VII SA/WA 1327/23

VII SA/Wa 1327/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Artur Kuś /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Asesor WSA Aneta Żak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E.S. i A. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 marca 2013 r. nr: LII/1517/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 5 ust. 3, § 5 ust. 4, § 5 ust. 11 oraz załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] w W.; 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz E. S. i A.S. solidarnie kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. E. S. i A. S. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [..] (dalej: "Rada") z 21 marca 2013 r. nr [...} w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [..] po zachodniej stronie ulicy [..] – część I (dalej: "MPZP", "plan"), zaskarżając § 5 ust. 4, § 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 11 MPZP, a także graficzne przedstawienie ustaleń MPZP (załącznik nr 1 do MPZP). Zaskarżonej uchwale zarzucili:
a) nieuzasadnione naruszenie prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [..] róg ulicy [..] poprzez określenie zasad sytuowania budynków, poprzez wykreślenie na rysunku MPZP (załącznik nr 1) obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, odkreślających 938 m² powierzchni nieruchomości z 1660 m² od strony ulic [..] i [..] (ponad 50%);
b) nieuzasadnione naruszenie prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [..] poprzez wyznaczenie projektowanych do nasadzeń szpalerów drzew oznaczonych na rysunku planu na części działki od strony ulicy [..];
c) nadużycie władztwa planistycznego; przekroczenie granic władztwa planistycznego; nie zachowanie zasady proporcjonalności; ograniczenie prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości;
d) naruszenie art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji gwarantujących równość wobec prawa oraz równe traktowanie przez władze publiczne.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności MPZP w części dotyczącej § 5 ust. 4, 3 i 11 oraz ustaleń rysunku MPZP (załącznik nr 1) w części dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [..] (dz. nr ew. [..] z obrębu [..]; dalej: "nieruchomość", "działka"), położonej na terenie oznaczonym na rysunku MPZP symbolem [..]. Wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w § 5 ust. 4 MPZP, określono zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie na rysunku MPZP obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zaznaczyli jednocześnie, że na rysunku przy pomocy linijki wykreślono skosem linię prostą, która przebiega przez 4 działki położone przy ulicy [..], [..], [..] oraz [..] w Warszawie, pomiędzy ulicami [..] i [..], ustanawiając obowiązującą linię zabudowy. Teren oznaczony na rysunku MPZP symbolami [..]; [..].[..] i [..]. Wskazali ponadto, że na ich działce położonej przy ulicy [..]róg ulicy [..], o nr ewidencyjnym [..] (dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [..] Księga Wieczysta o nr [..] odkreślono obowiązującą linią zabudowy od strony [..]ponad 1/3 powierzchni działki, około 700 m². Podnieśli, że odkreślono najwięcej metrów kwadratowych ze wszystkich 4 działek położonych na terenie oznaczonym symbolem [..], przez które przebiega zaskarżana obowiązująca linia zabudowy. Wobec tego ustawodawca nadużył, władztwa planistycznego. Skarżący podnieśli, że na rysunku MPZP obowiązująca linia zabudowy wyznaczono w irracjonalny sposób, podczas gdy np. na równoległej ulicy [..] nieprzekraczalna linia zabudowy jest wykreślona dużo bliżej granic nieruchomości. Zdaniem skarżących wskazania wymaga: wykreślenie obowiązującej linii zabudowy blisko granicy działki, na równoległej działce przy ulicy [..], na drugim rogu ulic [..] i [..].
W ocenie skarżących zróżnicowanie korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria narusza zasadę proporcjonalności. Zaznaczyli również, że ograniczenie nie jest uzasadnione jakimkolwiek interesem publicznym, możliwym do zrealizowania w przyszłości. Odkreślono obowiązującą i nieprzekraczalną linią zabudowy 938 m² z 1660 m² powierzchni nieruchomości. Podnieśli ponadto, że ustawodawca w tym przypadku przekroczył granice władztwa planistycznego.
Skarżący wyjaśnili, że w § 5 ust. 3 i 11 MPZP wyznaczono projektowane do nasadzeń szpalery drzew, pierzeje zieleni wysokiej mające szczególne znaczenie dla kształtowania przestrzeni ulic zgodnie z rysunkiem MPZP.
Ponadto wskazali, że na wyrysie załączonym do wypisu z MPZP, Wydział Architektury i Budownictwa dla [..] oznaczył kolorem zielonym granice obszaru nieruchomości skarżących, na której części od strony ulicy [..] wyznaczono na rysunku planu zaprojektowany do nasadzeń szpaler drzew.
Zdaniem skarżących, ograniczenie to nosi znamiona wywłaszczenia i musiałoby się wiązać z przesunięciem ogrodzenia nieruchomości.
Ponadto zaznaczyli, że projektant oznaczając na rysunku MPZP, na części przedmiotowej działki szpaler drzew do nasadzeń, nie wziął pod uwagę, że od strony ulicy [..] znajduje się furtka wraz z bramą wjazdową na posesję, które zajmują prawie 1/3 szerokości działki.
Dalej wyjaśnili, że [..]jest częścią – [..]nazywanej często [..]. Wyznaczanie do nasadzeń szpalerów drzew w ulicach przy uszczupleniu powierzchni nieruchomości, na terenie, na którym jest duża ilość terenów zielonych, na którym na wszystkich działkach rosną drzewa i krzewy, jest pomysłem nieracjonalnym, naruszającym prawo własności.
Ponadto wyjaśnili, że ich udziały w nieruchomości są równe. Wyjaśnili również, że planują znieść współwłasność i podzielić działkę o pow. 1660 m² na pół. Działki po podziale będą miały bezpośredni dostęp do ulic: [..]i od ul. [..]. Powierzchnia obydwu działek będzie spełniała wymóg wielkości działek budowlanych.
Skarżący podnieśli, że z połowy działki przylegającej do ulicy [..] o pow. 830 m² odkreślono obowiązującą linią zabudowy około 700 m² co wyklucza wybudowanie budynku mieszkalnego. Wskazali, że ograniczenie znacząco zaniża wartość nieruchomości. Powoduje znaczną szkodę majątkową. Przekształca połowę działki od strony ulicy [..] w działkę rekreacyjną, położoną na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem MN.
Zaznaczyli jednocześnie, że rozbiórka starego drewnianego budynku posadowionego na przedmiotowej działce jest w realizacji. Budynek jest już częściowo rozebrany. Wskazali również, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, która w tym przypadku nie została dochowana. W związku z powyższym w ocenie skarżących skarga jest w pełni uzasadniona.
2. W odpowiedzi na skargę Rady Miasta [..] wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu stanowiska Rada wyjaśniła, że skarga dotyczy ustaleń MPZP dla dz. [..] w obrębie [..], o powierzchni 1660 m², przeznaczonej w MPZP pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną [..] oraz pod komunikację [..] W okresie opracowywania projektu planu skarżący byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości.
Wyjaśniła ponadto, że skarżący kwestionują naruszenie prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym na ich nieruchomości obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wyznaczenie projektowanych szpalerów drzew w liniach rozgraniczających ul. [..]
Dalej Rada wskazała, że projekt MPZP obszaru [..] po zachodniej stronie ul. [..] - część I sporządzony został w wyniku realizacji uchwały z 8 lipca 2004 r. nr [..], w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP obszaru [..]po zachodniej stronie ulicy [..] oraz uchwały z 12 stycznia 2012 r. nr [..] w sprawie podziału ww. planu na części.
Rada zaznaczyła, że wnioski do MPZP można było składać dwukrotnie: od 20 grudnia 2004 r. do 15 styczna 2005 r. oraz od 19 kwietnia 2005 r. do 16 maja 2005 r. Skarżący nie składali formalnych wniosków w wyznaczonym terminie. Nie było wniosków dotyczących przedmiotowego terenu oraz dotyczących szpalerów drzew w drogach. Ponadto wskazała, że projekt MPZP wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 4 marca do 2 kwietnia 2010 r., dyskusja publiczna na temat rozwiązań planistycznych odbyła się 26 marca 2010 r.
Podniosła również, że na rysunku MPZP wykładanym do publicznego wglądu obowiązująca i nieprzekraczalna linia zabudowy oraz projektowany szpaler drzew zostały ustalone tak jak w planie uchwalonym. Uwagi formalne do planu można było składać od 4 marca do 23 kwietnia 2010 r. skarżący nie złożyli uwagi w ustawowym terminie, jak również nie zrobili tego właściciele sąsiednich nieruchomości w zakresie dotyczącym linii zabudowy w terenach [..] i [..] oraz projektowanych szpalerów drzew wzdłuż [..].
Rada wyjaśniła, że zgodnie z u.p.z.p. w MPZP określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. linie zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy w obowiązującym planie miejscowym wzdłuż ul. [..], na dz. nr ewid[..]została wyznaczona jako kontynuacja obowiązującej linii zabudowy ustalonej na terenie c8.1 MN oraz na sąsiedniej dz. nr ewid. nr [..] tj. po wschodniej ścianie istniejących budynków. Tak ustalone linie zabudowy mają wykształcić pierzeje eksponowane przy miejscach i przestrzeniach publicznych, czyli wzdłuż ul.[..], na której wyznaczone są otwarcia widokowe na plac [..].
Ponadto wyjaśniła, że nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie [..]od strony ul. [..] została wyznaczona w odległości 5 m od linii rozgraniczającej tej ulicy. Tak ustalona linia zabudowy umożliwia racjonalne zagospodarowanie działki oraz zachowanie ładu przestrzennego. Nieprzekraczalna linia zabudowy jest wytyczona w takiej samej odległości co przywołana przez skarżących nieprzekraczalna linia zabudowy od ul. [..] (linia zabudowy tylko na niewielkim fragmencie, na terenie [..], przebiega po linii rozgraniczającej ul. [..]).
Dalej wyjaśniła, że po przeciwnej stronie ul. [..] linia ta jest wyznaczona w odległości 7,5 m od ul. [..]. Ponadto pas o szerokości od 2,9 m do 5,2 m o powierzchni około 109 m², stanowiący wschodnią część działki, znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [..], gdzie zaprojektowane są szpalery drzew. Zgodnie z § 5 ust. 3 MPZP wyznacza istniejące (do zachowania) i projektowane (do nasadzeń) szpalery drzew mające szczególne znaczenie dla kształtowania przestrzeni ulic, placów i miejsc publicznych, zgodnie z rysunkiem planu. Ulica [..] jest drogą klasy lokalnej, kategorii gminnej o ustalonej w planie szerokości w liniach rozgraniczających od 12 do 17,5 m. Zgodnie z § 21 ust. 9 MPZP w liniach rozgraniczających tej drogi dopuszcza się szerokość jezdni - 6 m oraz ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 15 %. Lokalizacja szpalerów drzew ustalona jest zgodnie z rysunkiem planu. Oznaczony na rysunku planu symbolem kółek szpaler, jest tylko symbolem graficznym, nie oznacza on, że dokładnie w tym miejscy należy dokonać nasadzeń. Rada zaznaczyła ponadto, że ich usytuowanie, zgodnie z § 8 ust. 2 MPZP, w przekroju ulicy może podlegać zmianom. Tak się dzieje, w przypadku kolizji z zagospodarowaniem terenu (np. wjazd na posesję).
Rada stwierdziła, że w związku z tym, iż do ustaleń objętych skargą nie zostały złożone uwagi podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, projekt planu miejscowego został przedstawiony Radzie [..], bez dokonania zmian w tym zakresie, w celu uchwalenia na XXII sesji dnia 8 września 2011 r. Jednak ze względu na liczne uwagi w innych terenach planu, plan został rekomendowany do podziału. Uchwałą z 12 stycznia 2012 r. nr [..] plan podzielony został na trzy części. Część I, obejmującą działkę skarżących, została uchwalona uchwałą Rady [..] z 21 marca 2013 r. nr [..]
W ocenie Rady, mając powyższe na względzie nie można uznać, że zaskarżone ustalenia MPZP nie mieszczą się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu podjętych zgodnie z wymogami u.p.z.p.
3. Dodatkowymi pismami z 3 lipca 2023 r. i 27 grudnia 2023 r. skarżący podtrzymali i uzupełnili stanowisko na poparcie zarzutów podniesionych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowień zaskarżonego MPZP zarówno w części tekstowej jak i w części graficznej.
Zdaniem skarżących, ustalenia w MPZP w odniesieniu do ich działki, związane z: a) wyznaczoną linią zabudowy, b) wyznaczonymi szpalerami drzew, c) wyznaczoną pierzeją zieleni wysokiej – wskazują na nadużycie i przekroczenie władztwa planistycznego oraz nie zachowanie zasady proporcjonalności poprzez znaczne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących.
Zdaniem organu, zaskarżone postanowienia MPZP mieszczą się w przewidzianych prawem uprawnieniach organu podjętych zgodnie z wymogami u.p.z.p. i nie są nieproporcjonalne.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącym a nie organowi.
2. W pierwszej kolejności wskazać należy na zaskarżone postanowienia MPZP. Skarżący wskazali na następujące postanowienia MPZP jako niezgodne z prawem (w odniesieniu do ich działki):
a) § 5 ust. 4 MPZP, zgodnie z którym: "4. Określa się zasady sytuowania budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy: 1) nowe budynki oraz budynki przebudowywane należy sytuować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt 2, 3; 2) dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, wg stanu istniejącego; 3) budynki z podcieniami w parterach: a) przy obowiązujących liniach zabudowy należy sytuować tak, aby zewnętrzna krawędź podcienia pokrywała się z obowiązującą linią zabudowy, b) przy nieprzekraczalnych liniach zabudowy należy sytuować tak, aby zewnętrzna krawędź podcienia nie wystawała poza nieprzekraczalną linię zabudowy; 4) linie zabudowy nie odnoszą się do: a) podziemnych części budynków, np. parkingów podziemnych, wystających ponad poziom terenu nie więcej niż 0,5 m, b) innych budowli podziemnych, które nie wystają ponad poziom terenu; 5) ustala się minimalną odległość sytuowania zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDw), dróg publicznych (KD), alej pieszych (KP) i placów miejskich (KP-P) wynoszącą 4 m, jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy; 6) dopuszcza się sytuowanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną";
b) § 5 ust. 3 MPZP, zgodnie z którym: "Wyznacza się istniejące (do zachowania) i projektowane (do nasadzeń) szpalery drzew mające szczególne znaczenie dla kształtowania przestrzeni ulic, placów i miejsc publicznych, zgodnie z rysunkiem planu; przy czym usytuowanie szpaleru drzew w przekroju ulicy może podlegać zmianom";
c) § 5 ust. 11 MPZP, zgodnie z którym: "Wyznacza się pierzeje zieleni wysokiej, zgodnie z rysunkiem planu, dla których ustala się zasadę kształtowania elewacji zielonej od strony miejsc i przestrzeni publicznych w formie zwartych masywów drzew i krzewów lub żywopłotów".
Skarżący powiązali wskazane wyżej postanowienia MPZP z graficznym przedstawieniem tych ustaleń zawartych w załącznik nr 1 do MPZP.
Dodatkowo należy wskazać na istotne okoliczności faktyczne mające zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie Sądu:
- skarżący są współwłaścicielami nieruchomości (dz. [..]) położonej w Warszawie przy ul. [..] (róg ulicy [..]);
- zaskarżony MPZP wskazuje na linię zabudowy "odkreślając" 938 m2 powierzchni nieruchomości z 1660 m2 od strony ulic [..] i i [..] (ponad 50%);
- obowiązującą linię zabudowy wykreślono "skośnie" (przebiega skośnie przez 4 działki położone przy ulicy [..], [..], [..] oraz [..] w Warszawie pomiędzy ulicami [..] i [..]);
- na równoległej ulicy [..] nieprzekraczalna linia zabudowy jest wykreślona dużo bliżej granic nieruchomości (w inny graficznie sposób);
- zdaniem organów, ustalone linie zabudowy mają wykształcić pierzeje eksponowane przy miejscach i przestrzeniach publicznych, czyli wzdłuż ul. [..], na której wyznaczone są otwarcia widokowe na utwardzony plac oznaczony symbolem [..];
- skarżący nie składali żadnych formalnych wniosków (uwag) do MPZP w wyznaczonym do tego terminie.
3. W ocenie Sądu, poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do dz. nr [..] a w konsekwencji wyznaczenie szpaleru drzew i pierzei zieleni wysokiej (tj. zgodnie z rysunkiem MPZP - załącznik nr 1) nie może zostać uznane za zgodne z prawem z kilku zasadniczych względów.
Po pierwsze – dz. nr [..] w obrębie [..], o powierzchni 1660 m2, przeznaczona jest w MPZP pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (c8.2 MN) oraz pod komunikację (47KDD i 4KDL). Na tym terenie, zgodnie z § 19 ust. 15 w zw. z § 4 ust. 2 MPZP ustalono przeznaczenie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN: "1) przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo jednorodzinne - zabudowa w formie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej; 2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu: handlu detalicznego, biur, obsługi finansowej, rzemiosła, kultury, turystyki, gastronomii, zdrowia (z wyłączeniem szpitali), oświaty, poczty i telekomunikacji wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych; przy czym powierzchnia użytkowa lokali usługowych nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynków; 3) zakazuje się sytuowania funkcji innych niż określone w pkt. 1 i 2; za wyjątkiem funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym nie wymienionych w pkt. 2, które mogą stanowić nie więcej niż 5% powierzchni użytkowej budynku; 4) w zakresie ochrony przed hałasem zalicza się tereny MN do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 5) zakazuje się sytuowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej oraz zmiany przeznaczenia budynków gospodarczych, garażowych lub usługowych na cele mieszkalne, jeżeli na działce budowlanej znajduje się już budynek mieszkalny". Zdaniem Sądu, poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy prawie w połowie dz. nr ewid. [..] stanowić może "ukryty" zakaz zabudowy - nie przewidziany w MPZP. Zdaniem Sądu, takie działanie organu planistycznego jest niedopuszczalne i nieproporcjonalne.
Po drugie - wyjaśnienia wymaga kwestia samego pojęcia "linia zabudowy". Pojęcie to nie zostało w u.p.z.p. zdefiniowane. Przyjąć najogólniej można, że "linię zabudowy" wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, najczęściej jako istotny element regulujący odległość od jezdni (choć w praktyce wyznaczaną czasem także w stosunku do innych elementów przestrzeni). Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1343/12). Wykreślając zatem "linie zabudowy" organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Tego uprawnienia organ planistyczny nie może przekazać innemu podmiotowi, bo nie ma ku temu żadnej podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 748/17). Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w MPZP określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca – por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 81/21). Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący np. odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy "wzdłuż" granic danego obszaru, ale już nie "na terenie w środku" tego obszaru (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 447/18). Analogicznie należy zatem rozumieć poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w takiej sytuacji w odniesieniu do dz. nr ewid. [..]. Poprowadzenie zatem linii zabudowy prawie "w połowie" lub istotnej części danego obszaru (który jest potencjalnie możliwy do zabudowy) należy uznać za niezgodne z prawem.
Po trzecie – w analizowanej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy została poprowadzona w sposób, który w istocie uniemożliwia potencjalną zabudowę nieruchomości (po jej podziale) zgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 pkt 2 lit g MPZP, minimalna wielkość działki budowlanej na tym terenie wynosi 500 m2 a obecnie cała dz. nr ewid. [..] ma powierzchnię 1660 m2.
Po czwarte - za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1132/14). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7).
4. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności skarżących.
Zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i wyjaśnień pełnomocników organu złożonych na rozprawie przed tutejszym Sądem nie wynikają żadne racjonale, uzasadnione prawnie przesłanki wskazujące na konieczność wyznaczenia w taki sposób nieprzekraczalnej linii zabudowy i sytuowania szpaleru oraz pierzei drzew w odniesieniu do dz. ewid. nr [..]. Wręcz przeciwnie, takie wyznaczenie w załączniku graficznym nr 1 do MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi niedopuszczalną ingerencje w prawo własności skarżących.
Reasumując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie ustalenie w części tekstowej MPZP i w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonego MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy nie znajduje żadnego uzasadnienia i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżących.
W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2739/19).
Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie MPZP (por. wyrok NSA z 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/16).
Zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie naruszył władztwo planistyczne i zasadę proporcjonalności. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na dz. [..] w celu "otwarcia widokowego na plac 4KP-P" nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wielkość planowanego placu, jego kształt, usytuowanie i otoczenie nie uzasadniają żadnej funkcji placu, którą miałby spełnić w przestrzeni publicznej. Nie jest to funkcja komunikacyjna (plac jest wyłączony z ruchu), z zakresu ochrony zabytków, związana z ochroną przyrody lub ochroną kultu religijnego. Utwardzony plac nie pełni również funkcji rekreacyjnej. Tzw. otwarcie widokowe z jednej strony ul. [..] służy wyłącznie właścicielom dz. [..] (zbieg ul. [..] i [..]) co nie może jednak stanowić żadnego uzasadnienia dla takiego działania organu.
Przypomnieć trzeba, że zasada proporcjonalności nakazuje organom tworzącym prawo miejscowe użycie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego społecznie użytecznego celu, z jak najmniejszym uszczerbkiem (kosztem) dla jednostki, której prawa dla osiągnięcia tego celu muszą być naruszone (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 401/19). Co do zasady należy przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach MPZP nie jest niezbędna dla realizacji interesu publicznego, z którym jest powiązana, to nawet priorytet interesu publicznego nad interesem prywatnym nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek, ponieważ efekt w postaci ochrony interesu publicznego można byłoby uzyskać w inny sposób (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 785/16).
Zasadne zatem okazały się zarzuty skarżących wskazujące na niezgodność z prawem w zakresie wyznaczenia w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wyznaczenia szpaleru i pierzeją zieleni wysokiej w odniesieniu do dz. nr ewid. [..] z:
a) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności); w orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która praktycznie uniemożliwia zainwestowanie działki budowlanej (de facto prowadząc również do braku możliwości ich zainwestowania), jest bardzo silną ingerencją w prawo własności i narusza interes prywatny - więc tym bardziej ingerencja taka musi mieć solidne podstawy i wyjaśnienie z punktu widzenia interesu publicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1054/22);
b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w MPZP, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich) w zw. z art. 140 k.c. (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą) i art. 4 p.b. (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami) w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Przypomnieć trzeba, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W planowaniu przestrzennym należy uwzględnić - między innymi - nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w MPZP uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć. Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych MPZP.
W ocenie Sądu, powyższe argumenty wskazują na to, iż w badanej sprawie doszło do ewidentnego przekroczenia władztwa planistycznego i nieuzasadnionego ograniczenia ustaleniami MPZP (tj. postanowieniami MPZP w części tekstowej i graficznej) prawa własności skarżących, co skutkować musi uwzględnieniem skargi.
5. Sąd orzekał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie dz. ewid. nr [..]. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.