VII SA/Wa 1316/20

VII SA/Wa 1316/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
II OSK 2678/21 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 720
art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 i  1a
Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z.L.P. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zakazu dalszej działalności muzeum oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu, postępowania w sprawie zakazu dalszej działalności Muzeum [...], mieszczącego się w Domu L. przy A . w K. , którego założycielem jest Z. L. P.- na podstawie art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2019 r., poz. 917, zwanej dalej "ustawą"), art. 18 pkt 1 i 104 § 1 oraz art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."):
- zakazał dalszej działalności M. C. N. w K. prowadzonego przez Z. L. P., w oparciu o regulamin uzgodniony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...]stycznia 2012 r.;
- zabezpieczył muzealia M. [...] [...] w K., znajdujące się w domu im. J. P., przy A. w K., poprzez dokonanie ich spisu z natury wraz z dokumentacją fotograficzną i przekazanie w depozyt Muzeum Narodowemu w K.;
- decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Muzeum [...] [...] w K. , zostało utworzone przez Z. L. P. i działa w oparciu o regulamin uzgodniony z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...]stycznia 2012 r. Siedziba Muzeum znajduje się w domu im. J. P. , przy A. w K.. Z księgi wieczystej nr [...], wynika, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy Miasta K. Z. L. P. zajmuje budynek bezumownie.
Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o muzeach, sprawuje nadzór nad muzeami. W tym celu może dokonywać kontroli ich działalności. Na tej podstawie organ przeprowadził w dniach [...] marca 2018 r. kontrolę w Muzeum [...] [...]
W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie eksponowania, ewidencjonowania oraz ochrony i zabezpieczenia zgromadzonych zbiorów. W jej wyniku organ zalecił Z. L. P. wykonanie szeregu działań oraz przekazanie informacji o sposobie ich wykonania, w terminie 30 dni.
W odpowiedzi, założyciel Muzeum, zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o przekazanie dotacji celowej w wysokości 550.000 zł na realizację zaleceń pokontrolnych.
Wobec niewykonania zaleceń pokontrolnych, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaproponował utworzenie na bazie zbiorów Muzeum [...] [...] nowego muzeum, jako oddziału Muzeum Narodowego w K. .
W dniu [...] listopada 2018 r. został podpisany list intencyjny pomiędzy Muzeum Narodowym w K. a Z. L. P.. Na jego podstawie Z. L. P. wyraził wolę przekazania zbiorów na rzecz Muzeum Narodowego w K.. Oddział Muzeum Narodowego w K. miał być otwarty w siedzibie Muzeum [...] [...], a strony zobowiązały się do podejmowania działań zmierzających do realizacji wspólnych zamierzeń z niego wynikających.
W związku z informacjami, że Z. .P.nie realizuje postanowień listu intencyjnego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu przedmiotowe postępowanie.
W jego toku wystąpił, do założyciela Muzeum o odniesienie się do niewykonania zaleceń pokontrolnych oraz braku współpracy z Muzeum Narodowym w Krakowie oraz wskazanie działań, w celu poprawy sytuacji. Powyższe stanowiło realizację obowiązku wysłuchania założyciela i rady muzeum wynikającego z art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił sprawę Radzie do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej, która w uchwale nr [...] z dnia [...]listopada 2019 r. (błędnie datowanej [...] września 2019 r.) wyraziła stanowisko rekomendując wydanie decyzji o zakazie dalszej działalności Muzeum [...] [...] i zabezpieczeniu zbiorów poprzez przekazanie ich w depozyt.
Wskazując na ten kontekst faktyczny, organ podniósł, że Muzeum [...] [...] w Krakowie jest muzeum prywatnym, utworzonym przez stowarzyszenie – Z. L. P.. Fakt uzgodnienia regulaminu organizacyjnego z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego powoduje, iż pomimo prywatnego statusu, działalność muzeum powinna realizować misję wynikającą z art. 1 i 2 ustawy o muzeach.
Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, muzeum jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku, której celem jest gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie korzystania ze zgromadzonych zbiorów.
Celem muzeum jest gromadzenie zbiorów, ich trwała ochrona, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, kultury i nauki, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwienie korzystania zbiorów.
Sposób jego realizacji określa art. 2 ustawy o muzeach. Przepis ten wyznacza muzeum obowiązki, uznane za istotne z punktu widzenia interesu społecznego. Najważniejsze z nich to gromadzenie, katalogowanie i zabezpieczenie zbiorów, Obowiązki powyższe doprecyzowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów w muzeach przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym zniszczeniem lub utratą zbiorów.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 5 pkt 1 regulaminu uzgodnionego z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, do zakresu działania Muzeum [...][...] należy gromadzenie przechowywanie, konserwowanie i udostępnianie zabytków i zbiorów, związanych z historią najnowszą Polski - Zbrojnym Czynem Niepodległościowym Oręża Polskiego.
Na podstawie § 6 pkt 1-3 regulaminu, Muzeum w celu realizacji działań określonych w § 5:
- inwentaryzuje, kataloguje i naukowo opracowuje zgromadzone zabytki i zbiory oraz materiały dokumentacyjne;
- przechowuje zgromadzone zabytki i zbiory, w warunkach zapewniających im bezpieczeństwo, oraz magazynuje je w sposób dostępny do celów naukowych;
- zabezpiecza i konserwuje zbiory.
Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie zakresu, form i sposobów ewidencjonowania zabytków w muzeach, ewidencjonowanie polega na wpisie dokonanym odpowiednio w następującej dokumentacji ewidencyjnej: karcie ewidencyjnej, inwentarzu muzealiów, prowadzonym w formie księgi inwentarzowej, księdze depozytów, dokumentacji badań archeologicznych i innych badań terenowych. Dokumentacja ta powinna pozwolić zidentyfikować każdy ze znajdujących się w muzeum zabytków. Wpis do inwentarza muzealnego skutkuje uzyskaniem przez rzecz statusu muzealium, z którego wynika domniemanie, że rzecz ta stanowi, w przypadku inwentarza muzeum prywatnego, własność podmiotu, który je utworzył.
Z przeprowadzonej kontroli wynikało, że dokumentacja ewidencyjna zbiorów Muzeum jest niepełna i nie odpowiada prawnym wymogom. Władze Muzeum nie były w stanie przedstawić wszystkich ksiąg inwentarzowych. Księga okazana kontrolerom była nieprzesznurowana, a karty w niej były nieponumerowane. Wpisy rozpoczęto za połową księgi, pozostawiając wolne karty.
Stanowi to naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zakresu, form i sposobów ewidencjonowania zabytków w muzeach, zgodnie z którym księga inwentarzowa powinna posiadać ponumerowane i przesznurowane karty, a końce sznurów opieczętowane. Muzealia, wbrew dyspozycji § 6 ww. rozporządzenia, były nieoznakowane numerami inwentarzowymi.
Za rażąco naruszającą art. 2 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach, Minister uznał sytuację, że przez 12 lat nie odtworzono skradzionej księgi inwentarzowej.
Stwierdzone uchybienia w zakresie prowadzenia kart ewidencyjnych stanowią naruszenie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, brak było systematycznej inwentaryzacji - § 3 ust. 6 ww. rozporządzenia. Prowadzenie ewidencji zbiorów stanowi trzon działalności muzealnej. Pozwala realizować funkcję wystawienniczą, edukacyjną i naukową muzeum. W ocenie organu ogół stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania zbiorów, stanowił rażące naruszenie § 6 ust. i w związku z § 5 ust. 1 Regulaminu Muzeum [...] [...]w K. .
Najistotniejszą rolą muzeów jest troska o zachowanie zgromadzonych w nich zbiorów, poprzez niedopuszczenie do sytuacji, w której zbiory mogą być utracone, uszkodzone lub zniszczone, jak również ochronę miejsca przechowywania i eksponowania zbiorów oraz ich ochronę w trakcie transportu (art. 5 ust. 5 ustawy o muzeach).
Szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa zbiorów ma ochrona przeciwpożarowa. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.
Muzeum [...][...]w K. nie zostało wyznaczone przez Generalnego Konserwatora Zabytków w uzgodnieniu z Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej do zastosowania stałych urządzeń gaśniczych zawierających zapas środka gaśniczego, w związku z czym nie było zobowiązane do stosowania systemu sygnalizacji pożarowej, obejmującego urządzenia sygnalizacyjno-alarmowe, służące do samoczynnego wykrywania i przekazywania informacji o pożarze, a także urządzenia odbiorcze alarmów pożarowych i urządzenia odbiorcze sygnałów uszkodzeniowych, o których mowa w § 28 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów.
Było natomiast zobowiązane do stosowania stałych urządzeń gaśniczych zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą.
Rodzaj środków gaśniczych oraz dobór urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic należało dostosować do potencjalnych zagrożeń, rodzaju i specyfiki zbiorów oraz ich wartości, z uwzględnieniem skutków, jakie użycie tych środków gaśniczych będzie miało na zbiory. Z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że niedopuszczenie do sytuacji w której zbiory mogą zostać utracone, uszkodzone lub zniszczone w wyniku pożaru polega na opracowaniu i wdrożeniu instrukcji bezpieczeństwa pożarowego.
Na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, instrukcja powinna uwzględniać szereg elementów.
Władze muzeum w trakcie kontroli nie udostępniły instrukcji przeciwpożarowej, nie odniosły się do kwestii przeciwpożarowych, po zapoznaniu się zaleceniami pokontrolnymi, co wskazuje, iż dokument taki nie został sporządzony.
W trakcie kontroli stwierdzono, że zainstalowany system sygnalizacji alarmu pożaru z centralą Telkom T. [...] czujkami, jest niesprawny od ponad 4 lat, a zużycie technologiczne i brak dostępnych części uniemożliwia jej uruchomienie. Poza tym, nawet sprawny system tego typu nie zapewniałby pełnej ochrony budynku.
Brak instrukcji przeciwpożarowej oraz sprawnego systemu przeciwpożarowego stanowił istotne zagrożenie zbiorów oraz osób odwiedzających, co narusza art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy o muzeach, na podstawie którego założyciel muzeum prywatnego zobowiązany jest zapewnić bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom.
Zdaniem Ministra powyższemu przepisowi uchybiają również stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w zakresie zabezpieczeń przed kradzieżą jak i eksponowania i magazynowania zbiorów.
W Muzeum brak jest bezpośredniej całodobowej ochrony fizycznej, co pozostaje w sprzeczności z § 19 pkt.2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2014 r. Klucze do pomieszczeń Muzeum były przechowywane na tablicy w dyżurce wartownika, co przy braku całodobowego dozoru ludzkiego jest niewłaściwe.
Sygnalizacja włamania zbudowana na bazie centrali [...] z czujkami ruchu PIR, była niesprawna (od awarii w dniu [...] lipca 2017 r.). Wskazane zabezpieczenia techniczne nie odpowiadają wymaganiom pkt II załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zabezpieczania zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą.
Z. L. P. nie udostępnił kontrolerom planu ochrony muzeum oraz instrukcji przygotowania zbiorów do ewakuacji, co stanowi naruszenie § 27 i § 30 ww. rozporządzenia.
Udostępnianie zbiorów poprzez możliwość zwiedzania, realizowane było w ograniczony sposób. Wizyta w Muzeum musiała być umówiona telefonicznie (numery telefonów podane na stronie internetowej oraz przed wejściem do Muzeum) lub poprzedzona rozmową z osobą pilnującą, która przekazywała prośbę przedstawicielom Muzeum. W latach 2015 - 2018, została zorganizowana tylko jedna wystawa czasowa, która odbyła się w dniu 5 sierpnia 2017 r., co stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o muzeach oraz § 6 pkt 5 regulaminu Muzeum.
Kontrola wykazała, że eksponaty prezentowane były na korytarzach, klatce schodowej oraz w salach wystawowych. Część zbiorów była przechowywana w szafach pancernych w magazynie. Okna w magazynie zabezpieczone były kratą stalą, a drzwi były wzmocnione blachą i zamykane na zamki podklamkowe, dodatkowo zabezpieczone masywną sztabą zamykaną na niecertyfikowaną kłódkę.
Zbiory uznane za cenne przechowywane były w szafach pancernych w pomieszczeniu Komendanta Naczelnego Z. L. P.i magazynie. Klucze oraz dostęp do szaf, jak i gablot posiadał Dyrektor Muzeum i Komendant Naczelny Związku Legionistów Polskich. Gabloty kloszowe, w tym prezentujące ordery Virtuti Militari oraz broń były zabezpieczone tylko śrubami, które dało się odkręcić bez większych utrudnień. Stwierdzono, że część ekspozytorów to szafy ubraniowe bez drzwi, które nie chronią w prawidłowy sposób obiektów. Mundury i paramenty kościelne kapelanów Wojska Polskiego z XX w., m.in. płk. K. Z. G. umieszczone były w szafach wykonanych z materiałów emisyjnych (drewnopochodnych, przeszklenia przybite listewkami). Uzyskanie dostępu do tych obiektów wiąże się z przeprowadzeniem skomplikowanych i ryzykownych dla obiektu działań (odbiciem listewek, usunięciem gwoździ, wyjęciem szyby). Gabloty i sprzęt wystawienniczy był zużyty, nieestetyczny i niedostatecznie chronił obiekty.
Jedynie pomieszczenie gdzie eksponowane były sztandary Z. L. P. z okresu 20-lecia XX w. wyposażone były w gabloty spełniające normy muzealne (tj. gabloty panoramiczne z eskpozycją sztandarów, szczelne, zamknięte na stałe za pomocą śrub bezpiecznych). Z kolei gablota ze sztandarem z 1863 r. będąca stojącą drewnianą witryną z przesuwnymi szybami była nieszczelna, niezabezpieczona zamkiem oraz zanieczyszczona.
Wybrane sztandary były poddawane profesjonalnej konserwacji w latach 90- tych XX w. W trakcie kontroli stwierdzono przypadki przechowywania obiektów muzealnych w zanieczyszczonych gablotach. Na klatce schodowej oraz na suficie widoczne były zacieki i dziury w tynku spowodowane zalewaniem. Stan techniczny pomieszczeń, w tym ekspozycyjnych oceniono negatywnie.
Komendant Naczelny Z.L.P. wyjaśnił, że centralne ogrzewanie zostało wyłączone w połowie grudnia 2015 r. i zostało ponownie włączone w części budynku [...] marca 2018 r. W wyniku braku centralnego ogrzewania oraz awarii wodno-kanalizacyjnych, niektóre obiekty, szczególnie na podłożu papierowym, uległy deformacji. Świadczy to o dużych wahaniach wilgotności. Brak centralnego ogrzewania w okresie mrozów powodował dyskomfort osób odwiedzających lub uniemożliwiał zwiedzanie. Nieremontowane od lat pomieszczenia ekspozycyjne mogą świadczyć o braku należytego szacunku dla miejsca i pamiątek związanych z historią Polski.
W pomieszczeniach ekspozycyjnych parteru i kolejnych pięter oraz na klatce schodowej, która była integralną częścią ekspozycji stwierdzono brak ogrzewania i systemów klimatyzacyjnych. Na klatce schodowej w dniu 5 marca 2018 r. temperatura nie przekraczała 10°C, a wilgotność wynosiła 20 % (przy temperaturze na zewnątrz ok. 1°C). W ciepłych miesiącach, temperatura jak i wilgotność będą wzrastać, co ma negatywny wpływ na substancję zabytkową. Zabytki w skład których wchodzi drewno będą w takich przypadkach ulegały szybkiej degradacji (tj. odkształceniom i deformacjom).
W pomieszczeniach jedyną osłoną przeciw promieniowaniu słonecznemu były stare i zanieczyszczone zasłony niechroniące dostatecznie przed promieniowaniem UV. Ich stan jest zagrożeniem biologicznym i mikrobiologicznym.
Większość eksponowanych zabytków to obiekty na podłożu papierowym i tkaniny należące do grupy najbardziej wrażliwej na działanie czynników degradujących. Odnotowano przekroczenia norm natężenia światła i czasu ekspozycji. Na klatce schodowej, na której znajdowały się bardzo wrażliwe obiekty jak tkaniny, przy pochmurnej pogodzie, pomiary wykazały 557 lux, a maksymalne normy dla obiektów bardzo wrażliwych wynoszą 50.
W przypadku obiektów muzealnych o ich stanie i szybkości procesów degradacji decyduje m.in. mikroklimat przestrzeni magazynowej bądź wystawienniczej, na który wpływ mają: wilgotność względna, temperatura oraz ciśnienie barometryczne.
Wilgotność ma decydujący wpływ na powstawanie uszkodzeń fizycznych, zwłaszcza obiektów zbudowanych z wrażliwych, higroskopijnych materiałów organicznych, jak papier, skóra, pergamin, drewno. Obniżenie wilgotności względnej zmniejsza szybkość degradacji.
Długotrwała ekspozycja na działanie światła widzialnego może prowadzić do blaknięcia niektórych barwników i pigmentów.
W trakcie oględzin zespół kontrolny badał również udostępnione pomieszczenia ekspozycyjne, w tym związane z osobą Marszałka J. P. salę poświęconą kapelanom wojskowym i kościołom garnizonowym, salę ze sztandarami Związku Legionistów Polskich, salę II Wojny Światowej. Po dokonanych oględzinach ww. pomieszczeń i znajdujących się tam obiektów stwierdzono, że w większości przypadków nie było profesjonalnych opisów. Wśród dużej ilości niestarannie powieszonych obrazów, grafik, zdjęć nie było informacji czy jest to oryginał czy fotokopia. Stwierdzono nieprawidłowości w zakresie opisywania eksponowanych obiektów, co organ uznał za rażące naruszenie art. 2 pkt 8 ustawy o muzeach.
W świetle tych ustaleń, organ w ramach sprawowanego nadzoru nad muzeami zastosował art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach, który stanowi, że w razie rażącego naruszenie przepisów ustawy i statutu muzeum, gdy bezskuteczne okazały się zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień w działalności muzeum, minister może, w drodze decyzji administracyjnej, zakazać jego dalszej działalności. Przepis ma zastosowanie zarówno do muzeów posiadających osobowość prawną jak i muzeów prywatnych. Wprawdzie muzeum nieposiadające osobowości prawnej, w odróżnieniu od muzeów państwowych i samorządowych funkcjonujących na podstawie statutu, działa w oparciu o regulamin nadany przez założyciela, to ze względu na art. 6 ust. 6 ustawy o muzeach, regulamin zawiera te same elementy co statut i podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego. Decyzja dotyczyła muzeum prywatnego i tym samym stanowisko rady muzeum nie było wymagane.
Prowadzenie działalności muzealnej wiąże się z przyznaniem osobom fizycznym i prawnym tych samych uprawnień, z których korzystają muzealne instytucje kultury, takich jak: prawo posiadania broni bez pozwolenia, na podstawie art. 11 ust. i ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o "broni i amunicji czy możliwość rejestracji samochodu wpisanego do inwentarza muzealnego, jako pojazdu zabytkowego w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym nieuzasadnionym byłoby ograniczenie stosowania sankcji zakazu działalności muzealnej jedynie w odniesieniu do jednostek muzealnych posiadających osobowość prawną.
Rażące naruszenie przepisów ustawy oznacza, że sposób funkcjonowania muzeum pozostaje, w sposób trwały lub powtarzający się, w oczywistej sprzeczności z regulacjami ustawy o muzeach wyznaczającymi cele i zadania oraz tryb ich realizacji przez jednostki muzealne, przy czym dokonanie oceny, w opisanym powyżej zakresie, możliwe jest w oparciu o kontrolę przestrzegania norm zawartych w statucie bądź regulaminie oraz obowiązków zawartych w aktach wykonawczych do ustawy o muzeach.
Ogół stwierdzonych uchybień w zakresie: ewidencjonowania i inwentaryzowania zbiorów, ich przechowywania i zabezpieczenia oraz działalności edukacyjnej i naukowej stanowi, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rażące naruszenie ustawy o muzeach i statutu, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach, skutkiem czego jest zakaz dalszej działalności Muzeum Czynu Niepodległościowego w K..
Rozstrzygnięcie uwzględnia opinię Rady do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej, zawartą w uchwale nr 24, podjętej w dniach 7-8 listopada 2019 r. Odnosząc się do stanowiska założyciela muzeum zawartego w pismach z dnia [...]czerwca 2019 r., [...]sierpnia 2019 r., [...]stycznia 2020 r. oraz [...] stycznia 2020 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania. Wskazał, że władze muzeum nie przedstawiły żadnych dowodów świadczących o podjęciu działań zmierzających do realizacji zaleceń zawartych w sprawozdaniu z kontroli z dnia [...] kwietnia 2018 r. jak również nie przystąpiły do wykonania postanowień listu intencyjnego, podpisanego z Muzeum Narodowym w K. .
Zdaniem organu muzeum nie prowadzi realnej działalności muzealniczej, a sam Z. L. P. jako zrzeszający głównie osoby nie wykonujące już od dawna stałej pracy zawodowej (w tym związanej z muzealnictwem) i bez odpowiedniego przygotowania fachowego, nie dysponuje odpowiednim zapleczem organizacyjnym i merytorycznym, który pozwoliłby na skuteczną realizację zaleceń. Kwestia udzielenia dotacji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.
Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o muzeach, w decyzji o zakazie dalszej działalności minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wskazuje sposób zabezpieczenia muzealiów.
W Muzeum[...] [...]w K. znajdują się unikalne pamiątki o dużym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego. Wobec braku dokumentacji ewidencyjnej zbiorów, mając na uwadze art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o muzeach, Minister przyjął domniemanie, że ogół eksponatów zgromadzonych w Muzeum stanowią muzealia, które w celu objęcia opieką konserwatorską i merytoryczną, po dokonaniu ich spisu z natury i wykonaniu dokumentacji fotograficznej trafią w depozyt Muzeum Narodowego w K..
Ze względu na wadliwie prowadzoną ewidencję zbiorów, brak możliwości ustalenia stanu prawnego poszczególnych obiektów, zastrzeżono że przedmioty stanowiące własność osób trzecich, znajdujące się obecnie w zbiorach Muzeum [...] [...] w K., będą mogły być odebrane z Muzeum Narodowego w K., po wykazaniu prawa własności.
Związek L. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministrów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że prowadząc swoją działalność od 1989 r. w sposób bezprecedensowy wnosił wkład w promocję miasta K.. Dom im. J. P. oraz Muzeum [...] [...]zwiedzały tysiące osób z kraju i zagranicy.
W Muzeum gościły setki Legionistów, AK-ów, Żołnierzy Rzeczypospolitej z kraju ale i zagranicy. W Domu odbywały się - oprócz tradycyjnych uroczystości Legionowych - sesje naukowe, spotkania historyczne, wystawy okolicznościowe, wykłady oraz lekcje. Rokrocznie organizowane są ogólnopolskie zjazdy szkół im. J.P. i szkół kultywujących Ideę Legionową.
W Oleandrach pod egidą Muzeum odbyła się większość sławnych sympozjów "[...]" organizowanych przez św. p. A. W. Muzeum prowadziło działalności bez żadnej pomocy władz samorządowych i państwowych, w atmosferze dezinformacji oraz ciągłych ataków ze strony Urzędu Miasta, a przy podziwie i uznaniu wszystkich gości.
Zaskarżoną decyzją przekreślono prawie stuletni dorobek Muzeum [...] [...] oraz Członków Związku L. P., którzy samodzielnie stworzyli powszechnie szanowaną instytucję. Do 2013 r. kiedy to Miasto K. postanowiło odebrać budynek, brak było zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia Muzeum, zabezpieczenia zbiorów czy też organizacji wystaw.
Władze miasta K. odebrały Związkowi pomieszczenia Domu im. J. P. wynajmowane hurtowni oraz parking przed Domem, z których skarżący czerpał dochody pozwalające na utrzymanie Muzeum. Działalność finansowana była ze składek członków stowarzyszenia Z. L. P.. Sytuacja finansowa Muzeum ulegała stopniowemu pogorszeniu, aż do awarii c.o. z powodu której od przełomu roku 2015/16 w zimie temperatura w Muzeum spadała nierzadko do minus 10 stopni. Muzeum wielokrotnie zwracało się do władz o stosowną pomoc finansową, ale nigdy jej nie otrzymało.
Wskazano na bezduszny stosunek do kilkudziesięcioletniej pracy osób, które bez reszty poświęciły się szerzeniu Idei Niepodległościowej Legionów. Rzeczywistym skutkiem decyzji (pod płaszczykiem pięknych słówek "zabezpieczenia" zbiorów) jest odebranie Związkowi własności prywatnej. Jest to kradzież mienia niewyobrażalnej wartości dokonana w majestacie prawa.
Propozycje "porozumienia" prowadziły do skutku jaki rodzi zaskarżona decyzja - odebrania Z. L. P. wiodącej roli w prowadzeniu Muzeum, odebrania siedziby i przekazania całości zbiorów Muzeum Narodowemu w K.
W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podnosił, że decyzja została wydana z naruszeniem:
- art. 8 ust. 2 ustawy, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżący dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy i statutu Muzeum, podczas gdy prowadził Muzeum z należytą starannością i zaangażowaniem, nie doprowadził do zniszczenia, uszkodzenia czy utraty muzealiów, a organ nie miał kompetencji do wydania decyzji zakazującej dalszej działalności muzeum prywatnego;
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego;
- art. 8 § 1 k.p.a.. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Podnosił, że przepis art. 8 ust. 2 ustawy o muzeach dotyczący zakazu dalszej działalności muzeum budzi wątpliwości interpretacyjne, w szczególności w odniesieniu do podmiotów, które mogą być jego adresatami. Dwie spośród przesłanek wydania zakazu dalszej działalności muzeum odnoszą się wyłącznie do muzeów będących instytucjami kultury. Mowa jest o "rażącym naruszeniu przepisów ustawy i statutu muzeum", gdy tymczasem muzeum prywatne działa na podstawie regulaminu, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o statucie (art. 6 ust. 6), ale który nie jest tym samym co statut. Ponadto wydanie zakazu dalszej działalności muzeum uzależnione jest od uprzedniego wysłuchania rady muzeum lub rady powierniczej. Radę muzeum powołuje się przy muzeach państwowych i samorządowych (art. 11) również rada powiernicza może występować wyłącznie w takich muzeach.
W świetle powyższego oraz w kontekście zakazu domniemywania kompetencji nadzorczych wątpliwości budzi, czy w obowiązującym stanie prawnym zakaz dalszej działalności muzeum może być wydany względem muzeum prywatnego (P. Antoniak w Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2012, art. 8).
Organ nie wziął w ogóle pod uwagę, iż Muzeum prowadzone jest przez skarżącego od 30 lat i jak dotąd nie stwierdzano aby zbiory były w jakikolwiek sposób zniszczone, uszkodzone, czyże doszło do ich utraty. Żaden podmiot nie zgłaszał zastrzeżeń do działalności muzeum. Nie wyjaśniono wątpliwości, co do wydania decyzji o zakazie działalności muzeum prywatnego. Zaskarżona decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga jest bezzasadna.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 8 ustawy z dnia [...]listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2019 r., poz. 917, zwanej dalej ustawą), które stanowią, że:
- ust. 1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego sprawuje nadzór nad muzeami. W tym celu może dokonywać kontroli ich działalności.
- ust. 2) w razie rażącego naruszania przepisów ustawy i statutu muzeum, gdy bezskuteczne okazały się zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień w działalności muzeum, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, po wysłuchaniu podmiotu, o którym mowa w art. 5 ust. 1, oraz rady muzeum lub rady powierniczej, po zapoznaniu się z opinią Rady do Spraw Muzeów, może, w drodze decyzji administracyjnej, zakazać jego dalszej działalności. Decyzję tę podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.
- ust. 3) w decyzji, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego wskazuje sposób zabezpieczenia muzealiów.
Faktem jest, że zastosowanie wobec muzeum prywatnego przepisu art. 8 ust. 2 ustawy - dotyczącego zakazu dalszej działalności muzeum może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak art. 8 ust. 1 ustawy wskazuje, że minister sprawuje nadzór nad muzeami, również prywatnymi Z tej podstawowej przyczyny należy uznać, że instrument nadzoru w postaci zakazu dalszej działalności może mieć zastosowanie do wszystkich muzeów, niezależnie od tego, czy są instytucjami kultury, czy muzeami prywatnymi.
Jako podstawę faktyczną wydania takiej decyzji, analizowany przepis wskazuje "rażące naruszeniu przepisów ustawy i statutu muzeum". Choć muzeum prywatne działa na podstawie regulaminu, to jednak stosuje się do niego odpowiednio przepisy o statucie (art. 6 ust. 6). Ustawa uzależnia wydanie zakazu dalszej działalności muzeum od uprzedniego wysłuchania rady muzeum lub rady powierniczej. Przy czym radę muzeum powołuje się przy muzeach państwowych i samorządowych (art. 11) również rada powiernicza może występować wyłącznie w takich muzeach. Skoro decyzja dotyczyła muzeum prywatnego, to stanowisko rady muzeum (jako organu nieprzewidzianego) nie było wymagane.
W zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, prawidłowo uznał, że przepis ust. 2 art. 8 ustawy, ma zastosowanie zarówno do muzeów posiadających osobowość prawną jak i muzeów prywatnych. Muzeum nieposiadające osobowości prawnej, w odróżnieniu od funkcjonujących na podstawie statutu, muzeów państwowych i samorządowych, działa w oparciu o regulamin nadany przez założyciela, a stosownie do art. 6 ust. 6 ustawy, regulamin zawiera te same elementy co statut i podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego.
Wskazać należy, że istotą działalności wszystkich muzeów, wpisującą się w ochronę dobra wspólnego, jest angażowanie się w realizację misji muzealnej. Konsekwencją tego jest zacieranie się granic między muzeami prywatnymi i publicznymi.
Prowadzenie działalności muzealnej wiąże się z przyznaniem osobom fizycznym i prawnym tych samych uprawnień, z których korzystają muzealne instytucje kultury. Dlatego ograniczenie instrumentów nadzoru, w tym stosowania sankcji zakazu działalności muzealnej jedynie w odniesieniu do jednostek muzealnych posiadających osobowość prawną, byłoby nieuzasadnione.
Rażące naruszenie przepisów ustawy, o którym mowa w art. 8 ust. 2, należy rozumieć jako taki sposób funkcjonowania muzeum (trwały lub powtarzalny), który pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawowymi celami i zadaniami wyznaczonymi przez przepisy ustawy o muzeach oraz sposobem ich realizacji. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola obowiązków wynikających z ustawy o muzeach oraz zawartych w aktach wykonawczych i regulaminie muzeum, wykazała niezbicie wskazane w decyzji nieprawidłowości.
Nie tracąc z pola widzenia dorobku skarżącego jako organizatora i prowadzącego muzeum – wskazać należy, że w toku postępowania zasadniczo nie podważał on opisanych w decyzji uchybień w zakresie: ewidencjonowania i inwentaryzowania zbiorów, ich przechowywania i zabezpieczenia, sposobu prowadzenia działalności. W tych okolicznościach prawidłowo była konstatacja organu, że muzeum nie prowadziło realnej działalności muzealniczej, a Z. L. P. nie dysponuje możliwościami pozwalającym na skuteczną realizację zaleceń pokontrolnych.
Sąd w całej rozciągłości podziela ocenę organu, z której wynikały szczegółowo opisane, skonkretyzowane i zindywidualizowane, uchybienia świadczące o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o muzeach i rozporządzeń: Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach (Dz. U. z 2004 r. nr 202, poz. 2073) oraz z dnia 2 września 2014 r. w sprawie zabezpieczania zbiorów w muzeach przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym zniszczeniem lub utratą zbiorów (Dz. U. z 2014r., poz. 1240). Stwierdzono bowiem istnienie realnego zagrożenia uszkodzenia, zniszczenia, lub utraty muzealiów.
Skutkiem tych naruszeń musiał być zakaz dalszej działalności Muzeum [...] [...]w K. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone opinią Rady do Spraw Muzeów i Miejsc Pamięci Narodowej zawartą w uchwale nr [...] z [...] listopada 2019 r.
Podkreślenia wymaga, że prowadzący muzeum nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o podjęciu działań zmierzających do realizacji zaleceń usunięcia stwierdzonych podczas kontroli z dnia [...] kwietnia 2018 r. nieprawidłowości, jak również nie przystąpił do wykonania postanowień listu intencyjnego z [...]listopada 2018 r., podpisanego z Muzeum Narodowym w K. . Jak wynika z treści pism skarżącego, nie miał środków pozwalających na doprowadzenia sposobu funkcjonowania muzeum do zgodności z przepisami, co jednak nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o muzeach, w decyzji o zakazie dalszej działalności minister zobowiązany był do wskazania sposobu zabezpieczenia muzealiów.
Mając na uwadze treść art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o muzeach, wobec braków w dokumentacji ewidencyjnej, organ słusznie przyjął, że w celu objęcia zbiorów opieką, (po dokonaniu ich spisu z natury i wykonaniu dokumentacji fotograficznej) powinny trafić w depozyt Muzeum Narodowego w K..
Z uwagi na niemożność ustalenia stanu prawnego poszczególnych obiektów, zastrzeżono, że przedmioty stanowiące własność osób trzecich, a znajdujące się w zbiorach Muzeum [...] [...] w Krakowie, będą mogły być odebrane z Muzeum Narodowego w K. .
W tym kontekście zauważyć należy, że oprócz obiektów stanowiących własność muzeów, muzea przechowują również depozyty. O własności mienia nie decyduje jego posiadanie przez muzeum państwowe, które nie jest właścicielem zbiorów, lecz jedynie ich kustoszem. Wpisanie określonego przedmiotu do inwentarza muzeum, nie wywiera bezpośrednich skutków w sferze prawa własności. Stąd bezzasadny okazał się zarzut skargi, że skutkiem decyzji będzie (pod pozorem zabezpieczenia zbiorów) odebranie własności prywatnej.
Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.