VII SA/WA 1333/20

VII SA/Wa 1333/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 967/21 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] listopada 2019 r. znak: [...]
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: MGMiŻŚ) stwierdził, że Starosta [...] pismem z dnia [...] marca 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (dalej: DUM) o uzgodnienie projektu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usług hotelarsko-mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], położonego na obszarze pasa ochronnego brzegu morskiego.
DUM postanowieniem z [...] listopada 2019 r., poprzedzonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., uchylonym przez MGMiŻŚ postanowieniem z [...] września 2019 r., na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2214 ze zm.), dalej: u.o.m., a także art. 106 § 1 i § 5 oraz art. 123 k.p.a. w odpowiedzi na ww. wystąpienie Starosty [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmujące "budowę budynku usług hotelarsko - mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi na działce nr [...]obręb [...][...], przy ul. [...]w[...]" - na obszarze pasa ochronnego brzegu wód morskich (inwestor - Zakład Budowlany "[...], ul. [...],[...]), po zapoznaniu się z projektem budowlanym obiektu p.n.: "Budynek usług hotelarsko - mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi na działce nr [...] obręb [...]przy ul. [...] w [...]" (tom I - architektura, tom II - konstrukcja, instalacje sanitarne, charakterystyka energetyczna, tom III - wentylacja mechaniczna pożarowa, instalacje elektryczne, technologia gastronomii, technologia wody basenowej, instalacja tryskaczowa) - wykonanym w lutym 2019 r.; projektanci - mgr inż. arch. S. W., A. C., postanowił uzgodnić w zakresie właściwości przedłożony projekt decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla ww. przedsięwzięcia budowlanego, wnosząc równocześnie o uwzględnienie wskazanych warunków: 1) realizacja obiektów nie może powodować negatywnego oddziaływania wód opadowych i roztopowych na obszar pasa technicznego; 2) prowadzenie robót budowlanych w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy pasa technicznego wymaga zgłoszenia w placówce terenowej Urzędu Morskiego w [...] - w Obwodzie Ochrony Wybrzeża [...]; 3) podczas trwania prac budowlanych oraz przy eksploatacji zrealizowanych obiektów zabrania się naruszania obszaru pasa technicznego i wykorzystywania jego terenu jako miejsca składowania materiałów budowlanych, parkowania pojazdów itp. oraz jakiejkolwiek ingerencji w stan istniejący tego terenu.
[...] sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez odmowę dokonania uzgodnienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie: a) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, błędne ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt budowlany nie zawiera w swej treści analizy geologiczno-inżynierskiej sporządzonej w odniesieniu do projektowanego budynku, a zawiera jedynie analizę przygotowaną na potrzeby innej inwestycji, o całkowicie odmiennych parametrach i lokalizacji; b) art. 106 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy (nieadekwatności dokumentacji geotechniczno-inżynieryjnej i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego; c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie w całości zaleceń organu odwoławczego i nieustosunkowanie się do wątpliwości podnoszonych przez uczestnika w pismach oraz poprzednim zażaleniu z [...] kwietnia 2019 r.; d) art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 11, 11a i 11b u.o.m. poprzez dokonanie błędnej oceny wpływu inwestycji na stan pasa technicznego i bezpodstawne wydanie postanowienie o uzgodnieniu w sytuacji braku możliwości przeanalizowania przez organ prawidłowej dokumentacji projektowej.
We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie z [...] listopada 2019 r. MGMiŻŚ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 3 u.o.m., decyzje o pozwoleniu na budowę dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Planowana inwestycja jest położona w całości na terenie pasa ochronnego. Organ zauważył, że spółka w zażaleniu wskazała, iż przedłożona dokumentacja geologiczno-inżynierska nie dotyczy projektu budynku usług hotelarsko-mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi" z lutego 2019 r. Przedłożona dokumentacja techniczno-inżynierska została bowiem przygotowana dla innego budynku tj. zabudowy mieszkalno-usługowej na działce nr ew. [...] oraz garażowca podziemnego wraz z pawilonami usługowymi w parterze na działce nr ew. [...] i [...] przy ulicy [...] w [...] (obręb miasto [...]) z [...] lipca 2017 r. umiejscowionego w środku działki budowlanej. Obecnie projektowany budynek (projekt z lutego 2019 r.), tj. budynek usług hotelarsko-mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi ma 112,5 m, ilość kondygnacji nadziemnych 33, a główny wysoki korpus budynku planowany jest w północno-wschodnim narożniku działki. Strona utrzymuje, że jeżeli zakresem postępowania uzgodnieniowego przed DUM jest kwestia związana z wpływem planowanej inwestycji na stan pasa technicznego, to brak jest możliwości dokonania takiej oceny w oparciu o niepełny projekt budowlany zawierający dokumentację geodezyjno-inżynierską dotyczącą innej inwestycji niż planowana, czym zostały naruszone przepisy u.o.m. Odnosząc się do tejże kwestii, MGMiŻŚ wyjaśnił, że art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., określa zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ustawodawca w art. 28 p.b. wskazuje jednoznacznie, że decyzje o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. DUM nie jest organem administracji architektoniczno-budowlanej, nie może więc wykonywać kompetencji tym organom przypisanych. Organ stwierdził, że przepisy u.o.m. dają DUM uprawnienie do oceny przedsięwzięcia realizowanego w pasie nadbrzeżnym wyłącznie w zakresie właściwości DUM. Tym samym DUM nie ma kompetencji do oceny projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b. odnoszących się do geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), dalej: rozporządzenie MTBiGM. We właściwości DUM, jak wskazał MGMiŻŚ, pozostaje ocena, czy przedsięwzięcie i działania jemu służące w pasie ochronnym mają wpływ na pas techniczny. Ocena ta została w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym przeprowadzona przez pryzmat wiedzy specjalistycznej posiadanej przez DUM. Poprzez uzgodnienie DUM wypowiedział się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zadaniem DUM, jako organu uzgadniającego, było dokonanie oceny wpływu projektu decyzji na realizację swoich kompetencji stosownie do art. 37 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 2 u.o.m. oraz obowiązków DUM wynikających z art. 42 u.o.m. oraz innych przepisów szczególnych. DUM wskazał, że realizacja obiektów nie może powodować negatywnego oddziaływania wód opadowych i roztopowych na obszar pasa technicznego. DUM, działając w zakresie własnej właściwości i na podstawie obowiązujących przepisów dokonał oceny, jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na obszar pasa technicznego i ochronnego na podstawie przedłożonej dokumentacji. Organ dokonał ustalenia, że teren inwestycji znajduje się w obszarze pasa ochronnego, w bezpośrednim sąsiedztwie pasa technicznego brzegu morskiego wód wewnętrznych oraz zawarł w postanowieniu warunki, których spełnienie służy zachowaniu bezpieczeństwa pasa ochronnego i pasa technicznego. Sformułowanie takich wymogów spowoduje, że inwestycja nie będzie powodowała negatywnego wpływu na obszar pasa technicznego oraz ochronnego. DUM, jak zauważył MGMiŻŚ, oparł się również na oświadczeniu projektantów i sprawdzających. W przedmiotowym oświadczeniu wskazano, że projekt budowalny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MTBiGM, kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. W związku z tym to na projektancie spoczywa odpowiedzialność za przyjęcie badań geotechnicznych gruntu jako podstawy do wykonania projektu budowalnego. W związku z tym DUM nie jest właściwy do weryfikacji prawidłowości przedłożonej wraz z projektem budowlanym i stanowiącej jego integralną część dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że art. 34 ust. 3 p.b. określa zakres projektu budowlanego, jednym z jego elementów w zależności od potrzeb, są wyniki geologiczno-inżynierskie oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowanych. Wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny na gruncie p.b. Oznacza to, że dokumentacja taka powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie kwestię tę określił § 7 pkt 5 m.p.z.p. zakładający, że lokalizowanie wszelkich stałych obiektów budowlanych w pasie technicznym oraz w bezpośredniej z nim styczności, w pasie ochronnym, a także w granicach morskich przystani rybackiej i jachtowej powinno być poprzedzone ustaleniem geotechnicznych warunków posadowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez niewykonanie w całości zaleceń organu odwoławczego i nieustosunkowanie się do wątpliwości podnoszonych przez uczestnika postępowania w pismach oraz w poprzednim zażaleniu z [...] kwietnia 2019 r. MGMiŻŚ stwierdził, że organ I instancji przeanalizował cały materiał dowodowy w sprawie i na podstawie zgromadzonego materiału wydał rozstrzygnięcie. DUM wydał więc rozstrzygnięcie, uwzględniając stanowisko organu odwoławczego, a także ponownie rozpatrzył pisma spółki z [...]marca 2019 r. oraz jej zażalenie z [...] kwietnia 2019 r., a także pisma pełnomocnika inwestora z [...] maja 2019 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MGMiŻŚ z [...] kwietnia 2020 r. złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
a) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny, błędne ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało zaaprobowaniem wydania uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt budowlany nie zawiera w swej treści analizy geologiczno-inżynierskiej sporządzonej w odniesieniu do projektowanego budynku, a zawiera jedynie analizę przygotowaną na potrzeby innej inwestycji o całkowicie odmiennych parametrach i lokalizacji, a także zaaprobowanie braku faktycznego odniesienia się przez DUM do zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania;
b) art. 106 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ niewłaściwe przeprowadzonego postępowania uzgodnieniowego i niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy (nieadekwatności dokumentacji geotechniczno-inżynieryjnej oraz kwestii możliwości powstania tzw. leja depresyjnego) i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego;
c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaaprobowanie niewykonania przez DUM w całości zaleceń organu odwoławczego i braku szczegółowego ustosunkowania się do wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą w pismach oraz w zażaleniu z [...] kwietnia 2019 r.;
d) art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 2 pkt 11, 11a i 11b u.o.p. poprzez dokonanie błędnej oceny wpływu inwestycji na stan pasa technicznego i bezpodstawne wydanie postanowienie o uzgodnieniu w sytuacji braku możliwości przeanalizowania przez organ prawidłowej dokumentacji projektowej.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę MGMiŻŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie z [...] września 2020 r. uczestnik postępowania L. S. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MGMiŻŚ nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.
Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 37 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym pozwolenia wodnoprawne, wnoszenie lub niewnoszenie sprzeciwu od przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego, oceny wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. W świetle dokonanych ustaleń faktycznych wskazujących, że zaprojektowana inwestycja objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę polegająca na budowie budynku usług hotelarsko-mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obręb [...] położona ma być na obszarze pasa ochronnego brzegu morskiego nie budzi wątpliwości przyznana orzekającym w sprawie organom – DUM i MGMiŻŚ kompetencja do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Uzgodnienie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.o.p., jest prawną formą współdziałania organu (dyrektora właściwego urzędu morskiego) przy załatwianiu sprawy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Procedurę tę w warstwie procesowej reguluje art. 106 k.p.a., przyjmujący, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, jest zobowiązany zawiadomić o tym stronę (§ 2), organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3), zajęcie stanowiska może w razie potrzeby zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego ( § 4), zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia (§ 5).
W piśmiennictwie zauważa się, że postępowanie przed organem współdziałającym ma w swej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Każdy z organów zaangażowanych w czynności procesowe w konkretnej sprawie administracyjnej musi przestrzegać w niej swoich kompetencji, co determinuje uznanie, że organ współdziałający nie może realizować swoich kompetencji w szerszym zakresie niż przyznany mu w ustawie. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, stąd swojej oceny organ ten powinien dokonać ściśle z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących kwestię, w której jako organ wyspecjalizowany, działa (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 749-750).
Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, że odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. W rozstrzyganej sprawie, MGMiŻŚ jako organ wyższego stopnia względem DUM jako właściwego miejscowo dyrektora urzędu morskiego nie znalazł podstaw do niezaakceptowania, przy uwzględnieniu wskazanych w postanowieniu warunków, realizacji spornej inwestycji w granicach pasa ochronnego i w tym stanowisku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega wadliwości, która oddziaływałaby na kierunek rozstrzygnięcia. Wraz z pismem z [...] marca 2019 r. Starosta [...] przedłożył projekt decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, stał się on przedmiotem oceny, która miała na uwadze rodzaj i charakter planowanej inwestycji z punktu zadań powierzonych organom administracji morskiej. W świetle art. 42 ust. 2 u.o.m. do organów administracji morskiej należą m.in. sprawy budowy, utrzymywania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym (pkt 11), użytkowania lasów będących własnością Skarbu Państwa położonych w pasie technicznym (pkt 11a) i nadzoru nad zapewnieniem ochrony przed powodzią od strony wód morskich w tym poprzez budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli hydrotechnicznych oraz umocnień brzegowych w pasie technicznym (pkt 11b). Pasem ochronnym w rozumieniu art. 36 ust. 2 pkt 2 u.o.m. jest obszar, w którym działalność człowieka wywiera bezpośredni wpływ na stan pasa technicznego, a zatem strefy wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu, przeznaczonej do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Granice pasa ochronnego wyznacza dyrektor właściwego urzędu morskiego w drodze zarządzenia, przy czym w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. Nr 89, poz. 820), powinien to być pas ochronny obejmujący obszar przyległy do odlądowej granicy pasa technicznego lub przystani morskiej o szerokości od 100 m do 2 500 m (§ 1 ust. 2), sprawiający, że w przypadku utraty terenów pasa technicznego w wyniku działania żywiołu morskiego, do czasu wyznaczenia nowego pasa technicznego, obszar ten może przejąć funkcje utraconych terenów (§ 1 ust. 4).
Dokonując uzgodnienia, MGMiŻŚ dokonał oceny dopuszczalności budowy budynku usług hotelarsko - mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...] z punktu widzenia powyższej regulacji prawnej. Uznaniu, że budowa ww. obiektu w świetle zaprojektowanego jego położenia i posiadanych parametrów nie będzie negatywnie oddziaływać na utrzymywanie i ochronę umocnień brzegowych w pasie technicznym w stopniu nakazującym sprzeciwić się inwestycji, jeżeli dojdzie do zachowania trzech warunków wymienionych w postanowieniu, nie można przypisać dowolności. Dyrektor urzędu morskiego w ramach kompetencji i specjalistycznej wiedzy posiadanej przez pracowników urzędu taki wniosek w kontrolowanej sprawie mógł, zdaniem Sądu, sformułować i w związku z tym, że znajdował on wsparcie w zgromadzonym materiale dowodowym musi być traktowany jako odpowiadający prawu. Do organu uzgadniającego w odniesieniu do rozważenia wpływu budowy obiektu budowlanego na stan pasa technicznego i umocnień brzegowych zależy ocena tego, jakim elementom inwestycji nada kluczowe znaczenie dla rozważanego przez siebie zagadnienia, co przekłada się równocześnie na uznanie, w jakim zakresie analiza dokumentacji projektowej będzie wpływała na wynik sprawy.
W toku postępowania zażaleniowego, a także w złożonej skardze strona skarżąca podjęła próbę wykazania, że przyjęta w uzgodnieniu ocena rodzaju i charakteru planowanej inwestycji nie może być postrzegana jako prawidłowa, albowiem jej rzetelne sformułowanie nie było możliwe, jeżeli organ dysponował dokumentacją techniczno-inżynierską przygotowaną dla innego budynku o odmiennych parametrów technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny tego wniosku jednakże nie podziela, ponieważ MGMiŻŚ mógł kierować się ustaleniem, że uzgodnieniu podlegał projekt decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usług hotelarsko - mieszkaniowych z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obręb [...] wraz z towarzyszącą mu dokumentacją projektową uznaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starostę [...]) za kompletną i odpowiadającą prawu w zakresie określonym w art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b.
W myśl art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania obiektów budowlanych. Dokumentacja ta określa w szczególności: 1) budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni; 2) przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć; 3) prognozę zmian w środowisku, które mogą powstać na skutek realizacji, funkcjonowania oraz likwidacji zamierzonych przedsięwzięć - jeżeli nie istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 91 ust. 2). Strona skarżąca może podnosić zarzut, że dołączone przez inwestora wyniki zatwierdzonych badań geologiczno-inżynierskich pozostają nieadekwatne do oceny możności realizacji zaprojektowanego budynku, w szczególności, jak wskazuje, może twierdzić, że uzasadnione byłoby rozszerzenie badań (wykonanie głębszego rozpoznania na około 30-32 m poniżej poziomu terenu) i uwzględnienie warunków hydrogeologicznych, niemniej kwestie te powinna podnosić przed organem prowadzącym postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ich związek z oddziaływaniem na pas ochronny i przypisywane mu przepisami u.o.m. funkcje strona opiera jedynie na własnych wnioskach. Z treści postanowienia DUM wynika, że organ w zakresie niezbędnym dla procedury uzgodnieniowej wziął pod uwagę uwarunkowania geologiczno-inżynierskie obszaru działki nr ew. [...], kierując się między innymi tym, że jakkolwiek obiektowi została nadana trzecia kategoria geotechniczna, to realizacja jego budowy następuje w nieskomplikowanych warunkach gruntowych (prostych). Sąd zwraca uwagę na to, że kompetencja organu uzgadniającego musi być wyznaczona w sposób ścisły, albowiem przyznanie temu organowi prawa do objęcia wiążącymi ocenami również sfery jedynie pośrednio związanej z wykonywanymi zadaniami powodowałoby, że w ten sposób organ uzgadniający wkraczałby w obszar kształtowany przepisami, których konkretyzacja pozostaje we właściwości rzeczowej organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, MGMiŻŚ nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów procesowych powołanych w skardze. Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wyjaśnieniem sprawy poddanej badaniu przez organ uzgodnieniowy w zakresie, w jakim pozwala na to art. 106 § 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie to stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. Zalecenia organu odwoławczego sformułowane w postanowieniu z [...] września 2019 r. zostały przez DUM uwzględnione. Nawet, jeżeli by chcieć przypisać im cechę częściowego niezrealizowania, jak uważa skarżąca spółka, nie mogło to kształtować zgodności z prawem procesowym zaskarżonego postanowienia podjętego w ramach dwuinstancyjnego postępowania uzgodnieniowego (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.), jeżeli organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, kierując się oceną stanu faktycznego i znaczeniem nadawanym zastosowanym przepisom prawa materialnego, uznał, że postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2019 r. odpowiada prawu. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew odmiennemu stwierdzeniu strony, towarzyszyła analiza wszystkich kluczowych zagadnień prawnych wpływających na prawidłowość postanowienia DUM. Zostały one w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.