VII SA/Wa 1313/19

VII SA/Wa 1313/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Renata Nawrot
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 937/20 - Wyrok NSA z 2023-03-27
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 61 a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Minister Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") - na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka") z [...] marca 2019 r. na postanowienie Inspektora do spraw Substancji Chemicznych (dalej: "organ pierwszej instancji", "Inspektor") z [...] marca 2019 r., znak: [...], w sprawie odmowy wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 12 lutego 2019 r. wpłynął do Biura do spraw Substancji Chemicznych wniosek skarżącej z [...] lutego 2019 r. w sprawie wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1446 oraz 2227, dalej: "ustawa"), złożony na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646).
W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji z [...] marca 2019 r. wskazano, że "Wnioskodawca przedstawił zaistniały stan faktyczny, w którym na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy tytoniowej dokonuje zgłoszeń papierosów elektronicznych wielokrotnego napełniania za pomocą pojemników zapasowych oraz części wymiennych papierosa elektronicznego, tzw. atomizerów, które są częściami papierosa elektronicznego bezpośrednio napełnianymi płynem. W przypadku zgłoszonego przez wnioskodawcę modelu papierosa elektronicznego [...] napełnianego za pomocą pojemnika zapasowego (i atomizera do niego o identycznej pojemności) ilość płynu mieszczącego się w nim wynosi 5,5 ml. Wnioskodawca wskazał, że w Biuletynie Informacji Publicznej Biura do spraw Substancji Chemicznych oraz na stronie internetowej Biura do spraw Substancji Chemicznych znajduje się komunikat informujący, że maksymalna dopuszczalna pojemność dla wprowadzanych do obrotu papierosów elektronicznych jednorazowego użytku oraz papierosów elektronicznych wielokrotnego napełniania i wielokrotnego ładowania, wynosi 2 ml. W opinii wnioskodawcy ograniczenia zawarte w dyspozycji normy z art. 11c ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczą jedynie maksymalnej dopuszczalnej pojemności pojemnika zapasowego oraz maksymalnej dopuszczalnej pojemności kartridżów jednorazowych i zbiorniczków papierosów elektronicznych jednorazowego użytku. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że informacja zawarta w komunikacie przytoczonym w poprzednim akapicie jest nieprawdziwa w części, w jakiej dotyczy papierosów elektronicznych wielokrotnego napełniania i powinna być usunięta ze strony internetowej oraz Biuletynu Informacji Publicznej Biura do spraw Substancji Chemicznych. Wnioskodawca wywodzi swoje stanowisko z użycia w definicji papierosa elektronicznego zawartej w art. 2 pkt 20 ustawy terminu "zbiornik", a w art. 11c ust. 1 pkt 1 tej ustawy innego terminu "zbiorniczek", co ma wskazywać, że nie są to pojęcia tożsame. Zgodnie z zaproponowaną przez wnioskodawcę wykładnią tych przepisów, jeśli "zbiornik" może być częścią składową papierosa elektronicznego wielokrotnego napełniania to "zbiorniczek" może być tylko częścią jednorazowego papierosa elektronicznego. Kolejnym argumentem przemawiającym za tą interpretacją ma być powszechne znaczenie słów "zbiornik" i "zbiorniczek", gdyż "zbiorniczek" jest małym "zbiornikiem", co ma uzasadniać nazywanie zbiorników o pojemności do 2 ml "zbiorniczkami". W opinii Wnioskodawcy przedłożone Inspektorowi do spraw Substancji Chemicznych podanie jest dopuszczalne, ponieważ ze spełnieniem obowiązku zgłoszenia papierosa elektronicznego przed wprowadzeniem go do obrotu wiąże się konieczność uiszczenia opłaty określonej w art. 11b ust. 4 ustawy. Wnioskodawca wskazał, że celem uzyskania wyjaśnień jest prowadzenie działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem."
Inspektor wyjaśnił, że na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy, papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe mogą być udostępniane po raz pierwszy w celu dalszej sprzedaży albo udostępniane po raz pierwszy w celu wprowadzenia do obrotu po dokonaniu przez producenta lub importera zgłoszenia oraz wyznaczeniu osoby prawnej lub fizycznej do kontaktu na terytorium Unii Europejskiej. Definicja ustawowa papierosa elektronicznego została określona w art. 2 pkt 20 ustawy, zgodnie z nią papierosem elektronicznym jest wyrób, który może być wykorzystywany do spożycia pary zawierającej nikotynę za pomocą ustnika, lub wszystkie elementy tego wyrobu, w tym kartridże, zbiorniki i urządzenia bez kartridża lub zbiornika; papierosy elektroniczne mogą być jednorazowego użytku albo wielokrotnego napełniania za pomocą pojemnika zapasowego lub zbiornika lub do wielokrotnego ładowania za pomocą kartridżów jednorazowych. Zgodnie z art. 11b ust. 2 ustawy, papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe mogą być udostępniane po dokonaniu przez producenta lub importera zgłoszenia Inspektorowi w terminie co najmniej 6 miesięcy przed planowaną datą udostępnienia. To oznacza, zdaniem Inspektora, że obowiązkowi zgłoszenia podlegają wszystkie wyroby spełniające definicję papierosa elektronicznego, zarówno papierosy elektroniczne jednorazowego użytku, jak i papierosy elektroniczne wielokrotnego użytku, które producent lub importer zamierza udostępnić po raz pierwszy w celu dalszej sprzedaży albo udostępnić po raz pierwszy w celu wprowadzenia do obrotu.
Jednocześnie organ pierwszej instancji podniósł, że art. 11b ustawy zawiera regulacje proceduralne w zakresie dokonywania zgłoszeń. Przy czym zgodnie z art. 11b ust. 4 ustawy zgłoszenie podlega opłacie określonej w tym przepisie. Opłata ta stanowi dochód budżetu państwa. Opłatę wnosi producent lub importer na rachunek bankowy wskazany przez Inspektora. Opłata jest daniną publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Natomiast stosownie do art. 11 b ust. 8 ustawy, w przypadku, gdy przekazane w zgłoszeniu informacje, o których mowa w art. 11b ust. 3 ustawy, są niekompletne lub brak jest potwierdzenia wniesienia opłaty określonej w art. 11b ust. 4 ustawy, Inspektor wzywa do usunięcia tych braków w terminie 30 dni. Po bezskutecznym upływie tego terminu zgłoszenie pozostawia się bez rozpatrzenia. Jednocześnie zgodnie z art. 12c pkt 9 ustawy, kto udostępnia po raz pierwszy w celu dalszej sprzedaży albo udostępnia po raz pierwszy w celu wprowadzenia do obrotu papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe, nie dopełniając obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 11b ust. 1 i 9, podlega grzywnie do 200 000 zł albo karze ograniczenia wolności, albo obu tym karom łącznie.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że wymogi techniczne, którym powinny odpowiadać papierosy elektroniczne lub pojemniki zapasowe zostały określone w art. 11c ustawy. Zgodnie z art. 11c ust. 1 pkt 1 płyn zawierający nikotynę powinien być umieszczony wyłącznie w specjalnie przeznaczonych do tego pojemnikach zapasowych, których pojemność nie może przekraczać 10 ml, a w przypadku papierosów elektronicznych jednorazowego użytku lub kartridżów jednorazowych pojemność kartridżów jednorazowych lub zbiorniczków nie może przekraczać 2 ml. Przepis ten implementuje art. 20 ust. 3 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylającej dyrektywę 2001/37/WE (Dz. Urz. UE L 127 z 29.04.2014, str. 1). Zgodnie z art. 12c pkt 10 ustawy, kto produkuje lub importuje w celu wprowadzenia do obrotu papierosy elektroniczne lub pojemniki zapasowe, które nie spełniają wymagań określonych w art. 11c ust.1 -11 tej ustawy, podlega grzywnie do 200 000 zł albo karze ograniczenia wolności, albo obu tym karom łącznie.
Inspektor podkreślił, że zgłoszenie papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego niespełniającego wymagań ustawowych nie stanowi braku formalnego zgłoszenia, który uzasadniałby wezwanie do usunięcia braków i pozostawienie zgłoszenia bez rozpatrzenia na podstawie art. 11b ust. 8 ustawy. Niedopełnienie obowiązku zgłoszenia stanowi odrębne przestępstwo, które zostało określone w art. 12c pkt 9 ustawy.
Następnie organ pierwszej instancji podkreślił, że opłacie, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy, podlega każde zgłoszenie papierosa elektronicznego, nawet w przypadku, gdy zgłaszany wyrób nie spełnia wymogów ustawowych. Wystarczającą podstawą do powstania obowiązku uiszczenia opłaty jest dokonanie zgłoszenia wyrobów spełniających ustawową definicję papierosa elektronicznego. Obowiązek wniesienia opłaty nie został więc w żaden sposób uzależniony od spełnienia przez zgłoszone papierosy elektroniczne wymogów technicznych określonych w art. 11c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1331), papierosy elektroniczne i pojemniki zapasowe, które nie spełniają wymagań ustawy zmienianej w art. 1 tej ustawy, mogły być w okresie przejściowym do 20 maja 2017 r. wprowadzane do obrotu. Nie prowadziło to jednak do zwolnienia z obowiązku ich zgłoszenia i wniesienia opłaty.
Odnosząc się do (będącego podstawą prawną do złożenia wniosku) art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo Przedsiębiorców, Inspektor podniósł, że organ administracji publicznej udziela na wniosek przedsiębiorcy pisemnych interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej. Jego zdaniem, wynikający z przepisów prawa obowiązek uiszczenia daniny publicznej stanowi więc podstawę materialno-prawną umożliwiającą rozpatrzenie żądania przedsiębiorcy. Obowiązek wydania interpretacji indywidualnej dotyczy wobec tego tylko tych przepisów, które określają stany faktyczne, w których przedsiębiorca jest zmuszony uiścić daninę publiczną. Inspektor dokonując oceny ratio legis tej regulacji stwierdził, że przepis ten został wprowadzony po to, aby zapewnić przedsiębiorcom możliwość uzyskania pewności prawa co do sytuacji (stanów faktycznych), w których są zobowiązani do ponoszenia określonych ciężarów finansowych na cele publiczne. Pisemna interpretacja nie może natomiast dotyczyć przepisów, które takiego obowiązku nie determinują. Jeżeli obowiązywanie danego przepisu w żaden sposób nie wpływa na istnienie i zakres obowiązku uiszczenia daniny publicznej, to nie sposób uznać, że z tego przepisu wynika obowiązek świadczenia. Obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w art. 11 b ust. 4 ustawy, powstaje w przypadku każdego zgłoszenia papierosa elektronicznego, niezależnie od spełnienia przez ten wyrób wymogów technicznych określonych w ustawie.
W konsekwencji, w ocenie Inspektora, prowadzi to do wniosku, że art. 11c ust. 1 ustawy nie wyznacza w żaden sposób zakresu sytuacji faktycznych, w których przedsiębiorca ma obowiązek wniesienia opłaty za zgłoszenie.
Inspektor wyjaśnił również, że nie stanowi daniny publicznej grzywna, jaką jest zagrożona produkcja lub import w celu wprowadzenia do obrotu papierosów elektronicznych lub pojemników zapasowych, które nie spełniają wymagań określonych w art. 11c ust. 1-11 ustawy. Jest to sankcja, której celem jest zapewnienie, że do obrotu nie będą wprowadzane wyroby niespełniające wymogów określonych w ustawie. Grzywna nie pełni więc funkcji fiskalnej a jedynie prewencyjną. Oznacza to, że z przepisów, których wyjaśnienia żąda skarżąca, nie wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej. Brak zatem podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku.
W związku z powyższym, z uwagi na brak wynikającego z art. 11c ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, zdaniem Inspektora, należało odmówić wszczęcia postępowania i wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie Ministra wniosła spółka.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z [...] kwietnia 2019 r. Minister podniósł, że istotą rozstrzygnięcia jest ustalenie czy w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął w zakresie odmowy wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy złożonego na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że opłata, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy, jest daniną publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która pozostaje w logicznym i zakresowym związku z pojęciem "daniny publicznej" określonym w art. 217 Konstytucji RP.
Wskazał także (za organem pierwszej instancji), że obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w art. 11 b ust. 4 ustawy wynika z dokonania zgłoszenia papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego. Uiszczenie opłaty przewidzianej w tym przepisie jest konieczne w przypadku zgłoszenia Inspektorowi każdego urządzenia, które spełnia definicję papierosa elektronicznego (art. 2 pkt 20 ustawy). Regulacje art. 11b ustawy mają niewątpliwie charakter proceduralny związany ze zgłoszeniem przez przedsiębiorcę papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego. Tym samym, regulacje tego artykułu związane z opłatą są związane z ustalaną przez ustawodawcę procedurą. Jej istotnym elementem jest konieczność poniesienia opłaty w wysokości określonej wart. 11 b ust. 4.
Minister podniósł również, że w art. 11c ustawy zostały określone wymogi techniczne, którym powinny odpowiadać papierosy elektroniczne lub pojemniki zapasowe. Przepisy tego artykułu implementują art. 20 ust. 3 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylającej dyrektywę 2001/37/WE.
Wyjaśnił ponadto, że z konstrukcji powołanych przepisów ustawowych, która jest jedynie konsekwencją implementacji ww. dyrektywy, dostrzec należy brak wywodzonego przez stronę związku pomiędzy normami proceduralnymi przewidzianymi w art. 11b a normami materialnymi zawartymi w art. 11c ustawy. Istota kwestionowanego zagadnienia (spór interpretacyjny) znajduje się bowiem w przepisach art. 11c ustawy.
Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały objęte wnioskiem spółki o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy przepisy, które wyznaczają zakres sytuacji, w których obowiązkiem przedsiębiorcy jest zgłoszenie papierosa elektronicznego i uiszczenie opłaty, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy tj. przepisy proceduralne, lecz przepisy art. 11c tj. wymagania techniczne.
Ponadto wyjaśnił, że nie może budzić wątpliwości organów stosujących prawo, iż na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, organ administracji udziela na wniosek przedsiębiorcy pisemnych interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej.
Minister podkreślił, że z przepisów art. 11c ust. 1 ustawy, który stał się osnową wniosku strony taki obowiązek nie wynika. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek uiszczenia takiej opłaty musi, wynikać z przepisów prawa, o których interpretację wnosi przedsiębiorca. Oznacza to, że w przywołanym przepisie prawa musi być zawarta norma prawna, która wyznacza wysokość tej daniny publicznej, bądź określa w jakich stanach faktycznych powstanie obowiązek poniesienia tej daniny. Brak możliwości wyinterpretowania takiej normy z przepisu prawa pozbawia organ administracji uprawnienia do dokonania oficjalnej wykładni tego przepisu na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.
Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest wystarczające wskazanie przez przedsiębiorcę, że od określonej interpretacji danego przepisu prawa uzależnia on podejmowanie przez siebie działań, z którymi co prawda wiąże się wnoszenie opłat, ale zakres i wysokość tych opłat wyznaczają inne przepisy prawa. Obowiązek wniesienia opłaty, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy, wynika z dokonania zgłoszenia papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego. Natomiast (jak wykazano powyżej) wniosek spółki w zakresie przepisu, który ma być przedmiotem interpretacji właściwego w sprawie organu dotyczy art. 11 c ust. 1 ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego, nie można w niniejszej sprawie, z uwagi na uwarunkowania proceduralne, uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Przepis art. 11 ww. ustawy powinien zostać zastosowany wtedy, gdy przedmiotem postępowania przed organem administracji jest nałożenie określonego obowiązku, odebranie uprawnienia lub wymierzenie kary. W takich postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery praw lub wolności przedsiębiorcy. Minister wskazał, że trzeba jednocześnie mieć na uwadze, iż celem tego przepisu jest wprowadzenie do polskiego prawa reguły interpretacyjnej, zgodnie z którą wykładnia przepisów dotyczących działalności gospodarczej, których treść nasuwa wątpliwości, powinna być dokonywana w taki sposób, aby ingerencja w wolność działalności gospodarczej była jak najmniejsza. Nieuzyskanie przez spółkę wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy nie ogranicza wolności gospodarczej.
Pismem z 20 maja 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w związku z art. 11b ust. 4 i 6 i art. 11c ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni, skutkującej stwierdzeniem braku związku pomiędzy normami proceduralnymi z art. 11b wstawy a normami materialnymi z art. 11c ustawy związku z czym organ odmówił wydania interpretacji z racji braku obowiązku związanego z istnieniem i zakresem daniny publicznej;
2) art. 11 Prawa przedsiębiorców polegające na niezastosowaniu wynikającej z niniejszego przepisu zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść przedsiębiorcy;
3) art. 7, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny, skutkujące uznaniem modelu działania rozsądnego przedsiębiorcy, który nie chce dokonywać (i ponosić kosztów związanych z każdorazowym zgłoszeniem) zgłoszeń produktów sprzecznych z ustawą.
Stanowisko skarżące znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2018 poz. 646 ze zm.) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna).
Przepis ten ma zapewnić przedsiębiorcy uzyskanie interpretacji indywidualnej w sprawie dotyczącej wszelkich obciążeń publicznoprawnych, do jakich jest on obowiązany.
Artykuł 34 ust. 1 ww. ustawy określa, iż przedsiębiorca powinien złożyć wniosek do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej. W celu określenia organu właściwego w konkretnej sprawie przedsiębiorcy należy mieć na uwadze zakres przedmiotowy interpretacji, czyli określenie przepisów, z których wynika zobowiązanie świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Przez organ właściwy należy tu rozumieć podmiot egzekwujący obowiązek określony w tych przepisach. Organami właściwymi do wydawania pisemnych interpretacji są zarówno organy właściwe w sprawach wydawania interpretacji indywidualnych przepisów prawa podatkowego, jak i organy właściwe w sprawach składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz innych świadczeń obciążających przedsiębiorców. Oznacza to, iż w odniesieniu do wydawania interpretacji podatkowych organami właściwymi są:
1) Minister Finansów - w zakresie przepisów prawa podatkowego niedotyczących podatków i opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego - który upoważnił do wykonywania tego zadania także pięciu dyrektorów izb skarbowych dzieląc między nimi właściwość miejscową;
2) wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - stosownie do swojej właściwości, związanej z podatkami i opłatami stanowiącymi dochody jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast w odniesieniu do pozostałych spraw organami właściwymi do wydawania interpretacji są m.in. odpowiednio:
1) Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...];
2) Narodowy Fundusz Zdrowia w [...];
3) Prezes Funduszu Pracy;
4) Prezes Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych;
5) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.
W świetle wyroku NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OW 134/12 (Lex nr 124954), organem obowiązanym do udzielenia pisemnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących niektórych danin publicznych (opłat stosowanych w zakresie gospodarki odpadami) jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Takie samo stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 8/2009, Lex Polonica nr 3028644 (Lexis Nexis nr 3028644), w odniesieniu do interpretacji przepisów dotyczących opłaty fitosanitarnej.
Przedmiotem interpretacji mogą być przepisy odnoszące się do świadczeń przedsiębiorcy i będących daniną publiczną oraz składkami na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) do danin publicznych zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Zatem do danin pieniężnych należą: podatki, w tym akcyzy, cła (niekiedy zaliczane do kategorii podatków), składki, opłaty, dopłaty, inne świadczenia pieniężne niemające funkcji represyjnej (zob. na ten temat B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, Prawo finansów publicznych, Toruń 2001, s. 183–185; C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2007; S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2005). Jako daniny publiczne należy kwalifikować również opłaty. W doktrynie wskazuje się, iż daninami publicznymi są świadczenia o charakterze podatkowym, chociaż nie zawsze nazywane podatkiem (tak C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2012).
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wydanie interpretacji do Inspektora do spraw Substancji Chemicznych, którego zadania zostały określone w art. 3a ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu Inspektor do spraw Substancji Chemicznych: 1) przekazuje Komisji Europejskiej informacje, o których mowa w art. 7c ust. 6, art. 11a ust. 3 i 4 oraz art. 11f ust. 2; 2) przedstawia Komisji Europejskiej wnioski, o których mowa w art. 7d ust. 5 i 9; 3) zasięga opinii niezależnego panelu doradczego na podstawie art. 7d ust. 8; 4) udostępnia Komisji Europejskiej oraz organom innych państw członkowskich Unii Europejskiej informacje, o których mowa w art. 8ab ust. 2 oraz art. 11 d ust. 3 - także w postaci elektronicznej, bez konieczności stosowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu zaufanego.
Z kolei, zgodnie z art. 3a ust. 2 - Inspektor dokonuje doręczenia producentowi lub importerowi: 1) pism w postępowaniach administracyjnych, o których mowa w art. 8a ust. 5b, art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 11, art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 15a ust. 2; 2) wezwań, o których mowa w art. 3a ust. 5, art. 7d ust. 3 i 4, art. 8aa ust. 6 i 8, art. 8ab ust. 5, art. 10 ust. 7 pkt 1 i ust. 8, art. 11b ust. 7 i 9 oraz art. 11e ust. 5
Skarżąca wystąpiła do Inspektora o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 9 listopada 1995 r.
Podstawę prawną organu pierwszej instancji stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie organ pierwszej instancji w sentencji postanowienia stwierdził, że odmawia wydania wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 9 listopada 1995 r., jednakże prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., stwierdzając ostatecznie w ostatnim akapicie postanowienia, że z uwagi na brak (wynikającego z art. 11c pkt 1 ustawy) obowiązku świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej należało odmówić wszczęcia postępowania.
Dalej należy wskazać, że pojęcie istnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w Kodeksie. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821).
I tak słusznie zostało stwierdzone przez organy obu instancji, że opłata, o której mowa w art. 11b ust. 4 ustawy, jest daniną publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Obowiązek wniesienia tej opłaty wynika z dokonania zgłoszenia papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego. Uiszczenie opłaty przewidzianej jest konieczne w przypadku zgłoszenia Inspektorowi każdego urządzenia, które spełnia definicję papierosa elektronicznego (art. 2 pkt 20 ustawy).
W konsekwencji zasadne jest stanowisko Ministra, że regulacje z art. 11b ustawy mają niewątpliwie charakter proceduralny związany ze zgłoszeniem przez przedsiębiorcę papierosa elektronicznego lub pojemnika zapasowego. Natomiast w art. 11c ustawy (który to przepis jest podstawą wniosku) zostały określone tylko wymogi techniczne, którym powinny odpowiadać papierosy elektryczne lub pojemniki zapasowe. Brak w tym przepisie normy, która wyznacza wysokość tej daniny, bądź określa w jakich stanach faktycznych powstanie obowiązek poniesienia tej daniny. Tym samym organ administracji publicznej nie ma możliwości dokonania wykładni tego przepisu (czego oczekuje strona skarżąca). Ponadto, nawet w zakresie obowiązków Inspektora nie zostało przypisane – wydawanie interpretacji w powyższych sprawach.
Reasumując, trafne jest stanowisko Ministra, że brak jest podstaw do wystąpienia przez spółkę o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie art. 34 ustawy - Prawo przedsiębiorców. W konsekwencji wydane przez organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.