VII SA/Wa 1316/22

VII SA/Wa 1316/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1  pkt 4 art. 151 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 124
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Z.M., E.G. i J.M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. nr 419/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., Nr 419/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. G., Z. M. i J. M. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 290/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektroenergetycznym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją Nr 248/BIA/2020 z dnia 21 października 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektroenergetycznym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.
W dniu 19 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek E. G., Z. M. i J. M. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, a także pkt 1, 2, 5 i 6 k.p.a. Postanowieniem Nr 330/BIA/2021 z dnia 28 czerwca 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie.
Decyzją Nr 290/BIA/2021 z dnia 15 listopada 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 21 października 2020 r. z uwagi na brak wystąpienia wskazanych przez wnioskodawczynie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wniosły E. G., Z. M. i J. M.
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2022 r., Nr 419/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. zasadnie wznowił postępowanie. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczynie dowiedziały się o decyzji w dniu 21 kwietnia 2021 r., a wniosek o wznowienie postępowania złożyły dnia 19 maja 2021 r, czyli w terminie ustawowym.
Przesłanką do wznowienia, na którą powołały się wnioskodawczynie, jest przede wszystkim brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ wskazał, że postępowanie nadzwyczajne, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), zgodnie z którym stornami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Obszar ten musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.
Z akt niniejszej sprawy przekazanych przez organ I instancji wynika, iż wnioskodawczynie nie brały udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, w tym w szczególności nie została im doręczona decyzja kończąca ww. postępowanie. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyniom nie przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, w związku z czym, wobec braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 21 października 2020 r.
W toku postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki również stwierdził, iż z dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżące legitymowały się interesem prawnym do występowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę w charakterze stron. W związku z tym uznano za zasadne wezwać je do wykazania tego interesu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 22 kwietnia 2022 r. odwołujące wskazały numer księgi wieczystej, z treści której wynika dla nich prawo współwłasności działki nr [...] z obrębu [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną oraz przywołały przepisy art. 140 oraz 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740). Nie sprecyzowały przy tym, w jakim zakresie inwestycja ogranicza ich podlegające ochronie uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości, dotyczące jej zagospodarowania, w tym zabudowy.
Organ odwoławczy podkreślił, iż pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko ograniczeń, jakie ten obiekt wprowadza w zagospodarowaniu terenu, w tym w jego zabudowie. Kwestia uciążliwości i obniżenia komfortu życia związanego z budową projektowanego budynku, zaliczana jest do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi jedynie określone roszczenia cywilnoprawne. Dotyczy to również potencjalnego obniżenia wartości rynkowej nieruchomości. Nie są to natomiast okoliczności warunkujące przyznanie właścicielowi takiej nieruchomości statusu strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można wywodzić z jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ale jedynie takiego, które powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) tych nieruchomości, wynikającego z przepisów odrębnych. Z przywołanych art. 140 i 144 k.c. takie ograniczenia w kontekście przepisów prawa budowlanego nie wynikają w sposób jednoznaczny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1126/19, wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1062/14).
Organ wyjaśnił, iż w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowych telefonii komórkowej, w celu wyznaczenia obszaru oddziaływania, a co za tym idzie, prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze stron, stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), czy też, jak w niniejszym przypadku, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., poz. 1883), obowiązującego w dacie złożenia przedmiotowego wniosku. Ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich wiążą się w przypadku tego rodzaju inwestycji z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Jako miejsca dostępne dla ludności, zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973), aktualną również w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności projektu budowlanego, tutejszy organ stwierdził, że na terenie nieruchomości sąsiednich nie została spełniona powyższa przesłanka, tj. w miejscach dostępnych dla ludności inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych (PEM) o wartościach wyższych niż dopuszczalne przedstawiono w części graficznej projektu budowlanego (str. 156 i 162-163). Wynika z niej, że przekroczenie dopuszczalnych wartości wystąpi na minimalnej wysokości 23,73 m nad poziomem gruntu. Istniejąca w otoczeniu zabudowa nie przekracza natomiast wysokości 10 m. Cytując tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r.: "Oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. A jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 ustawy o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." (sygn. akt: II OSK 945/17). Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżące nie wskazały zaś żadnych dowodów, takich jak chociażby decyzja ustalająca warunki zabudowy, świadczących, że na terenie ich nieruchomości możliwa byłaby do realizacji zabudowa o takiej wysokości, że przedmiotowa inwestycja potencjalnie by ją ograniczała. Stąd należy ocenić, iż obszar oddziaływania został przez organ I instancji prawidłowo określony, jako niewykraczający poza granice działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Organ zwrócił też uwagę, iż od dnia wejścia w życie aktualnego rozporządzenia z 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów PEM, normy dotyczące tych poziomów uległy znacznemu złagodzeniu, w związku z czym dopuszczalność realizacji inwestycji budowlanych w otoczeniu stacji bazowych jest obecnie większa niż w dacie sporządzania przedmiotowego projektu budowlanego.
W ocenie organu, planowana inwestycja nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów, a zatem nie narusza przywołanego w piśmie z dnia 25 kwietnia 2022 r. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżące nie wskazały w sposób konkretny, jakiego rodzaju ograniczeń, regulowanych przepisami odrębnymi, doznaje ich nieruchomość w kontekście jej zagospodarowania (zabudowy). Subiektywne odczucie, iż inwestycja może potencjalnie powodować immisje, nie są wystarczające dla uznania, iż dana działka znajduje się w obszarze oddziaływania, gdyż nie znajduje to poparcia w przepisach prawa.
Rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej nie jest badanie faktycznego sposobu realizacji inwestycji. Kontrola ogranicza się na tym etapie procesu inwestycyjnego jedynie do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami pod względem formalnym. Za prawidłowość przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań odpowiada projektant podpisujący stosowne oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4 ustawy, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana), w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganiami ustawy, przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Do projektu budowlanego projektant jest zobowiązany dołączyć stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ nie sprawdza czy oświadczenie jest zgodne z prawdą, ma natomiast obowiązek sprawdzenia, czy takie oświadczenie zostało przez projektanta dołączone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma bowiem kompetencji, aby kwestionować przyjęte założenia o charakterze technicznym. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy do kontroli legalności i prawidłowości wykonanych robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego. Dopiero wykazanie w odpowiednim postępowaniu, że projektant w przedmiotowym oświadczeniu dopuścił się poświadczenia nieprawdy, lub że jego oświadczenie zostało sfałszowane, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym, argument podniesiony w piśmie z dnia 22 kwietnia 2022 r., jakoby wieża stanowiła potencjalne zagrożenie spowodowane nieprawidłową realizacją inwestycji, nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Dotyczy bowiem okoliczności, których badanie nie leży w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz organów nadzoru budowlanego. Ponadto prawdopodobieństwo ich wystąpienia jest czysto hipotetyczne, a nie poparte jakimikolwiek dowodami.
W kwestii dotyczącej braku związania organów złożoną przez strony prywatną opinią, należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygając sprawę, organ powinien wskazać, które dowody uznał za wiarygodne i istotne dla sprawy, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku chociażby złożenia przez stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ekspertyzy, wskazującej na nieprawidłowości zawarte w dokumentacji projektowej, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, organ prowadzący ma obowiązek ocenić wartość dowodową takiego dokumentu. Wnioskodawczynie nie przedstawiły żadnego tego rodzaju opracowania, podważającego prawidłowość projektu budowlanego. Same zaś twierdzenia zawarte w pismach kierowanych do organów w niniejszej sprawie, dotyczące rzekomego objęcia działki nr [...] obszarem oddziaływania inwestycji, Wojewoda Mazowiecki uznał w niniejszej sprawie za niewystarczające.
W ocenie organu, wnioskodawczynie nie wykazały w toku postępowania wznowieniowego, iż przysługuje im interes prawny uzasadniający uznanie ich za uprawnione strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r. Podniesione argumenty, dotyczące nieprawidłowości w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, dotyczące m. in. niezgodnego ze stanem faktycznym przyjęcia, że inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mogły zatem być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu. W rezultacie braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołano się we wniosku o wznowienie postępowania, pozostałe wskazane okoliczności, jako niepochodzące od uprawnionych stron postępowania, nie podlegały bowiem badaniu.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. G., Z. M. i J. M., zaskarżając ją w całości i podnosząc następujące zarzuty:
- braku dokonania kontroli przez organy w tej sprawie projektu budowlanego i dokumentów przedłożonych przez inwestora,
- organ zgodził się bezpodstawnie na to, że projekt zawierał analizę promieniowania jedynie na fragmencie wymaganej przepisem długości osi wiązki, a nie na całej wymaganej przepisem długości osi wiązki,
- nie dokonano kontroli oświadczenia inwestora o prawie inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane, a działka inwestycyjna nie stanowi wyłącznej własności W. K., a inwestor powinien uzyskać zgodę od wszystkich współwłaścicieli gruntu;
- skarżącym – jako współwłaścicielom działki sąsiedniej - bezpodstawnie odmówiono przymiotu strony, jeśli wyłącznie inwestor określałby zakres oddziaływania obiektu, to sąsiad nigdy nie zyskałby prawa strony, choćby w tym celu, by sprawdzić czy inwestor w sposób prawidłowy określił zakres oddziaływania obiektu, przymiot strony - w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - przysługuje z samego tylko faktu "potencjalnej" możliwości oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, jak też interes prawny wynika z dyspozycji art. 140 i 144 k.c., a prawidłowa budowa musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.), postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.);
- pominięto braki projektu budowlanego w zakresie analizy dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, inwestor nie wykazał, jaką metoda i przy jakich założeniach pracy anten ustalił maksymalne zasięgi oddziaływania pól elektromagnetycznych dla celów wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji i ich maksymalną moc,
- nie dano skarżącym możliwości wskazywania faktów m.in. na okoliczność tego, że analiza "miejsc dostępnych dla ludności" na długości 300 m wokół osi głównej wiązki promieniowania każdej z siedmiu anten, nie była dokonana zgodnie z przepisami prawa, w szczególności analiza nie została prawidłowo dokonana w odniesieniu do "miejsc dostępnych dla ludności", nie wykazano też jaką metodę ustalania wielkości pola elektromagnetycznego zastosowano dla wykonania tej analizy;
- na maszcie znajduje się 6 anten sektorowych i jedna antena paraboliczna - łącznie 7 anten, zatem analiza oddziaływania powinna być przeprowadzona dla każdej z siedmiu anten na długości 300 m wokół osi głównej wiązki promieniowania każdej z siedmiu anten, natomiast w tej sprawie analizę oddziaływania przeprowadzono nie dla poszczególnych anten, ale dla "przewidywanego rozkładu PEM" na "trzech azymutach (0 st., 130 st., 230 st.)" anten sektorowych, bez przełożenia tego na "osie główne wiązek promieniowania" każdej z sześciu anten sektorowych;
- zabrakło analizy oddziaływania na "miejsca dostępne dla ludności" dla anteny parabolicznej, która widoczna jest na zdjęciu, prawdopodobnie - na wysokości określonej w decyzji nr 6/BIA/C2/18 z 26.04.2018 r., tj. na wysokości 38,90 m n.p.t.;
- analiza zawiera szkic oddziaływania dla długości wiązki na długości od 87 m do 126 m, a nie na wymaganej długości 300 m, jest to ewidentne niedopełnienie obowiązków organu, jako że przepis posługuje się kryterium "odległości nie większej niż 200 m" i "odległości nie mniejszej niż 200 m i nie większej niż 300 m" "od miejsc dostępnych dla ludności" "w osi głównej wiązki promieniowania" - dla mocy powyżej 10 000 W;
- na azymucie 130 stopni: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], na tej ostatniej działce nr [...] - oś główna wiązki promieniowania będzie zaledwie na wysokości ok. 0-4 m n.p.t., nie wykonano jakiejkolwiek analizy oddziaływania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], analiza inwestora kończy się prawdopodobnie na działce nr [...];
- analiza dla działki skarżących nr [...] nie zawiera profilu terenu, nie została wykonana dla każdej z czterech anten sektorowych (azymut 130 stopni, azymut 230 stopni), nie została wykonana dla anteny parabolicznej na azymucie 130 stopni, dlatego nie zawiera więc precyzyjnego określenia obszaru oddziaływania promieniowania (osi głównej wiązki) nad samą działką nr [...], zwłaszcza, że nad tą działką wytyczono aż dwa azymuty (130 stopni i 230 stopni), co powoduje, że znakomity obszar oddziaływania promieniowania (osi głównych wiązek), który znajduje się w przestrzeni powietrznej naszej działki, nie jest ustalony, a dla działki nr [...] i [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dopuszczalną wysokością zabudowy jednorodzinnej do 10 m;
- dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć również wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne;
- konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyczerpuje także inna wznowieniową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;
- na skutek realizacji na sąsiedniej działce przedmiotowej inwestycji wartość działki skarżących ulegnie obniżeniu, nawet przebywanie w bliskości samego masztu powoduje zaburzenia pracy kompasu, a więc istnieje pole elektromagnetyczne na wysokości człowieka, czyli ok. 1,7 m, nie jest zatem wiarygodna analiza oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego, która wskazuje na istnienie pola elektromagnetycznego dopiero na wysokości znacznie wyższej, ok. 20 m nad poziomem terenu, jak usiłuje to przedstawić inwestor;
- na azymucie 0 stopni sytuacja jest podobna jak na azymucie 130 stopni, oś główna wiązki promieniowania, na długości 300 m, stopniowo obniża się aż do poziomu 0-4 m n.p.t. na działce nr [...] i działce nr [...], nie wykonano jakiejkolwiek analizy oddziaływania na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], analiza inwestora kończy się prawdopodobnie na działce nr [...];
- jeśli na każdym azymucie umieszcza się po dwie anteny sektorowe o łącznej mocy 20 000 W z obu anten na każdym azymucie (azymut 0 stopni, azymut 230 stopni), a na azymucie 130 stopni - umieszcza się dwie anteny sektorowe o łącznej mocy 20 000 W i antenę paraboliczną, to oczywistym jest, że analiza powinna być wykonana dla każdej z anten sektorowych i anteny parabolicznej - łącznie dla siedmiu anten.
- naruszenia prawa procesowego przez organy obu instancji, tj. art. 79 a § 1 i § 2 kpa, gdyż wnioskodawczyniom nie wyznaczono terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (par. 2 art. 79a kpa), jak też nie poinformowano ich, jakie przesłanki zależne od nich mogą jeszcze wykazać,
- odmówiono wnioskodawczyniom dostępu do części akt, tj. aktu notarialnego z roku 2013, a odmowa dostępu do akt - w świetle treści art. 74 § 2 k.p.a. - powinna mieć formę postanowienia, zawierać pouczenie o prawie i terminie złożenia zażalenia, informacja o odmowie udostępnienia akt zawarta w emailu nie spełnia wymogów k.p.a.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do poruszonej w skardze kwestii braku nadania biegu wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 21 października 2020 r., organ wyjaśnił, iż sprawa jest obecnie na etapie ustalania następców prawnych osób zmarłych, w celu określenia pełnego kręgu stron i ich prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2022 r. E. G., Z. M. i J. M. uzupełniły zarzuty skargi, wskazując, iż organ bezpodstawnie odmówił im przymiotu stron postępowania. Wskazały, iż w aktach znajdują się mapy wyznaczające obszar odziaływania masztu wieloantenowego ograniczony zaledwie do działki nr [...], na której stanie maszt, co nie jest zgodne z prawdą. Z rysunku przedstawiającego "Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. Widok w płaszczyźnie poziomej." wynika, że obszary pól magnetycznych wyższe od dopuszczalnych wykraczają poza granice działki nr [...], a ich zasięg jest znacznie dalszy niż działka nr [...], w zakresie której także znajdują się przewidywane obszary pól elektromagnetycznych wyższe od dopuszczalnych i to w znaczącym natężeniu. Nadto, te zasięgi nie obejmują promieniowania na długości wiązki do 300 m, a odcinek znacznie krótszy. Nie wskazano, na jakiej długości wiązki dokonano analizy obszarów pól elektromagnetycznych wyższych od wartości dopuszczalnych. Bezpodstawnie nie uznano skarżących za strony, skoro przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne zasięgiem obejmują także ich działki i to w znaczącym zakresie.
Organ nie wezwał wnioskodawcy do załączenia rysunku "Rzut pionowy osi głównych wiązek promieniowania" dla wszystkich 6ciu anten sektorowych i jednej parabolicznej na długości do 300 m w osi każdej wiązki głównej promieniowania z uwzględnieniem maksymalnego nachylenia anten (tiltu). Rzut pionowy, nie pełny (jedynie dla trzech anten sektorowych, zamiast dla 6-ciu anten sektorowych i bez anteny parabolicznej) znajduje się w projekcie budowlanym masztu w połączonych aktach tut. Sądu o sygn. VII SA/Wa 1316/22. Ewidentnie widać, że osie wiązek promieniowania każdej z trzech anten (w miejsce - 6-ciu anten) obniżają się na długości 300 m, by na skraju wiązki ("na końcu") znaleźć się na poziomie zaledwie 4-6 metrów nad poziomem gruntu (a zatem - także w obszarze miejsc dostępnych dla ludności). Widać, że przy odpowiednim pochyleniu anten (tilt 7 st., tilt 10 st.) na długości do 300 m oś główna wiązek promieniowania schodzi na wysokość 4 -6 m nad poziom terenu. Dodatkowo nie zażądano od wnioskodawcy analizy "Przewidywanych obszarów pól elektromagnetycznych w wartościach wyższych od dopuszczalnych. Widok w płaszczyźnie poziomej" (tzw. mapa z "trójlistną koniczyną" zasięgu w płaszczyźnie poziomej) w połączeniu z analizą w rzucie pionowym tj. na długości do 300 m w osiach głównych wiązek promieniowania każdej z siedmiu anten opadających ku ziemi. Dopiero te dwa rysunki dałyby wyraźną informację, która działka i jaki właściciel znajduje się w zakresie oddziaływania obiektu.
Skoro - stosownie do treści rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z roku 2004, 2010, a także i z roku 2019 (par. 3 ust. 2 pkt. 3), moce promieniowania podlegają sumowaniu, to rażącym zaniechaniem organu było to, że nie zażądał zsumowania mocy promieniowania poszczególnych siedmiu anten, a dopiero wtedy, a nie na podstawie parametrów pojedynczych anten można by było ocenić, czy instalacja przekracza normy, do której kategorii inwestycji ją zaliczyć i czy wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Nadto - skoro decyzja zatwierdzająca projekt budowlany nie opiera się na zsumowanej mocy promieniowania, poszczególnych siedmiu anten, wbrew treści par. 3 ust. 2 pkt. 3 i par. 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z roku 2004, 2010, a także i z roku 2019, podlegać powinna finalnie także i z tego powodu podlegać stwierdzeniu nieważności. Stanowi to rażące naruszenie przepisów par. 3 ust. 2 pkt. 3 i par. 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżące zwróciły uwagę na unijną zasadę jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się obowiązywanie zasady jedności oceny środowiskowej, zakazującej dzielenia przedsięwzięcia na elementy, etapy, etc. tak by uniknąć oceny środowiskowej, co przekłada się na sposób kwalifikacji przedsięwzięcia w przypadku instalacji wieloantenowych (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021, II OSK 3761/18). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu przywołanego wyroku, "stanowisko, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK2706/13: z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1494/14; z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1900/17: z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 460/18: z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 1271/18, z dnia 27 stycznia 2021 r" sygn. II OSK 2336/20: z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. 3416/18).
W aktach przedmiotowej sprawy brak dowodów na czynności zmierzające do całościowej i globalnej kwalifikacji oceny "instalacji wieloantenowej", a zatem organy działały sprzecznie z zasadą legalizmu, ignorując obowiązujące przepisy prawne polskie i unijne. Ustawodawca europejski i polski nie dają organowi pola manewru. A to organ zobowiązany jest czuwać nad tym, aby wnioskodawca załączył analizy i dokumenty wymagane przez bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, od których nie ma odstępstwa w kierunku separacji kwalifikacyjnej (tj. z osobna - dla każdej z anten). Zaniechanie organu, Wojewody Mazowieckiego oraz wnioskodawcy, który jest profesjonalistą w tej branży, skutkować powinno finalnym stwierdzeniem nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji masztu, jak też decyzji zatwierdzającej projekt budowlany masztu.
Z wnioskiem o wznowienie wystąpił także właściciel działki nr [...] T. K., który o decyzji dowiedział się z tablicy informacyjnej posadowionej w miejscu budowy masztu. Teren jest terenem zabudowanym, tyle że w trybie warunków zabudowy wobec braku planu miejscowego. Nieopodal znajduje się pętla autobusowa. Znajduje się tam dość duża ilość domów jednorodzinnych. Mimo to, organ żadnego z sąsiadów nie powiadomił. Wydaje się też, że projektant dokonał prawdopodobnie nieuprawnionego "przesunięcia azymutów" o kilka stopni, tak by "ominąć" tereny od dawna zabudowane. Na działce skarżących kompas wykazuje zaburzenia i nie wskazuje północy. Wskazuje to na to, że także na wysokości 1,5 m nad poziomem terenu dochodzi do zaburzeń pola magnetycznego wywołanych przez maszt.
W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2022 r. pełnomocnik inwestora [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, na podstawie art. 208 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie pełnomocnik wskazał na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru dla m. st. Warszawy z dnia 5 października 2022 r. nr III OT/595/2022, umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, w którym PINB stwierdził, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważnionego przedstawiciela tut. Inspektoratu nie stwierdzono żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a przedmiotowy maszt został wybudowany legalnie i przyjęty do użytkowania.
W ocenie pełnomocnika inwestora, nie zostały przedstawione żadne dowody na okoliczność objęcia działki nr [...] obszarem oddziaływania inwestycji. Wątpliwości skarżących w przeważającej większości nie mają obiektywnego uzasadnienia, wynikającego z akt sprawy, opierają się na domysłach i przypuszczeniach. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak słusznie wskazał Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla uznania skarżących za strony postępowania konieczne jest ustalenie, że inwestycja spółki wprowadza ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji należy brać pod uwagę przepisy z zakresu prawa ochrony środowiska, w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości byłaby ograniczona z uwagi na niemożność jej zagospodarowania poprzez realizację budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (por. wyrok NSA z 17.12.2010 r., II OSK 1917/09, LEX nr 1613299). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem z analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wynika wniosek, że ówcześnie (obecnie weszło w życie nowe rozporządzenie w tym zakresie które przewiduje znacznie mniej rygorystyczne wartości) na podstawie obliczeń przeprowadzonych stwierdzono, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1W/m2 nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz.U.2003.192.1883). Zatem oceniono, że projektowana instalacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu, z tej analizy wynika również, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dla twierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji a tym samym, aby mogła doznać jakiegokolwiek ograniczenia możliwości zabudowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Powyższe potwierdziło również sprawozdanie z wyników pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku sporządzone przed rozpoczęciem użytkowania inwestycji przez laboratorium badawcze akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, z którego wynika, że we wszystkich punktach pomiarowych zmierzone natężenie składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego nie wykroczyło poza dopuszczalne parametry natężenia. Są to wartości nie tylko znajdujące się w ramach poziomów dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku, ale także pomijalnie małe. Zgłoszenie zostało przyjęte, a wyniki pomiarów zostały też w postaci elektronicznej przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska i Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, które to organy również nie wniosły do nich uwag. Jeśli, zdaniem skarżących, przedstawiona przez inwestora dokumentacja jest niewiarygodna, to winien wskazać konkretne i jednoznaczne argumenty, które za tym przemawiają, poparte materiałem dowodowym.
Podkreślić należy, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta, jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 p.b.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących rzekomej konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia pełnomocnik uczestnika wskazał, iż z dokumentacji przedstawionej przez inwestora wynika, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Jednocześnie w świetle bogatego orzecznictwa sądowego, a w szczególności ostatniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., podjętej w składzie siedmiu sędziów pod sygn. III OPS 1/22 stwierdzić należy, iż przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, zpóźn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Na marginesie należy zauważyć, że z dniem 4 czerwca 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr z dnia 15 listopada 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia 21 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem elektroenergetycznym na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym – postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 czerwca 2021 r. – postępowaniu administracyjnym. Wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dodatkowo z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej.
Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie skarżące oparły przede wszystkim na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc, że jako strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r. Organem właściwym do prowadzenia postępowania wznowieniowego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.), a więc w tym przypadku – Prezydent m.st. Warszawy. Organ ten - postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. - prawidłowo wznowił postępowanie w tej sprawie, przyjmując, że nie naruszono terminu miesięcznego uregulowanego w art. 148 § 2 k.p.a. oraz że badanie przesłanki wznowienia określonej we wniosku wobec braku oczywistości zagadnienia związanego z interesem prawnym wnioskodawców może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu.
Istotą tego postępowania było ustalenie czy wnioskodawczyniom przysługiwał przymiot stron postępowania o pozwolenie na budowę, co uprawniałoby je do żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r., gdyż postępowanie o pozwolenie na budowę zostało zakończone po wejściu w życie ustawy nowelizującej). Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo sprawdzić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania.
Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Wnioskodawczynie są współwłaścicielkami działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną od strony południowej. Z projektu zagospodarowania terenu (mapa Z-1, str. 29 projektu budowlanego) wynika, że sporny maszt ma być posadowiony w odległości 12,5 m od granicy z działką nr [...]. Ustalenia więc we wznowionym postępowaniu wymagało czy sporna inwestycja w postaci zespołu urządzeń telefonii komórkowej [...] wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działki nr [...]. Jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowych telefonii komórkowej w celu wyznaczenia obszaru oddziaływania stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), a w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., poz. 1883), obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (17 września 2018 r.). Ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich wiążą się w przypadku tego rodzaju inwestycji z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Jako miejsca dostępne dla ludności, zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973), aktualną również w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W tej sprawie do projektu budowlanego załączono następujące dokumenty: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej pod względem oddziaływania na środowisko" sporządzoną w listopadzie 2017 r. przez mgr. inż. P. G. (str. 144-158 projektu) oraz "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych (uzupełnienie kwalifikacji środowiskowej z dnia 27 listopada 2017 r.)" tego samego autora (str. 159-163 projektu). Z ekspertyz tych wynika, że nad działką nr [...] przechodzą wiązki promieniowania anten ustawionych na azymucie 230 i 130 stopni (str. 156 – widok w płaszczyźnie poziomej), a przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych (PEM) o wartościach wyższych niż dopuszczalne przedstawiono na str. 162-163 – widok w płaszczyźnie pionowej. Z rysunku nr 3 na str. 163 projektu wynika, że dla pochylenia maksymalnego wiązki promieniowania (tilt 10) przekroczenie dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych wystąpi na minimalnej wysokości 23,73 m nad poziomem gruntu (azymut 130) i 23,87 m (azymut 230). Natomiast istniejąca w otoczeniu zabudowa nie przekracza wysokości 10 m. Z akt sprawy wynika, że dla działki nr [...] uzyskano decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 173/B/2009 z dnia 23 czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojących, w której dopuszczono na terenie tej działki zabudowę do wysokości głównej kalenicy 10 m. Zatem należy podzielić ocenę organów rozpatrujących wniosek o wznowienie postępowania, że przedmiotowa inwestycja w zakresie emitowanych pół elektromagnetycznych nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenu działki nr [...], gdyż pola elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne wartości dla miejsc dostępnych dla ludności znajdują się na wysokości ponad 23 m, na której zabudowa na tym terenie nie występuje i według prawnych uwarunkowań terenu (brak planu miejscowego, zabudowa jednorodzinna lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) występować nie może.
Ponadto, jak wskazał inwestor w piśmie z dnia 27 września 2021 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżących o wznowienie postępowania, zmiany dopuszczalnych parametrów dla pól częstotliwościach od 2 GHz do 300 GHz, charakteryzujących pracę anten sektorowych w nadajnikach sieci komórkowych wynoszą odpowiednio: dla składowej elektrycznej z 7 V/m do 61 V/m (wzrost niemal 9 razy), a dla gęstości mocy z 0,1 W/m2 na 10 W/m2 (100-ktorny wzrost). Organ odwoławczy słusznie zatem zwrócił uwagę, iż od dnia wejścia w życie aktualnego rozporządzenia z 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych, normy dotyczące tych poziomów uległy znacznemu złagodzeniu, w związku z czym dopuszczalność realizacji inwestycji budowlanych w otoczeniu stacji bazowych jest obecnie większa niż w dacie sporządzania przedmiotowego projektu budowlanego.
W skardze zakwestionowano przedłożoną przez inwestora ekspertyzę załączoną do projektu budowlanego, lecz skarżące nie przedstawiły żadnego wiarygodnego dowodu, z którego mogłaby wynikać inna ocena oddziaływania tej inwestycji na ich działkę np. wyników pomiarów pól elektromagnetycznych dokonanych przez inspekcję ochrony środowiska. Wskazywana przez skarżące okoliczność, że na ich działce "kompas wykazuje zaburzenia i nie wskazuje północy", co ich zdaniem świadczy o tym, że na wysokości 1,5 m nad poziomem terenu dochodzi do zaburzeń pola magnetycznego wywołanych przez maszt, nie stanowi wiarygodnego dowodu mogącego podważyć ustalenia specjalistycznej ekspertyzy dołączonej do projektu budowlanego. Sąd podziela więc ustalenia organu, iż w tej sprawie działka skarżących nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dlatego nie zostały one uznane za strony tego postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest zasadny zarzut skargi, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wynika z samego prawa własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 i 144 k.c.), gdyż – zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nieruchomość ta musi znajdować się w obszarze, na którym przepisy szczególne wprowadzają konkretne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu. W tej sprawie wnioskodawczynie nie wykazały, że takie konkretne ograniczenia na ich działce będą występować w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Organy obu instancji, opierając się na ekspertyzie dołączonej do projektu budowlanego i wobec braku innych dowodów mogących podważyć jej ustalenia, prawidłowo zatem przyjęły, że skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania o pozwolenie na budowę. Trudno w tym przypadku mówić o samej potencjalnej możliwości oddziaływania inwestycji na działkę skarżących, jak wskazywano niejednokrotnie w powołanym przez skarżące orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy w sposób wiarygodny wykazano w projekcie budowlanym, że odziaływanie pół elektromagnetycznych na poziomie poniżej 23,77 m występować nie będzie.
Argumentacja, że na skutek realizacji na sąsiedniej działce przedmiotowej inwestycji wartość działki skarżących ulegnie obniżeniu, nie stanowi podstawy do przyznania skarżącym przymiotu stron w świetle wskazanych przepisów Prawa budowlanego. Kwestia ta jest związana a interesem faktycznym, majątkowym skarżących i pozostaje poza regulacjami prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ograniczenia, które mogą powstać na skutek budowy nowego obiektu budowlanego, determinujące wyznaczenie obszaru oddziaływania tej inwestycji, muszą dotyczyć konkretnie elementów zabudowy lub zagospodarowania terenu na działce sąsiedniej, a nie potencjalnego zmniejszenia się jej wartości.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowości w dołączonych do projektu budowlanego ekspertyzach dotyczących kwalifikacji środowiskowej tej inwestycji, w tym poziomu pól elektromagnetycznych, wskazać należy, iż jak wynika z rysunków nr 1-3 (str. 156, 162-163 projektu) analizę zasięgu ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych przeprowadzono na odległość 0-126 m od masztu anteny (a nie od 87 do 126 m jak wskazano w skardze) dla wymienionych w tabeli na rys. 1 sześciu anten. Jak wynika z rysunku nr 1 działka skarżących znajduje się w tych obszarach na azymutach 130 i 230 stopni, lecz pola te występują nad nią na wysokościach wskazanych na rys. 2 i 3 (ponad 23,77 m). Nie jest zasadny zarzut, że inwestor nie wykazał, jaką metodą i przy jakich założeniach pracy anten ustalił maksymalne zasięgi oddziaływania pól elektromagnetycznych dla celów wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji i ich maksymalną moc, gdyż zostało to wykazane w przedmiotowej analizie.
W skardze podniesiono, że na maszcie znajduje się 6 anten sektorowych i jedna antena paraboliczna, zatem analiza oddziaływania powinna być przeprowadzona dla każdej z siedmiu anten na długości 300 m wokół osi głównej wiązki promieniowania każdej z siedmiu anten, natomiast w tej sprawie analizę oddziaływania przeprowadzono nie dla poszczególnych anten, ale dla "przewidywanego rozkładu PEM" na "trzech azymutach (0 st., 130 st., 230 st.)" anten sektorowych. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż jak wskazano na końcu tabeli na str. 161 projektu budowlanego analizie podlegał sumaryczny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla wszystkich systemów, który ma maksymalną długość 126 m. Dla anteny parabolicznej (radiolinii) nie przeprowadzono takiej analizy, ponieważ - jak wskazano na str. 149 projektu - źródłem energii elektromagnetycznej mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla ludzi są anteny sektorowe. Nie jest również zasadny zarzut, że analiza dla działki skarżących nr [...] nie zawiera profilu terenu, gdyż na str. 150 projektu wskazano, że wszystkie rysunki uwzględniają ukształtowanie terenu.
Nietrafny jest zarzut, że analiza "zawiera szkic oddziaływania dla długości wiązki od 87 m do 126 m, a nie na wymaganej długości 300 m, jest to ewidentne niedopełnienie obowiązków organu, jako że przepis posługuje się kryterium "odległości nie większej niż 200 m" i "odległości nie mniejszej niż 200 m i nie większej niż 300 m" "od miejsc dostępnych dla ludności" "w osi głównej wiązki promieniowania" - dla mocy powyżej 10 000 W. Na str. 157-158 projektu budowlanego przedstawiono rzut pionowy osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych na azymucie 0, 130 i 230 stopni w odległościach do 200 i do 300 m od środka elektrycznego anten sektorowych dla tiltów 0 stopni oraz 7 i 10 stopni. Zatem nie naruszono przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.).
W skardze podniesiono ponadto, że na azymucie 130 stopni znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], a na tej ostatniej działce nr [...] oś główna wiązki promieniowania będzie zaledwie na wysokości ok. 0-4 m n.p.t., nie wykonano jakiejkolwiek analizy oddziaływania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], analiza inwestora kończy się prawdopodobnie na działce nr [...]. Natomiast na azymucie 0 stopni oś główna wiązki promieniowania na długości 300 m stopniowo obniża się aż do poziomu 0-4 m n.p.t. na działce nr [...] i działce nr [...], nie wykonano jakiejkolwiek analizy oddziaływania na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], analiza inwestora kończy się prawdopodobnie na działce nr [...]. Okoliczności te nie są jednak istotne dla oceny interesu prawnego skarżących w tej sprawie, który jest związany wyłącznie ze współwłasnością działki nr [...], a wskazane zarzuty dotyczą merytorycznych aspektów sprawy, które na tym etapie postępowania wznowieniowego nie podlegały ponownej ocenie organu.
W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi, iż w tej sprawie z uwagi na konieczność uzyskania dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zachodzi także inna przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Przede wszystkim inne przesłanki wznowieniowe mogą być podnoszone wyłącznie przez strony postępowania, natomiast wobec braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nielegitymowania się przez wnioskodawczynie przymiotem stron, ewentualne zaistnienie innych przesłanek wznowieniowych nie może być przedmiotem rozważań w tej sprawie. Na marginesie, w odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących braku zastosowania unijnej zasady jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć i braku oceny oddziaływania inwestycji na środowisko poprzez wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, wskazać należy, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 przyjęto, iż przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, zpóźn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Z uchwały tej wynika, że każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten, zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Ponadto, jak wskazał inwestor w odpowiedzi na skargę, z dniem 4 czerwca 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne.
Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że w rezultacie braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołano się we wniosku o wznowienie postępowania, pozostałe wskazane przez wnioskodawczynie przesłanki wznowieniowe (art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 k.p.a.), jako niepochodzące od uprawnionych stron postępowania, nie podlegały badaniu w tej sprawie. Ponadto nie mogły być przedmiotem rozważań organów oraz Sądu zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 21 października 2020 r. o pozwoleniu na budowę, m.in. kwestia dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż w tej sprawie – z uwagi na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – nie doszło we wznowionym postępowaniu do etapu ponownej merytorycznej oceny wniosku inwestora o pozwolenie na budowę.
Zdaniem Sądu, nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący odmowy wnioskodawczyniom dostępu do części akt, tj. aktu notarialnego z roku 2013, w drodze mailowej, z pominięciem formy postanowienia przewidzianej w art. 74 § 2 k.p.a. Dokument, którego udostępnienia domagały się skarżące nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii ich interesu prawnego oraz oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dokumenty, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia, m.in. fragmenty projektu budowlanego w zakresie kwalifikacji środowiskowej inwestycji zostały wnioskodawczyniom udostępnione przez organ I instancji w trybie dostępu do informacji publicznej (pismo z dnia 9 czerwca 2021 r., str. 55 akt organu I instancji), ponadto do całości akt sprawy skarżące miały dostęp w takcie postępowania sądowego. Sąd uznał, że to uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego przez organy obu instancji, tj. art. 79a § 1 i § 2 k.p.a., gdyż wnioskodawczyniom nie wyznaczono terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (par. 2 art. 79a kpa), jak też nie poinformowano ich, jakie przesłanki zależne od nich mogą jeszcze wykazać, wskazać należy, że wprawdzie organy obu instancji nie wyznaczyły stronom terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, lecz w skardze nie wykazano, jaki to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc jakich dowodów i argumentów strony nie podniosły, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcia organów. Sąd uznał w związku z tym, że wskazane uchybienia organów obu instancji nie miały wpływu na wynik sprawy.
W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej wydana podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie naruszają prawa.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
W odniesieniu do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, na podstawie art. 208 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd wskazuje, że nie ma podstawy prawej do zasądzenia od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania - inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, a także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. W myśl art. 208 p.p.s.a. niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów - w całości lub w części - wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania.