z uwagi na jego zakres jak i przedmiot niniejszego postępowania, w żadnym razie nie uczyni bezprzedmiotowym zgłoszonego żądania stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2007r., ani nie pozbawi właściciela działki nr ew [...] interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Stąd wniosek pełnomocnika skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego został oddalony na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024r.
Konkludując, należy wskazać , że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja PINB [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., zapadła z rażącym naruszeniem art. 42 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, co wypełniło dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , a ze względu na upływ czasu – art. 158 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2023r., poz.1634).