VII SA/Wa 1317/22

VII SA/Wa 1317/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 § 1 pkt 4, art. 152 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z.M., E.G. i J.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. nr 202/OPON/2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 maja 2022 r. Nr 202/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E. G., Z. M. i J. M. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy Nr 590/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektroenergetycznym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że decyzją Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektroenergetycznym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W dniu 19 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E. G., Z. M. i J. M. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem Nr 330/BIA/2021 z dnia 28 czerwca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie.
Postanowieniem Nr 590/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r, organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na powyższe postanowienie skarżące wniosły zażalenie. Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. wezwano skarżące do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Odpowiedź na ww. wezwanie wpłynęła do tutejszego organu w dniu 25 kwietnia 2022 r.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ustawodawca zaopatrzył organ decyzyjny w możliwość wydania tzw. "wpadkowego" rozstrzygnięcia przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy w trybie nadzwyczajnym. Celem wprowadzenia możliwości czasowego ograniczenia skutków prawnych wywoływanych przez decyzję, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie w trybie wznowieniowym, było stworzenie instrumentu służącego ochronie dóbr prawnie chronionych przed następstwami aktu administracyjnego z dużym prawdopodobieństwem wadliwego. Pamiętać jednak należy, iż uregulowanie zawarte w art. 152 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. Konsekwencje zastosowania omawianej instytucji należy uznać za daleko idące, zważywszy na fakt, iż wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jej adresatowi wykonywanie nabytych przez niego uprawnień (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2014 r., II SA/Wr 900/13). Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy zatem samo wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Organ podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2013 r., II SA/Ke 612/13). Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie lub może zostać uchylona (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10). Niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., IV SA 2311/96).
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Prezydent m. st. Warszawy na podstawie materiału dowodowego negatywnie ocenił prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r., gdyż nieruchomość skarżących, sąsiadująca z inwestycją, znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, a zatem brak jest przesłanki do uwzględnienia wniosku z dnia 19 maja 2021 r.
Po przeprowadzeniu własnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności analizy zagadnienia rozkładu pól elektromagnetycznych (PEM) o wartościach wyższych niż dopuszczalne, zawartej w projekcie budowlanym, a także pisma skarżących z dnia 22 kwietnia 2022 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie tutejszego organu o wykazanie interesu prawnego w sprawie, Wojewoda Mazowiecki podzielił stanowisko organu I instancji o braku okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Wnioskodawczynie nie wykazały, iż posiadają interes prawny do występowania jako strona niniejszego postępowania. Tym samym nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r. w toku postępowania wznowieniowego, gdyż wniosek nie pochodzi od podmiotów uprawnionych do jego złożenia.
Decyzją z dnia 16 maja 2022 r. Nr 419/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 290/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r. odmawiającą uchylenia na wniosek E. G., Z. M. i J. M. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta m. st. Warszawy Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż działka skarżących nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Skargę na wskazane na wstępie postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły E. G., Z. M. i J. M., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżące podniosły szereg zarzutów dotyczących decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. Nr 419/OPON/2022, starając się wykazać, że powinny być stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta m. st. Warszawy Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2022 r. skarżące podtrzymały wnioski i zarzuty skargi, wskazując m.in. że zaskarżone postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 21 października 2020 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę spornego masztu telefonii komórkowej na działce nr 46 sąsiadującej z działką skarżących nr [...] narusza prawo, a skarżące – jako strony postępowania, które nie brały w nim udziału – mają prawo do kontroli tej decyzji we wznowionym postępowaniu.
W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi oraz o zwrot od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania na podstawie art. 208 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Pełnomocnik uczestnika odniósł się do argumentacji skargi dotyczącej zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. Nr 419/OPON/2022. Wskazał ponadto na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru dla m. st. Warszawy z dnia 5 października 2022 r. nr III OT/595/2022, umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, w którym PINB stwierdził, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważnionego przedstawiciela tut. inspektoratu nie stwierdzono żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a przedmiotowy maszt został wybudowany legalnie i przyjęty do użytkowania. Pełnomocnik podkreślił, że zostało również sporządzone sprawozdanie z wyników pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku przed rozpoczęciem użytkowania inwestycji przez laboratorium badawcze akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, z którego wynika, że we wszystkich punktach pomiarowych zmierzone natężenie składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego nie wykroczyło poza dopuszczalne parametry natężenia. Są to wartości nie tylko znajdujące się w ramach poziomów dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, ale także pomijalnie małe. Zgłoszenie zostało przyjęte, a wyniki pomiarów zostały też w postaci elektronicznej przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, które to organy również nie wniosły do nich uwag.
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1316/22 Sąd oddalił skargę E. G., Z. M. i J. M.na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. Nr 419/OPON/2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 290/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r. odmawiającą uchylenia na wniosek E. G., Z. M. i J. M. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta m. st. Warszawy Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.
Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić również należy, że termin "okoliczności sprawy", jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a.
W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być przy tym traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji, niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 10 lutego 2011 r., II OSK 295/10; z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie pozwalały przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r. we wznowionym postępowaniu. Samo subiektywne twierdzenie skarżących co do niezgodności z prawem tej decyzji i przekonanie, że po wznowieniu postępowania powinna zapaść decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowiło podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji. To organ ocenia czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W tej sprawie organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a., uznając, po dokonaniu analizy wniosku o wznowienie postępowania oraz akt sprawy, że nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r. Ocena ta znalazła potwierdzenie w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 listopada 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 21 października 2020 r. oraz w utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r., w których organy uznały, że sprawie nie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wnioskodawczyniom nie przysługiwał przymiot stron postępowania o pozwolenie na budowę. Zarówno Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 listopada 2021 r., jak i Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 maja 2022 r. stwierdzili, że przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych, konkretnych parametrów projektowanej inwestycji analiza przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wykazała, że nie wprowadzają one jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. W związku z powyższym, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje należącej do nich działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W., nie mają one więc przymiotu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zatem w niniejszej sprawie nie zaistniała przywołana przez wnioskodawczynie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Sądu, przez pryzmat wskazanych decyzji wydanych w postępowaniu głównym należy oceniać zaskarżone postanowienie. Powoduje to, że argumentacja stojąca za ich wydaniem, po pierwsze, powinna być traktowana jako odpowiadająca przyczynom, z powodu których Wojewoda Mazowiecki nie uznał, by zachodziło w sprawie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a po drugie, powinna być uznana za wystarczającą do oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji dotychczasowej.
Dodać należy, iż wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1316/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G., Z. M. i J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. Nr 419/OPON/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 290/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r. odmawiającą uchylenia na wniosek E. G., Z. M. i J. M. postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta m. st. Warszawy Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił stanowisko organów, że w tej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do skarżących. Tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 21 października 2020 r. we wznowionym postępowaniu.
Dodać należy, że jak wynika z pisma procesowego spółki [...] sp. z o.o. w W. z dnia 7 grudnia 2022 r. przedmiotowy maszt został wybudowany i przyjęty do użytkowania. Oznacza to, że kwestia wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu stała się bezprzedmiotowa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. nie narusza prawa.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
W odniesieniu do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, na podstawie art. 208 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd wskazuje, że nie ma podstawy prawej do zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania - inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, a także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. W myśl art. 208 p.p.s.a. niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.