VII SA/Wa 1330/21

VII SA/Wa 1330/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 151/22 - Wyrok NSA z 2023-03-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 149 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] lipca 2016 r., Nr [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi powiatowej nr [...][...]-[...]-[...]w miejscowości W. w km [...]–[...]". Odwołanie od tej decyzji złożył J. K.. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...]decyzją z [...]września 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].
Następnie pismem z 13 marca 2017 r., uzupełnionym pismem z 10 kwietnia 2017 r., J. K. (dalej: "wnioskodawca") wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy [...]z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...]o ustaleniu omawianej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, że o wniosku o wznowienie na podstawie powyższego przepisu dowiedział się w połowie lutego 2017 roku. Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Wojewoda [...]postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzja z [...]września 2016 r. ze względu na złożenie podania o wznowienie postępowania po terminie. Zażalenie na to postanowienie złożył wnioskodawca, twierdząc, że pracownicy organu nie ocenili merytorycznie jego sprawy ze względu na nieterminowe złożenie odwołania. Zakwestionował on również przedmiotową inwestycję polegającą na budowie drogi powiatowej nr [...] ze względu na jej bliskie usytuowanie obok jego domu. W ocenie wnioskodawcy taka sytuacja zagraża zarówno jego bezpieczeństwu, jak i jego rodziny. Dodał również, że przedmiotowa droga powiatowa ma odciążyć drogę nr [...], przez co ruch będzie wzmożony, a ilość spalin i emitowanego hałasu wzrośnie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...]października 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].
W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy będące podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w oparciu o przepis art. 145 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem wzruszania orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego, który ma na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, dotkniętych istotnymi wadami kwalifikowanymi. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...]prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że występując najpierw do wnioskodawcy, a następnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], organ I instancji zasadnie przyjął, że termin na złożenie wniosku o wznowienie upłynął 9 stycznia 2017 r., ze względu na pokwitowanie odbioru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]listopada 2016 r. przez wnioskodawcę w dniu 9 grudnia 2016 r. Z tego też względu organ I instancji nie dokonał merytorycznej oceny złożonego wniosku, gdyż wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania, lecz uruchamia postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy zachowany został wymóg terminowości wniosku. Z kolei ocena czy przesłanka wznowieniowa rzeczywiście wystąpiła i jaki miała wpływ na decyzję ostateczną, następuje dopiero po samym wznowieniu postępowania.
Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., domagając się wstrzymania budowy drogi powiatowej ze względu na złamanie prawa dotyczącego odległości drogi od jego budynku. Skarżący zakwestionował stanowisko organów administracji wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Wyraził obawę, że budowa drogi doprowadzi do zawalenia się jego domu. Podkreślił, że stres związany z przedmiotową sprawą nasila jego dolegliwości chorobowe. Na zakończenie dodał, że starał się rozstrzygnąć przedmiotowy spór polubownie, jednak nie otrzymał odpowiedzi ze strony organów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Po rozpatrzeniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2814/17, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji ze względu na brak przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę wydania kwestionowanych rozstrzygnięć. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożył pełnomocnik organu, podważając ustalenia Sądu dotyczące braku pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]maja 2017 r., znak: [...].
Następnie wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2619/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w aktach administracyjnych sprawy (tom I) znajduje się omawiane pismo z dnia 31 maja 2017 r., w którym SKO w [...]podało, że skarżący odebrał decyzję SKO w [...]z dnia [...]listopada 2016 r. w dniu 9 grudnia 2016 r. Ponadto Sąd I instancji nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone przez organy obu instancji, pomimo że z orzekł o wyeliminowaniu z obrotu obu postanowień, a także nie zawarł w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r, poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie z dnia [...]października 2017 r., Ministra Infrastruktury i Budownictwa , utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2017r. o odmowie wznowienia na wniosek J. K., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...]z dnia [...]września 2016r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...]z [...]lipca 2016 r., Nr [...]zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi powiatowej nr [...][...]-[...]-[...]w miejscowości W. w km [...]–[...]".
Na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Warunkiem wznowienia postępowania jest wystąpienie jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Uregulowana w k.p.a. procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Pierwszy etap polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowieniowe oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Takie postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania wskazywał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a więc na twierdzeniu, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzje lub orzeczenie Sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.
Skarżący we wniosku o wznowienie wskazał na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z [...]listopada 2016 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy [...]z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. W judykaturze przyjmuje się, że strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma zaś obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 1661/17, LEX nr 2481414). Oznacza to, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Jednakże organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji jest bowiem obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 24 listopada 2015 r., II SA/Op 423/15, LEX nr 1946935).
Nie ulega wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]listopada 2016 r. została odebrana przez wnioskodawcę w dniu 9 grudnia 2016 r., a więc termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]z dnia [...]września 2016r. upłynął w dniu 9 stycznia 2017r. Okoliczność tę w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy (tom I) pismo z dnia 31 maja 2017 r., w którym SKO w [...]wskazało, że skarżący odebrał decyzję SKO w [...]z dnia [...]listopada 2016 r. oraz zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji w dniu [...] grudnia 2016r.
Powyższe ustalenia organów zostały potwierdzone w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021r. w sprawie II OSK 2619/18, uchylającym wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 kwietnia 2018r. sygn.akt VII SA/Wa 2814/17.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2019, poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe.
Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:
- jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA,
- w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,
- jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa.
Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 p.p.s.a. w sprawie niniejszej nie miała miejsca.
Mając na uwadze, że wniosek o wznowienie został przez J. K. złożony w dniu 13 marca 2017r., a sprecyzowany i uzupełniony w dniu 10 kwietnia 2017r., należy podzielić ocenę organów obu instancji, że został on wniesiony z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., a który – jak wyjaśniono powyżej upłynął w dniu 9 stycznia 2017r.
Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po terminie kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, co jak słusznie podkreślił Minister w niniejszym stanie faktycznym było rozstrzygnięciem prawidłowym.
Na marginesie wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi, a więc i kontroli Sądu było rozstrzygniecie wyłącznie formalne, stąd brak możliwości odniesienia się do jakichkolwiek zarzutów merytorycznych kierowanych wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...]września 2016r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019r., poz. 2325).