VII SA/WA 1312/23

VII SA/Wa 1312/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Tomasz Janeczko /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2023 r. nr 372/23 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II instancji" lub "MWINB") decyzją z dnia 30 marca 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej jako: "p.b.") po ponownym rozpatrzeniu odwołania G. Z. ( dalej: "skarżący", "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: "PINB") nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] , zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia budowy czterech silosów na cement zrealizowanych na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gmina W., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, objętej zawiadomieniem G Z z dnia [...] października 2020 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] znak: [...] PINB zgłosił sprzeciw zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia budowy przedmiotowej inwestycji.
Organ I instancji uzasadniając to rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że Starosta L. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika zdaniem PINB, że inwestor nie poinformował organu administracji architektonicznej o fakcie, że na terenie co do którego składa wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, znajdują się obiekty budowlane w stosunku do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał w dniu [...] listopada 2013 roku decyzję nr [...] nakazującą ich rozbiórkę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jest ostateczne i prawomocne w administracyjnym i sądowym toku instancji i podlega wykonaniu, wobec czego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki wskazanych w decyzji nr [...] obiektów budowlanych.
PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z dyspozycji art. 35 ust. 5 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektonicznej wydaje odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
MWINB decyzją Nr [...] z dnia 8 lutego 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy czterech silosów na cement zrealizowanych na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K. gmina W., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r., znak: [...] , o pozwoleniu na budowę, objętej zawiadomieniem inwestora z dnia 2 października 2020r.
Po rozpoznaniu skargi inwestora na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/21, uchylił decyzję MWINB Nr [...] z dnia 8 lutego 2021 r. W związku z tym zachodziła konieczność ponownego rozpoznania odwołania inwestora od w/w decyzji PINB w L. [...] z dnia 5 listopada 2020 r.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. MWINB, zwrócił się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o wskazanie, czy postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty L. z dnia 10 listopada 2020 r., znak: [...] zostało zakończone. Odpowiedź na powyższe wystąpienie zawarto w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2022 r., w którym poinformowano, iż w/w sprawa jest w toku.
Postanowieniem Nr [...] z dnia 5 maja 2022 r. MWINB zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w L. Nr [...] z dnia 5 listopada 2020 r., znak: [...] , do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą Mazowieckim od decyzji Starosty L. z dnia 10 listopada 2020 r., znak: [...] uchylającej w całości decyzję Starosty L. Nr [...] dnia 19 czerwca 2020r., znak [...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w/w czterech silosów i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...] , położonej w miejscowości K. , gmina W.
Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia 15 listopada 2022 r., MWINB podjął postępowanie administracyjne w ww. sprawie.
Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. MWINB zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o dokonanie analizy prawidłowości decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia 19 czerwca 2020 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K. , gm. W. w kontekście przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpieniem z dnia 21 lutego 2023 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował MWINB, że decyzją Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia 19 czerwca 2020 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...] , położonej w miejscowości K. gmina W. . Kolejnym pismem z dnia 15 marca 2023 r. MWINB zwrócił się o wskazanie, czy w/w rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie pismem z dnia 16 marca 2023 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż decyzja Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r. nie została zaskarżona.
Następnie MWINB w dniu 30 marca 2023 r. wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia 30 marca 2023 r. nr [...]
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie MWINB przypomniał, że w/w sprawa podlegała już ocenie tut. organu. MWINB przypomniał, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/21, uchylił decyzję MWINB Nr [...] z dnia 8 lutego 2021 r.
MWINB przypomniał, że WSA w Warszawie w w/w wyroku wskazał, iż: "(...) zapadłe w niniejszej sprawie decyzje: Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lutego 2021 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] listopada 2020 r., zgłaszająca sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy opisanej inwestycji (4 silosów na cement), zostały wydane w oparciu o informację otrzymaną od Starosty L., że decyzją z [...] listopada 2020 r. [...] - we wznowionym z urzędu postępowaniu - organ ten uchylił decyzję z [...] czerwca 2020 r. udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Niemniej Sądowi wiadome jest z urzędu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 22 stycznia 2021 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję ww. decyzję z [...] listopada 2020 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 573/21 ( organ podał błędną sygnaturę w rzeczywistości wyrok ten ma sygnaturę VII SA/Wa 537/21 przypis Sądu) . Wyrok jest prawomocny, zatem stosownie do art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ponadto w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd zakwestionował ustalenia w zakresie tego, czy ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 września 2020 r. silosy były tymi, które podlegały rozbiórce na mocy decyzji z [...] listopada 2013 r., a nie tymi które zrealizowano na podstawie decyzji z [...] czerwca 2020 r. w związku m.in. z brakiem informacji o ich usytuowaniu i rozmiarach. Tym samym dopiero po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego we wznowionym postępowaniu - w zależności od rodzaju rozstrzygnięcia - będzie możliwa ocena złożonego przez skarżącego zawiadomienia o zakończeniu budowy".
MWINB przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Odnosząc się zatem do podniesionej wyżej kwestii prawomocnego zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia 19 czerwca 2020 r., MWINB wyjaśnił, że zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w L. Nr [...] z dnia 5 listopada 2020r., znak: [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą Mazowieckim od decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2020r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w/w czterech silosów i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gmina W.
MWINB przypomniał, że pismem z dnia 28 października 2022 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował tut. organ, iż decyzją Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2022 r., uchylono w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gmina W. i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w czterech silosów na cement, i odmówiono uchylenia decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...]czerwca 2020r. Na skutek powzięcia informacji o zakończeniu sprawy wznowieniowej, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. MWINB podjął postępowanie administracyjne w ww. sprawie.
MWINB podkreślił, że w jego ocenie zaskarżona decyzja PINB z dnia 5[...]listopada 2020 r., powinna zostać utrzymana w mocy jednak z innych przyczyn niż wskazał to organ powiatowy.
MWINB podniósł, że pismem z dnia 22 listopada 2022 r. organ wojewódzki zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o dokonanie analizy prawidłowości decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia 19 czerwca 2020 r., znak: [...], w kontekście przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wystąpieniem z dnia 21 lutego 2023 r., Wojewoda Mazowiecki poinformował tut. organ, że decyzją Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...]stwierdził nieważność decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu w/w decyzji Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r. wskazano, iż "Analiza materiału dowodowego wykazała, iż Starosta L. wydał decyzję Nr [...] z dnia 19 czerwca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. W., na której znajdują się budowle co do których wydano nakaz rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...].11.2013 r., znak: [...]. Z akt sprawy wynika także, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nakazująca rozbiórkę spornych obiektów jeszcze w dniu 18 czerwca 2019 r. nie została wykonana, skoro w tej dacie organ wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W tym miejscu MWINB wskazał, że Starosta L. nie mógł wydać decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], z uwagi na zapisy art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Przepis ten znajdzie zastosowanie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na budowę nakaz rozbiórki innego obiektu budowlanego jest już orzeczony. (...) Należy stwierdzić, że wydana decyzja Starosty L. Nr [...] z dnia 19 czerwca 2020 r., znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. W., narusza rażąco art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji".
Mając powyższe na uwadze, MWINB wskazał, że w doktrynie, jak też orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ II instancji jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji
MWINB wyjaśnił, że podstawę prawną skarżonego rozstrzygnięcia PINB stanowi art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z którym: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się."
MWINB zauważył, że w treści wyżej cytowanego art. 54 p.b., nie określono katalogu przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu. Jednakże brak wyraźnego wskazania podstaw do wniesienia sprzeciwu nie oznacza, że dany organ jest upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Zdaniem organu wojewódzkiego naruszeniem art. 54 p.b. byłoby jego zastosowanie bez precyzyjnego uzasadnienia, gdyż umożliwiałoby dowolne blokowanie możliwości przystąpienia do użytkowania na etapie końcowym realizacji inwestycji.
W ocenie MWINB, okolicznością uzasadniającą wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego jest fakt obowiązywania w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w czterech silosów i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gmina W.. Podnieść bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana.
W związku z powyższym w omawianej sprawie zachodzi sytuacja, w której inwestycja, której dotyczy przedłożone przez inwestora w PINB w L .zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie posiada potwierdzenia w zatwierdzonej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacji budowlanej. Jak to wynika literalnie z brzmienia art. 54 ust. 1 p.b., znajduje on zastosowanie do inwestycji, w stosunku do której wydano pozwolenie na budowę lub wniesiono zgłoszenie do organu administracji architektoniczno- budowlanej. W realiach omawianej sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę spornych silosów została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...][. Zdaniem MWINB powyższe uzasadnia utrzymanie sprzeciwu względem zawiadomienia z dnia 2 października 2020 r. o zakończeniu przedmiotowej budowy.
W świetle powyższego stwierdzić należy zdaniem MWINB, iż brak funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę spornych silosów na cement zrealizowanych na terenie działki nr ew. [...] w K. powoduje niemożność dokonania oceny, czy w/w obiekty spełniają kryteria umożliwiające przystąpienie do ich użytkowania.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu skarżącego z dnia 16 listopada 2020r. oraz wystąpieniu z dnia 19 marca 2023 r., przekazanym przy piśmie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 marca 2023 r., MWINB wyjaśnił, że wskazana w treści zawiadomienia o zakończeniu budowy data jego wypełnienia przez inwestora nie rodzi skutków prawnych. Bieg terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w treści art. 54 p.b. rozpoczyna się od daty wpływu zawiadomienia do właściwego organu. Jak wynika z prezentaty PINB na przedmiotowym zawiadomieniu o zakończeniu budowy, wpłynęło ono do organu powiatowego dnia 26 października 2020 r., a zatem PINB wnosząc sprzeciw decyzją z dnia 5 listopada 2020 r., zachował ustawowy termin.
Ustosunkowując się zaś do zarzutów dot. usuwania dokumentów oraz zamazywania dat w dzienniku przyjęć dokumentów przez pracowników PINB w L., organ odwoławczy wskazał, że o ile skarżący posiada dowody potwierdzające taką okoliczność, powinien powiadomić o tym właściwe organy ścigania (policję, prokuraturę). Obowiązek zawiadomienia właściwych organów o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu ma charakter powszechny, a więc spoczywa na każdym, kto powziął informację o popełnieniu takiego przestępstwa. Natomiast osoba lub organ reprezentujący instytucję państwową albo samorządową nie mogą każdej uzyskanej wiadomości uważać za "dowiedzenie się o popełnieniu przestępstwa". Nie wystarczy nawet przypuszczenie, że przestępstwo mogło być popełnione. Niezbędne jest ukształtowanie się przekonania, że zostało popełnione przestępstwo. Każde zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa musi bowiem zawierać dowody uzasadniające jego wniesienie. Takim dowodem nie może być wyłącznie subiektywna informacja uzyskana od osoby fizycznej. W świetle powyższego argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Skarżący nie zgadzając się z decyzją organu II instancji wniósł skargę do Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił mające wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów k.p.a. w tym art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego (Decyzja Starosty L. nr [...]) w sytuacji gdy skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty L. nr [...], która to decyzja w pełni odpowiadała prawu.
Z ostrożności skarżący zarzucił także, że został przekroczony termin czternastodniowy do zajęcia negatywnego stanowiska w formie decyzji sprzeciwu gdyż od 2 października 2020 r. to jest dnia złożenia do PINB w L. do dnia 5 listopada 2020 r. wydania decyzji czasokres wynosi 34 dni.
Skarżący wniósł aby Sąd w ramach swych kompetencji skontrolował legalność całego postępowania w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ oparł swoją decyzję przede wszystkim na uznaniu, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Starosty L. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty L. nr [...]
Niezależnie od powyższego wciąż aktualny zdaniem skarżącego pozostaje drugi zarzut tj. zarzut przekroczenia czternastodniowego terminu do zajęcia negatywnego stanowiska w formie decyzji sprzeciwu gdyż od 2 października 2020 r. to jest dnia złożenia do PINB w L. do dnia 5 listopada 2020 r. tj. wydania decyzji czasokres wynosi 34 dni.
Skarżący wskazał, że w toku postępowania przedstawiono kserokopię zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 2 października 2020 r. bez potwierdzenia przyjęcia przez PINB w L., gdyż z powodu pandemii obowiązywało składanie dokumentów dla PINB w L. do skrzynki zlokalizowanej przy wejściu głównym w holu budynku Starostwa Powiatowego w L., gdzie mieści się siedziba PINB w L.. Zdaniem skarżącego, data 26 października 2020 r. podana przez PINB w L. wątpliwości.
Skarżący podniósł również, że inwestycja została zaprojektowana, zrealizowana na niezabudowanej działce budowlanej o powierzchni 5314,32 m2 wydzielonej z działki geodezyjnej o powierzchni 26600 m2. Działka budowlana nie była objęta postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez PINB.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy czterech silosów na cement zrealizowanych na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gmina W., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę, objętej zawiadomieniem inwestora z dnia 2 października 2020 r.
Wskazać należy że decyzje organów w obu instancji okazały się wadliwe choć z różnych powodów. Różne były także przyczyny podjętych przez organy rozstrzygnięć. W obu jednak przypadkach do wydania błędnych rozstrzygnięć doszło z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, natomiast organ I instancji przedwcześnie ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę, została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Decyzja PINB wydana została w oparciu o art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017, sygn. akt II OSK 461/16 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)., stwierdził, iż "Przepisy prawa nie określają expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ, wobec tego należy wyinterpretować je z uwzględnieniem funkcji, jakie prawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego oraz przyznanych im kompetencji. Aprobaty wymaga pogląd, wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 520/06. Zdaniem Sądu, art. 54 pr. bud., przyznając organom nadzoru budowlanego prawo wniesienia sprzeciwu od złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie określa szczegółowo przesłanek, które uzasadniają wniesienie takiego sprzeciwu i wobec należy odwołać się do wykładni systemowej z uwzględnieniem funkcji, jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im kompetencji. Odwołał się w związku z tym do art. 81 i 84a, konstatując, że podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego." Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2017 roku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2474/16, który stwierdził: "Ponieważ art. 54 p.b. nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, dlatego nie można wykluczyć (...), nadzwyczajnych sytuacji, w których wniesienie sprzeciwu będzie zasadne."
Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji były błędne ustalenia, że inwestor nie poinformował organu administracji architektonicznej o fakcie, że na terenie co do którego składa wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, znajdują się obiekty budowlane w stosunku do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał w dniu [...] listopada 2013 roku decyzję nr [...] nakazującą ich rozbiórkę. Zdaniem PINB zachodziła więc przesłanka wynikająca z dyspozycji art. 35 ust. 5 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektonicznej wydaje odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
W niniejszej sprawie, MWINB decyzją Nr [...] z dnia 8 lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], zgłaszającą sprzeciw w sprawie zakończenia budowy czterech silosów na cement zrealizowanych na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gmina W., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, objętej zawiadomieniem inwestora.
Wskazać jednak należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/21, tut. Sąd uchylił decyzję MWINB Nr [...] z dnia 8 lutego 2021 r., wskazując w uzasadnieniu, że "zapadłe w niniejszej sprawie decyzje: Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 lutego 2021 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] listopada 2020 r., zgłaszająca sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy opisanej inwestycji (4 silosów na cement), zostały wydane w oparciu o informację otrzymaną od Starosty L., że decyzją z [...] listopada 2020 r. [...] - we wznowionym z urzędu postępowaniu - organ ten uchylił decyzję z [...] czerwca 2020 r. udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Niemniej Sądowi wiadome jest z urzędu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 22 stycznia 2021 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję ww. decyzję z [...] listopada 2020 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 537/21. Wyrok jest prawomocny, zatem stosownie do art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd zakwestionował ustalenia w zakresie tego, czy ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 września 2020 r. silosy były tymi, które podlegały rozbiórce na mocy decyzji z [...] listopada 2013 r., a nie tymi które zrealizowano na podstawie decyzji z [...] czerwca 2020 r. w związku m.in. z brakiem informacji o ich usytuowaniu i rozmiarach. Tym samym dopiero po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego we wznowionym postępowaniu - w zależności od rodzaju rozstrzygnięcia - będzie możliwa ocena złożonego przez skarżącego zawiadomienia o zakończeniu budowy".
Zatem decyzja PINB z dnia [...] listopada 2023 r. biorąc pod uwagę powyższe rozstrzygnięcia Sądu, nie mogła zostać utrzymana w mocy przez organ wojewódzki przy zaakceptowaniu przez ten organ przyczyn jakie legły u podstaw jej wydania, a więc niepoinformowania przez inwestora organu administracji architektonicznej o fakcie, że na terenie co do którego złożył on wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, znajdują się obiekty budowlane w stosunku do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał w dniu [...] listopada 2013 roku decyzję nr [...] nakazującą ich rozbiórkę. Ustalenia te bowiem podważone zostały przez Sąd.
Decyzja PINB z nie mogła także zostać utrzymana w mocy z powodu wyeliminowania w postepowaniu wznowieniowym z obrotu prawnego decyzji Starosty z dnia z [...] czerwca 2020 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, ponieważ decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 stycznia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2020 r. [...] uchylającą - we wznowionym postępowaniu - decyzję własną z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na działce nr. ew. [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 12 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 537/21.
Mimo ustaleń poczynionych we wspomnianych wyżej wyrokach, organ wojewódzki zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o dokonanie analizy prawidłowości decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.r., znak:[...] w kontekście przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Również Wojewoda pomimo zakwestionowania przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 12 maja 2021 r., sygn.. akt VII SA/Wa 537/21ustaleń w zakresie tego, czy ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 września 2020 r. silosy były tymi, które podlegały rozbiórce na mocy decyzji z [...] listopada 2013 r., a nie tymi które zrealizowano na podstawie decyzji z [...] czerwca 2020 r. w związku m.in. z brakiem informacji o ich usytuowaniu i rozmiarach, decyzją Nr [...] z dnia 30.01.2023 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.
Wojewoda wskazał w jej uzasadnieniu, że "Analiza materiału dowodowego wykazała, iż Starosta L. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. W., na której znajdują się budowle co do których wydano nakaz rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...]listopada 2013 r., znak: [...] Z akt sprawy wynika także, że decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nakazująca rozbiórkę spornych obiektów jeszcze w dniu 18 czerwca 2019 r. nie została wykonana, skoro w tej dacie organ wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Starosta L. nie mógł wydać decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] z uwagi na zapisy art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Przepis ten znajdzie zastosowanie wówczas, gdy w chwili rozstrzygania w przedmiocie pozwolenia na budowę nakaz rozbiórki innego obiektu budowlanego jest już orzeczony. (...) Należy stwierdzić, że wydana decyzja Starosty L. Nr [...] z dnia [...]czerwca 2020 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. W., narusza rażąco art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji".
Powyższe rozstrzygnięcie, stało się z kolei podstawą do wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie przez Sąd decyzji MWINB z dnia 30 marca 2023 r.
Organ wojewódzki wskazał bowiem, że aktualnie okolicznością uzasadniającą wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 54 p.b. jest fakt obowiązywania w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w czterech silosów i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech silosów na cement, na terenie działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gmina W.. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana, a zatem w omawianej sprawie zachodzi sytuacja, w której inwestycja, której dotyczy przedłożone przez inwestora w PINB w L. zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie posiada potwierdzenia w zatwierdzonej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacji budowlanej. MWINB wskazał, że jak to wynika literalnie z brzmienia art. 54 ust. 1 p.b., znajduje on zastosowanie do inwestycji, w stosunku do której wydano pozwolenie na budowę lub wniesiono zgłoszenie do organu administracji architektoniczno- budowlanej. W realiach omawianej sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę spornych silosów została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...]. Zdaniem MWINB powyższe uzasadnia utrzymanie sprzeciwu względem zawiadomienia z dnia 2 października 2020 r. o zakończeniu przedmiotowej budowy.
MWINB wydając kontrolowaną decyzję, oparł się na informacji uzyskanej od Wojewody, który pismem z dnia 16 marca 2023 r. poinformował MWINB, że decyzja Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r. nie została zaskarżona ( nieponumerowana karta akt administracyjnych znajdująca się pomiędzy k. 34 a k. 33 akt).
Informacja ta okazała się przedwczesna, skarżący w dniu 29 marca 2023 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...] ( k. 47 akt sądowych), zaś postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. znak: [...] GINB przywrócił skarżącemu termin do wniesienia odwołania ( k. 52 akt sądowych).
Powyższe ustalenia, stały się z kolei dla Sądu asumptem do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przed GINB, co też Sąd uczynił postanowieniem z dnia 20 października 2023 r., po czym postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r., podjął zawieszone postepowania w związku z otrzymaniem decyzji GINB z dnia 14 grudnia 2023 r. znak: [...], [...] uchylającej w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 30 stycznia 2023 r., znak: [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w czterech silosów na cement na działce nr ew.[...] położonej w miejscowości K. ( k. 74 akt sadowych).
Tym samym powyższa decyzja Wojewody, będąca podstawą wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia 30 marca 2023 r., wyeliminowana została z obrotu prawnego, a zatem odpadła podstawa wydania kontrolowanej decyzji MWINB.
Warto wspomnieć, że również w uzasadnieniu tej decyzji GINB szczegółowo wskazał ( str. 2-4 decyzji GINB), dlaczego w jego ocenie, nie są zasadne ustalenia zawarte w decyzji PINB nr [...]z dnia 5 listopada 2020 r., znak: [...], zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia budowy czterech silosów na cement zrealizowanych na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gmina W., wybudowanych na podstawie decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, objętej zawiadomieniem inwestora z dnia 2 października 2020 r. dotyczące znajdowaniu się na przedmiotowej działce budowli co do których wydano nakaz rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...]. GINB stwierdził między innymi, że z całą pewnością na obszarze objętym projektem zagospodarowania terenu, nie znajdowały się obiekty wymienione w pkt 1 decyzji PINB z [...] listopada 2013 r.
Zdaniem Sądu, brak jest w materiale dostatecznych dowodów potwierdzających zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organ 14 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy aktualizuje się zatem procedura uruchomiona zawiadomieniem inwestora z dnia 2 października 2020 r., którą organ powiatowy zakończy decyzją uwzględniającą zarówno ustalenia zawarte w niniejszym wyroku, jak też we wspomnianej wyżej decyzji GINB z dnia 14 grudnia 2023 r. znak: [...], [...]
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c, p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.