VII SA/Wa 1341/19

VII SA/Wa 1341/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Artur Kuś /przewodniczący/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 1548/20 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżąca) jest postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: Minister) z [...] maja 2019 r., znak: [...] odnoszące się do zarzutów skarżącej, zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.
Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny
w [...] (dalej: wierzyciel, PPIS w [...]) wystąpił
[...] czerwca 2018 r. do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z wnioskiem
o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie uchylania się [...] od poddania dziecka - [...], urodzonej [...] lutego 2018 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z ustaleń wierzyciela wynikało, że skarżąca nie dopełniła ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym pomimo tego, że PPIS podejmował kroki w celu poinformowania jej o konieczności wykonania wskazanego obowiązku, na co dowód stanowią m.in. wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku zaszczepienia dziecka z 12 marca 2018 r. i upomnienie z 17 maja 2018 r.
Wojewoda postanowieniem z [...] października 2018 r., znak:
[...] nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym
nr [...], wystawionym [...] lipca 2018 r. przez PPIS w [...]. Jednocześnie organ wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Wraz z postanowieniem organ przesłał skarżącej odpis tytułu wykonawczego. Dokumenty te zostały skutecznie doręczone skarżącej 18 października 2018 r.
Skarżąca pismem z [...] października 2018 r. zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego nr [...] na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia
17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U.
z 2019 r., poz. 1438, dalej: u.p.e.a.), wskazując na brak wymagalności obowiązku
(pkt 1), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 2) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 3).
Wierzyciel postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. uznał zgłoszone przez skarżącą zarzuty za niezasadne. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PPWIS) postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy postanowienie PPIS.
Następnie Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak:
[...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., oddalił zarzuty
w przedmiocie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez [...] do tytułu wykonawczego z [...] lipca 2018 r.
Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody wniosła skarżąca.
Minister Zdrowia postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] marca 2019 r.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym,
tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister Zdrowia wskazał przy tym, że przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącej.
Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, dalej: ustawa
o zapobieganiu) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.
w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek
i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program
w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy
o zapobieganiu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).
Odnosząc się do zarzutu niezbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i opinii skarżącej, wyrażonej w oparciu o art. 16 ustawy z dnia
6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, Minister wskazał, że zgodnie
z art. 16 tej ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza
i lekarza dentysty. Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta
w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. W ślad za ugruntowanym
w orzecznictwie poglądem organ wskazał, iż ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu
z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta
i Rzeczniku Praw Pacjenta. Art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m.in. ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych
u ludzi). Oznacza to, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta.
Odnośnie do zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny organ odwoławczy wyjaśnił, że organem podejmującym czynności egzekucyjne
w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wojewoda, nie zaś, jak skarżąca wskazała w zażaleniu, powiatowy inspektor sanitarny.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku badania kwalifikacyjnego do szczepień organ wskazał, że to na skarżącej - jako rodzicu - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną
w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych celem potwierdzenia lub wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego wynika zaś, że skarżąca nie zgłosiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, a w aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych lub dokumentów potwierdzających poinformowanie Wojewody o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13, Minister Zdrowia wskazał, że "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi - według twierdzeń skarżącej - przeszkodę
w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia".
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak
w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia
o oddaleniu zarzutów organ stwierdził, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości.
Wreszcie, Minister wskazał, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. b u.p.e.a. i obejmuje: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Spośród tych środków egzekucyjnych grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a., we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne
w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. W ocenie Ministra wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
W skardze do Sądu na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] maja 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek
w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,
- art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej [...]
w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam organ nie wskazuje,
z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek, jedynie podnosząc, że terminy realizacji obowiązku "są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program
w zależności od kalendarzowego wieku dziecka",
- art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu może określać wyłącznie Rada Ministrów
w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,
- art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego,
z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,
- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,
- art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. (skarżąca mylnie powołała się na ustawę o zapobieganiu) poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.
Ponadto skarżąca sformułowała również żądanie wystąpienia z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest
w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób
u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (przy czym skarżąca miał zapewne na myśli Europejski Trybunał Praw Człowieka, albowiem TSUE nie ma kompetencji do oceny zgodności prawa krajowego z EKPC) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Stwierdzając, że ww. zagadnienia mają "charakter prejudycjalny", skarżąca domagała się zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] maja 2019 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], oddalające zarzuty
w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, wniesione przez [...] do tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lipca 2018 r., wystawionego
w związku z uchylaniem się skarżącej od obowiązku poddania małoletniej córki, [...], obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, gruźlicy, błonicy, tężcowi, krztuścowi, haemophilus influenzae typu B, odrze, śwince, różyczce i poliomyelitis. Zdaniem Sądu, postanowienie to nie narusza prawa.
Oceniając to orzeczenie, wobec treści skargi, Sąd wziął pod uwagę, że stosownie do treści art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda.
Egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego
(art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający
z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17
ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności zaś przez § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.
Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy
o zapobieganiu. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków,
o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U.
z 2017 r. poz. 1318 ze zm.).
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2018 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], który następnie wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanej odpis ww. tytułu wykonawczego.
Zobowiązanej przysługiwało, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego - z zachowaniem terminu - skorzystała.
Zważyć przy tym należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie ich treść, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Co równie istotne, zgodnie z omawianą regulacją zasadą jest, że postanowienie organu egzekucyjnego winno być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela, które w przypadkach wskazanych w art. 34
§ 1 ma charakter wiążący.
Zważyć bowiem trzeba, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9
i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela
w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa
w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 zd. 1 u.p.e.a.). Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne; zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a. przysługuje na nie zażalenie.
Środek ten w niniejszej sprawie został przez skarżącą złożony, a postanowienie PPIS w [...] z [...] grudnia 2018 r., zawierające stanowisko co do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, zostało utrzymane w mocy przez PPWIS postanowieniem z [...] lutego 2019 r., a to oznacza, że postanowienie wierzyciela stało się ostateczne. Stosownie zatem do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny - Wojewoda [...] - mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy.
Odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdza, że jest ona skierowana głównie przeciwko istnieniu obowiązku wykonania szczepień ochronnych, określonego powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy
o zapobieganiu osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1
i pkt 2 ustawy o zapobieganiu minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia, m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym – uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (źródła powszechnie obowiązującego prawa – art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W dalszej kolejności podnieść należy, że
w oparciu o art. 17 ust. 11 cyt. ustawy Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Taki sposób regulacji pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych, w tym z ww. rozporządzenia. To zaś, że obowiązkowe szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej (por. wyrok NSA
z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18). Podstawą wydania ww. komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, a przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. W ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można więc z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cyt. wyżej ustawy i rozporządzenia (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13 oraz wyrok NSA
z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).
Kontynuując rozważania i odnosząc się do wymagalności i wykonalności będącego przedmiotem niniejszego postępowania obowiązku podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy
o zapobieganiu. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności (czy wskazywać na niewykonalność) obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom wobec braku badania kwalifikacyjnego wynikającego wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd zauważa przy tym, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, że bez badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia, właśnie przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami (których obawia się skarżąca), jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać. Wobec treści skargi Sąd dostrzega jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dziecko skarżącej było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia.
Sąd zaznacza także, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom został określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, szczepienia wskazane w tytule wykonawczym z 1 lipca
2014 r. są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program - w zależności od kalendarzowego wieku dziecka.
Zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej, PPIS w [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącej szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Obowiązek szczepień ochronnych jest bowiem uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Co istotne, profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 rozporządzenia, art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 oraz art. 124 § 1 i 2 w zw.
z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd ocenia jako chybione. W kontekście tego ostatniego zarzutu wskazać również należy, że wymagane szczepienia zostały wymienione w tytule wykonawczym nr [...].
Nadto, zdaniem Sądu, również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw.
z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie. Chroniona Konstytucją wolność człowieka nie ma bowiem charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że - jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682) - władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak
i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA
z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3542/15). Natomiast art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dopuszcza ingerencję władzy publicznej w korzystanie z prawa do poszanowania życia prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na m.in. ochronę zdrowia lub ochronę praw i wolności osób. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy niewątpliwie w przypadku szczepień ochronnych.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie podjęła nawet próby wykazania, aby nałożona grzywna stanowiła zbytnie obciążenie jej budżetu, zaś Sądowi znane są przypadki, gdy wysokość grzywny po wniesieniu zażalenia na postanowienie o jej wymierzeniu była zmniejszana (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/18). W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny nie jest wygórowana, zwłaszcza jeżeli zestawi się ją z okresem, przez który skarżąca unika obowiązku poddania dziecka szczepieniom. Poza tym jest to, w przypadku egzekucji obowiązków niepieniężnych, środek najmniej dokuczliwy. Drugim dostępnym środkiem jest bowiem wykonanie zastępcze.
Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza.
W odniesieniu do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
i zawieszenie postępowania, Sąd podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które, zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunałów we wnioskowanym w skardze zakresie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17).
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.