VII SA/Wa 1344/22

VII SA/Wa 1344/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Artur Kuś
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 75/23 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o. o. Sp. Jawna z siedzibą w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. znak: KOC/7923/Ar/21 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.j. z siedzibą w [...] (poprzednio: [...] sp. z o.o. sp.k.) – utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...][...]z [...]listopada 2020 r., nr [...]odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z [...]maja 2021 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie żłobka na dz. ew. nr [...]w obrębie [...]w Dzielnicy [...][...].
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium" lub "organ II instancji").
Decyzją z [...]maja 2021 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...][...] (dalej także "organ I instancji") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie żłobka na dz. ew. nr [...]w obrębie [...]w Dzielnicy [...][...].
W dniu 19 października 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. sp.k. w [...]o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji.
Postanowieniem z [...]listopada 2020 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...][...]odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z [...] maja 2021 r., nr [...].
Zażalenie na powyższe postanowienie - z zachowaniem ustawowego terminu - złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.j. w [...] (poprzednio: [...]sp. z o.o. sp.k., zwana dalej także "skarżącą Spółką").
Rozpatrując wniesione zażalenie, Kolegium w pierwszej kolejności przywołało treść z art. 152 § 1 k.p.a., przewidującego wstrzymanie przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Organ II instancji wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji może dotyczyć tylko takich aktów, które podlegają wykonaniu, a w szczególności mogą być przedmiotem egzekucji w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295).
Kolegium powołało się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15), w którym Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, stwierdzająca istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego, nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Zasadniczo celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej "u.p.z.p.").
Powyższa argumentacja doprowadziła Kolegium do wniosku, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie podlega ona wykonaniu.
Z tej przyczyny Kolegium uznało za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia Zarządu Dzielnicy [...][...]z [...]listopada 2020 r., nr [...].
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...]spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.j. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 k.p.a. z zw. art. 55 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków i w związku z tym nie mieści się w katalogu decyzji co do których możliwe jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania, podczas gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ architektoniczny, a nadto stwarza inwestorowi podstawy do żądania wydania pozwolenia na budowę, a także wywołuje skutki prawne związane z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości oraz zmianami jej wartości, a zatem decyzja lokalizacyjna powoduje skutki prawne, w szczególności tego rodzaju, że na jej podstawie może być wydany akt następczy w postaci pozwolenia na budowę;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie, prowadzące do przyjęcia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo że wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stwarza dla adresatów nakazów powinnego zachowania, pomimo, iż przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że decyzja lokalizacyjna ma charakter wiążący, a zatem możliwe jest wstrzymania jej wykonania;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 152 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, co doprowadziło do nierozpoznania istoty postępowania i nieprawidłowego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji;
4. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 77, 80 i 84 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia właściwego uzasadnienia postanowienia;
5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...][...] o nr [...], którym odmówiono wstrzymania decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] z [...]maja 2021 r., nr [...], które jest obarczone wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jej rzecz.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że potrzeba wstrzymania wykonania decyzji zachodzi, gdy koniecznym jest przerwanie skutków prawnych jej wykonywania, jak i gdy zachodzi konieczność odwrócenia tych skutków. Skarżąca powołała się w tym zakresie na treść uzasadnienia wyroku NSA z 20 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 308/16), w którym wskazano m.in., że tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest - w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania.
W przedmiotowym postępowaniu skarżąca zwraca uwagę na fakt, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w trybie wznowienia postępowania, wykonanie decyzji może mieć szczególnie negatywny wpływ na porządek prawny, a nawet narazić inwestora na szkodę, w wypadku, gdyby na podstawie decyzji otrzymał pozwolenie na budowę.
Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała również tezy zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r. (sygn.. akt II SA/Ol 13/20), w którym dopuszczono możliwość wstrzymania wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i w którym stwierdzono, że: "Treść art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Oznacza to, że charakter prawny decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nie ma wpływu (jest indyferentny) na ocenę przesłanek, o którym mowa w powołanym przepisie."
Tym samym skarżąca uważa, że każdorazowo na organie stosującym ww. przepis ciąży konieczność zbadania, czy zachodzą w konkretnej sprawie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Należenie sprawy do określonej kategorii postępowań nie zwalnia organu od oceny spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji.
Zgodnie z przepisem art. 55 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ architektoniczny może czerpać dane o planowanej inwestycji wyłącznie z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta przesądza bowiem o dopuszczalności i zgodności z prawem inwestycji, jak i określa wytyczne, jakie inwestycja ma spełniać. NSA w wyroku z 19 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 94/11) wskazał, że "związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., to jest sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy."
Skarżąca podkreśliła, że na podstawie decyzji lokalizacyjnej organu I instancji toczy się obecnie przed Zarządem Dzielnicy [...][...], Wydziałem Architektury i Budownictwa, pod znakiem: [...] postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku żłobka wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Tym samym doszło do zmaterializowania uprawnień nadanych inwestorowi przez decyzję lokalizacyjną przy jednoczesnym związaniu Zarządu Dzielnicy [...]treścią tejże decyzji. Nie może zatem budzić wątpliwości, że możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej, tym bardziej, że koniecznym jest zapobieżenie skutkowi uchylenia tejże decyzji, w postaci wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dalej skarżąca Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Choć decyzja lokalizacyjna nie jest wskazana wprost w treści ww. przepisu, niezbędne jest zbadanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego także z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to ten dokument określa w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym decyzja lokalizacyjna wyznacza możliwości rozstrzygnięć dokonywanych przez organ architektoniczny, co prowadzi do przyjęcia, iż ma ona charakter normatywny i pociąga za sobą skutki materialnoprawne. Z jednej bowiem strony, przyznaje inwestorowi uprawnienia do wydania pozwolenia na budowę, a z drugiej wiąże organ, ograniczając znacząco możliwości orzeczenia w przedmiocie rzeczonego pozwolenia. Decyzja lokalizacyjna pełni zatem doniosłą rolę w procesie inwestycyjnym i w postępowaniu administracyjnym.
Autor skargi uznaje również, że organy nie ustaliły, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Przyjęcie przez Kolegium, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji doprowadziło do braku oceny przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. Tymczasem w okolicznościach postępowania, wysoce prawdopodobnym jest uchylenie decyzji lokalizacyjnej w trybie postępowania wznowieniowego. Do wydania decyzji doszło bowiem z rażącym naruszeniem prawa - skarżącą pozbawiono możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, a nadto decyzja została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu. Uchybienia te wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Ma to szczególne znaczenie również wobec faktu, że Kolegium oceniając zasadność postanowienia o odmowie wznowienia postępowania doszło do konkluzji, że jest ono błędne i na skutek tego uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W skardze zaprezentowano ponadto m.in. argumentację przemawiającą w ocenie skarżącej Spółki za wadliwością decyzji Zarządu Dzielnicy [...][...] z [...] maja 2021 r., nr [...]ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego (budowy żłobka).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc to pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]maja 2022 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...][...] z [...]listopada 2020 r., nr [...]o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z [...]maja 2021 r., nr [...].
Powyższe postanowienia zostały wydane na skutek wniosku skarżącej Spółki, która wystąpiła o wznowienie postepowania zakończonego ww. decyzją ostateczną o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji publicznej może w oparciu o przywołaną normę prawną orzec o wstrzymaniu decyzji, która została wydana w ramach postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, a którą w kontrolowanym przypadku jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Mając na uwadze tak nakreślony problem prawny, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności wyjaśnić, że decyzja ta (o lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest wydawana w oparciu o przepisy rozdziału 5 u.p.z.p., gdzie uregulowano kwestie związane z ustalaniem sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez gminy tylko w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. przewidział sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu również w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje w tym przedmiocie mogą być dwojakiego rodzaju w zależności od tego, czy przedsięwzięcie będzie inwestycją celu publicznego. Mianowicie, jeżeli inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jej lokalizacja ustalana jest w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazanej w art. 50 ustawy. Natomiast dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2018).
Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego mają w istocie tożsamy charakter.
Tutejszemu Sądowi wiadomym jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowała się pewna rozbieżność poglądów dotyczących możliwości wstrzymania – w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. – decyzji o takim charakterze, jak decyzja o warunkach zabudowy (a więc także decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego).
W przypadku pierwszego z nich wskazuje się, że charakter prawny decyzji nie ma wpływu na ocenę przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie art. 152 § 1 k.p.a. Poza tym, skoro brak w nim zapisu – jak w art. 61 § 3 p.p.s.a. – o możliwości spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, które mogą być wywołane wykonaniem decyzji, to nie można utożsamiać pojęcia wykonalności na gruncie tych dwóch regulacji. Stad uznaje się, że zawarte w art. 152 k.p.a. rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 310/17 wraz z przywołanym tam orzecznictwem, por. też wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 13/20, wszystkie dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
W judykaturze prezentowane jest jednak także stanowisko odmienne. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 800/21, CBOSA) dostrzegł, że prawdą jest, iż przepis art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje wprost rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Niemniej Sąd ten stanął na stanowisku, że: "z uwagi na fakt, iż przepis ten dotyczy właśnie wstrzymania wykonania decyzji, a wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, nie wynika z niej bowiem żadne prawo ani obowiązek, które dałyby się wykonać – tak by zostały spełnione przesłanki art. 152 § 1 k.p.a. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym."
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za trafne uznaje drugie z zaprezentowanych wyżej stanowisk.
Należy bowiem podkreślić, że choć rzeczywiście przepis art. 152 k.p.a. nie określa rodzaju decyzji, których wykonalność może na jego podstawie zostać wstrzymana, a zarazem nie statuuje takich przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji, jak czyni to art. 61 § 3 p.p.s.a., to jednak nie może budzić wątpliwości fakt, że co do zasady wstrzymaniem wykonania można objąć tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć dobrowolne spowodowanie lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy zatem akt administracyjny można zakwalifikować do wykonania, a więc nie każdy będzie wymagał wykonania. Przymiotu wykonalności nie będą miały akty odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo akty, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych.
W nauce oraz doktrynie przedmiotu zgodnie pojmowany jest charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Są to decyzje deklaratoryjne o charakterze związanym. Związany charakter decyzji oznacza, że przed jej wydaniem organ zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, to ma on obowiązek wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18, LEX nr 3043584, tak też WSA w Olsztynie w wyroku z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 19/22, CBOSA).
Powyższe oznacza, że co do zasady, już z charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że jej wykonanie nie może być wstrzymane, ponieważ nie kreuje ona po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, a mogących podlegać egzekucji. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Podobne wnioski należy odnosić do decyzji lokalizującej inwestycję celu publicznego, pomimo dyspozycji art. 55 u.p.z.p., zgodnie z którym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Owo związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55 u.p.z.p., nie polega bowiem na tym, że organ ten jest zobowiązany wydać decyzję, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza, że nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2490/18, CBOSA).
Innymi słowy, rzeczone związanie oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Wobec tego, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak każda inna decyzja o warunkach zabudowy, nie uprawnia do realizacji inwestycji, stanowiąc jedynie obligatoryjny akt, wiążący organ w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i poprzedzający jego wydanie.
Decyzje tego rodzaju nie przesądzają więc w żadnym wypadku o tym, czy opisane w nich przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdzają one jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego decyduje zatem o tym, że nie jest możliwe wstrzymanie ich wykonania. Stanowisko to jest dominujące i wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno na gruncie art. 152 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2093/15, wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 397/16, wyrok WSA w Poznaniu z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Po 488/16, wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ol 972/19), jak i na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA z 26 września 2017 r., sygn. II OZ 988/17, z 11 lipca 2018 r., II OSK 600/18, z 29 sierpnia 2018 r., II OZ 823/18, z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1280/19, z 28 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1367/20, z 7 października 2021 r., sygn. II OSK 1968/21, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1356/21). Co istotne, w obu przypadkach stanowi samodzielną podstawę odmowy zastosowania uregulowań przewidzianych w tych przepisach.
W tym stanie rzeczy, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy adekwatne jest odwołanie się do poglądu zaprezentowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2022 r. (sygn. akt II OZ 550/22), w którym stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony. Z przyczyn już wcześniej wyjaśnionych, tożsame wnioski można wyprowadzić w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak podkreślił NSA w ww. postanowieniu, przy uwzględnieniu w szczególności przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p.: "z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia) przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód budowlanych, które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska np. pozwolenie na budowę bądź skutecznie wniesie zgłoszenie. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącej zagrożeń. Możliwość legalnego rozpoczęcia robót budowlanych jest bowiem związana z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Kolegium, że wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. Decyzja ta stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Zasadniczo celem jej wydania jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15, CBOSA; postanowienie NSA z 17 lipca 2013 r., sygn. II OZ 601/13).
Wymaga natomiast odnotowania, że powoływanie się w skardze na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 308/16), mającego rzekomo przemawiać za prawidłowością poglądu wskazanego przez skarżącą, musiało zostać uznane za nieadekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Podobnie bowiem jak w sprawie objętej wyrokiem NSA z 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2599/15), konkluzje Sądu odnosiły się do sytuacji, w których na gruncie art. 152 § 1 k.p.a. organy rozstrzygały wnioski o wstrzymanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a więc decyzji wywołującej określone skutki materialnoprawne, które dałoby się wykonać, a nie decyzji o warunkach zabudowy, w tym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z uwagi na zaprezentowaną ocenę prawną, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 152 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w tym przepisie. Ze względu na charakter decyzji, której dotyczy wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania, zastosowanie w stosunku do tego rozstrzygnięcia rozwiązania przewidzianego w art. 152 § 1 k.p.a. nie było bowiem możliwe.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów tj. art. 7, 8, 77, 80, 84 i 107 § 1 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaakcentować, że przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów procesowych, a dokonując oceny sprawy, wyprowadziły prawidłowe wnioski o braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i nie narusza zasady przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a.
Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.