VII SA/Wa 1306/21

VII SA/Wa 1306/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 1119/22 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skarg [...] S.A. z siedzibą w [...], Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Politechniki [...] im. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz: 1. [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 2. Gminy Miejskiej [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. Politechniki [...] im. [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 3 pkt 1 i 14, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 w związku z art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.o.z.) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] część pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K. zlokalizowanego w rejonie ul. [...] i [...], w granicach nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako dz. ew. [...] oraz zachodniej części dz. ew. nr [...] do granicy wyznaczonej linią pomiędzy punktami o współrzędnych geograficznych [...] oraz północnej części dz. ew. nr [...] od granicy wyznaczonej linią pomiędzy punktami o współrzędnych geograficznych [...] obr. [...].
Granice wpisanego do rejestru zabytków obszaru przedstawiono na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ obszernie przedstawił przebieg postępowania, w tym stanowiska Stron oraz to, że prowadził wraz z nimi rozmowy w tej sprawie. Podkreślił również, że starania o wpis do rejestru zabytków podejmowane już były od dawna.
[...]WKZ przedstawił następnie historię lotniska [...] datowaną umownie na 1912 rok. Zwrócił również uwagę na istotny jego zdaniem fakt, że było to pierwsze lotnisko w historii Polski, choć nie zostało złożone przez Polaków.
Organ wyjaśnił również, co rozumie pod pojęciem pola wzlotów i jak ocenia stan jego zachowania. Jest to jego zdaniem otwarta, niezabudowana i wolna od jakichkolwiek przeszkód przestrzeń wzdłuż drogi startowej, bez której lotnisko nie mogłoby funkcjonować. Jak można wywieść z całokształtu wypowiedzi organu, w decyzji prezentowana jest techniczna definicja pola wzlotów. Organ wskazał także na nieodwracalne zmiany jakie zaszły odnośnie do części pola wzlotów, które zostało już zagospodarowane i potrzebę ochrony tego, co jeszcze nie jest zabudowane.
Za istotne uznano także to, że w trakcie oględzin, na terenie pola wzlotów odnaleziono nieliczne elementy dawnej infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem lotniska. Na granicy dz. ew. nr [...] oraz [...], po południowej stronie pasa startowego zachowały się fragmenty utwardzonych, betonowych dróg oraz miejsc postoju. Zachowane fragmenty betonowej nawierzchni z płyt, rozdzielonych wykonanymi bezpośrednio w trakcie układania nawierzchni szczelinami dylatacyjnymi wskazują jednoznacznie, że ww. drogi i miejsca postojowe powstały równocześnie z pasem startowym. To miejsce widoczne jest na zdjęciu lotniczym z 1939 roku. Musiało pełnić funkcję strategiczną, dlatego było przedmiotem niemieckich nalotów.
Oględziny terenu nie wykazały jakichkolwiek śladów obiektów kubaturowych, natomiast przy odpowiednim powiększeniu widoczne są prostokątne, utwardzone place z drogami połączonymi z pasem startowym. Place zostały wyłożone płytami betonowymi, których wielkość jest identyczna jak wymiary płyt użytych do nawierzchni pasa startowego. Według K.P. w tym miejscu w latach 1925-26 znajdował się cywilny port lotniczy. W narożniku pd-wsch. dz. ew. [...] widoczne są natomiast ślady fundamentów pod słupy niewiadomego pochodzenia. Ponadto, na granicy betonowej drogi startowej, przy wschodniej granicy dz. ew. nr [...] widoczna jest różnica poziomów terenu. W kilku miejscach, po stronie pn-wsch., spod warstwy darni wystają fragmenty betonu. Powyższe sugeruje, że na przedłużeniu zachodniej części pasa startowego w kierunku wschodnim, na dz. ew. nr [...] i [...] najprawdopodobniej zachowała się oryginalna nawierzchnia drogi startowej, która została wtórnie przysypana ziemią podczas prowadzonych na terenie lotniska robót budowlanych.
W stosunku do pozostałych zachowanych na dz. ew. nr [...] oraz na dz. ew. nr [...] i [...] przy granicy z [...] oraz [...] elementów infrastruktury, o których mowa w protokole z oględzin ustalono, że jak wynika z opinii Muzeum [...] w K. żeliwne hydranty posadowione na dz. ew. nr [...] posiadają sygnatury [...], identyczne z oznakowaniem stosowanym przez Zakłady A. w B. Oznaczenia P 125 czy 80 Z odnoszą się do średnicy przyłącza, a symbole PN-oznaczają polską normę techniczną. Odnośnie do zlokalizowanych od północy, przed pasem startowym, od strony największego spadku terenu betonowych elementów odwodnienia-osadników, ustalono, że odwodnienie utwardzonej drogi startowej było wykonane przez Niemców na etapie jej budowy w 1941 roku. Użyte materiały budowlane, w tym pełne bloczki betonowe były powszechnie stosowane przez Niemców. Z identycznego materiału są zbudowane między innymi schrony dowodzenia baterią przeciwlotniczą typu Flak, zachowane we wsi K., gm. [...], jak i same podstawy baterii licznie zachowane zwłaszcza na [...] oraz w północnej Polsce. Pozostałości betonowe nie pochodzą zatem z lat 70-tych XX wieku.
W ocenie organu teren lotniska nie jest w pełni przebadany, a wiedza o infrastrukturze pochodzi głównie ze zdjęć, które nie pozwalają na precyzyjne ustalenie lokalizacji poszczególnych elementów, a tym bardziej tych niewielkich, zachowanych częściowo pod ziemią. Po tej samej stronie pasa startowego, na dz. ew. nr [...] obr. [...] zachował się schron przeciwlotniczy, który dopiero kilka lat temu został zaewidencjonowany. Zachowane obiekty infrastruktury technicznej mogą stanowić materiał porównawczy do dalszych badań i powinny być bezwzględnie chronione.
Związek zachowanej na terenie pola wzlotów infrastruktury nie ma większego znaczenia dla oceny jego wartości zabytkowej. Walory omawianego terenu wynikają przede wszystkim z zachowanej otwartej, wolnej od przeszkód przestrzeni, której zagospodarowanie wskazuje i dokumentuje historyczną funkcję, nie pozostawiając jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu użytkowania ww. terenu przez poprzednie pokolenia.
O wartości zabytkowej omawianego obszaru decydują przede wszystkim walory historyczno-poznawcze. Teren dawnego pola wzlotów to również rezerwa otwartej, zielonej przestrzeni o walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Pole wzlotów wraz z obszarami i obiektami lotniska już wpisanymi do rejestru zabytków tworzy jednorodny zespół o unikalnym w skali kraju i Europy charakterze. Lotnisko [...] jest pierwszym lotniskiem Rzeczypospolitej i jednym z najstarszych w Europie. Historia lotnictwa miała niespełna dziesięć lat gdy w K. wylądowały pierwsze samoloty. Lotnisko odegrało bardzo istotną rolę w działaniach I wojny światowej. Zostało założone przez [...], ale przez większość swego półwiecznego funkcjonowania służyło polskiemu lotnictwu wojskowemu i cywilnemu. Z lotniskiem związani byli wybitni dowódcy i budowniczowie. To tu w [...] wdrażano nowatorskie rozwiązania techniki lotniczej i najnowsze standardy bezpieczeństwa. W okresie II wojny światowej lotnisko zostało dwukrotnie zniszczone, a po jej zakończeniu częściowo odtworzone. Pole wzlotów jako integralna część lotniska dokumentuje jego rozwój przestrzenny i kolejne fazy rozbudowy, a także historię lotnictwa od zaborów poprzez okres niepodległości, lata okupacji aż do powstania lotnictwa cywilnego i wojskowego w powojennej Polsce; lotnisko z zachowanymi koszarami Ułanów, ogrodem lotników, budynkiem pierwszej kancelarii, hangarami. Nieodłączną częścią tego obszaru jest specyficzny, nietypowy i szczególny w skali kraju pejzaż samego pola wzlotów. Jest to płaski, monotonny pod względem uksztaltowania teren, o mało zróżnicowanych formach przyrody. Organ zadaje w związku z tym pytanie, czy otwarta przestrzeń, praktycznie pozbawiona śladów zagospodarowania może spełniać kryterium zabytku nieruchomego w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pole wzlotów przy zachodniej części pasa startowego spełnia kryterium zabytku nieruchomego i to o charakterze unikatowym. Poprzez przypisaną przez człowieka rolną, następnie militarną i wreszcie związaną z transportem i komunikacją lotniczą funkcją zachowano naturalny krajobraz, utrwalając jednocześnie kilkusetletni sposób użytkowania gruntów na omawianym terenie. Krajobraz pola wzlotów jest nierozerwalnie związany z historycznymi, [...] wsiami: R., O., P. i C., o sięgającej wieków średnich tradycji użytkowania jako otwarte pastwiska, błonia oraz pola orne.
Militarna i transportowa funkcja lotniska podporządkowała sąsiedni, uwarunkowany pod względem przyrodniczym i osadniczym teren świadomie utrwalając tradycję miejsca, przesądzając o późniejszym przeznaczeniu tego terenu. Kolejnym czynnikiem kształtującym krajobraz opisywanego terenu była świadoma lokalizacja lotniska. Słabo zagospodarowane, praktycznie pozbawione zabudowy wsie C., O., R. i P. zapewniały daleką, idealną do lotów pustą przestrzeń. Widoczny na archiwalnych fotografiach pas pola wzlotów, pomiędzy szkołą [...] i koszarami gwarantował swobodny rozwój lotniska. Konsekwentnie realizowany podporządkowany jednemu celowi sposób zagospodarowania terenu został utrzymany przez cały czas funkcjonowania lotniska, co potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1912-1963.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów Stron, że brak jest na omawianym terenie obiektów budowlanych, elementów infrastruktury, które można by uznać za "wytwory cywilizacji" a także, że nieruchomości objęte projektowanym wpisem to pozbawione wartości łąki i nieużytki, na których "nic nie ma" organ wskazał, że pole wzlotów to niezabudowana i wolna od jakichkolwiek przeszkód przestrzeń. Z relacji świadków oraz zachowanych fotografii wynika, że wiele budowli oraz elementów infrastruktury technicznej zlokalizowanych w sąsiedztwie pasa startowego miało charakter nietrwały. Były to namioty albo jak w wypadku portu cywilnego drewniane, pozbawione kół wagony kolejowe. Rozbudowa portu polegała na dostawianiu kolejnych wagonów. Przez długi okres funkcjonowania lotniska nie było elektryki, oświetlenia, radiostacji i telefonu. Archiwalne plany i zdjęcia lotniska pokazują ogólny schemat lotniska oraz lokalizację obiektów budowlanych, które były sytuowane w bezpiecznej odległości od pasa startowego. Powyższe tłumaczy dlaczego na terenie pola wzlotów nie występują i nie zachowały się obiekty budowlane oraz elementy urządzeń technicznych. Należy również podkreślić, że na terenie lotniska nigdy nie prowadzono badań. Nie wiadomo czy nie zachowały się podziemne zbiorniki, relikty wysadzonych w 1939 roku i widocznych na planach magazynów amunicji, itp. Powyższy fakt zdaniem organu tym bardziej uzasadnia potrzebę ochrony ww. terenu jako materiału do dalszego rozpoznania i naukowych badań. Wytworem cywilizacji jest natomiast niewątpliwie zachowany betonowy pas startowy, który przecinając krajobraz pola wzlotów jednoznacznie wskazuje na historyczną funkcję omawianych nieruchomości. Pole wzlotów jako specyficzny sposób zagospodarowania terenu jest wytworem cywilizacji samo w sobie. Ze względu na skalę założenia, unikatowość zachowanego w obrębie pola wzlotów krajobrazu jest widoczna zwłaszcza z perspektywy układu przestrzennego całego K. Wewnątrz gęsto zabudowanego miasta, na równym, płaskim terenie zachowały się łąki o średniowiecznej genezie, które w niezmienionym kształcie, dzięki przypisanym przez człowieka kolejnym funkcjom oparły się urbanizacji i przetrwały do dnia dzisiejszego. Teren pola wzlotów jest trwale zachowanym dziedzictwem awiacji, utrwalonym w przestrzeni miejskiej i świadomości mieszkańców wiele lat po zaprzestaniu funkcjonowania lotniska. Percepcja tego rozległego, pustego terenu daje wyobrażenie o skali przedsięwzięcia jakim była budowa jednego z najstarszych lotnisk w Europie. Niezabudowana, rozległa przestrzeń jest jednoznacznie kojarzona z powstaniem polskiego lotnictwa wojskowego i cywilnego. Krajobraz pola wlotów jest więc świadectwem działalności poprzedzających pokoleń, wyrazem tożsamości. Naturalne cechy omawianego obszaru, o wyraźnie określonych poprzez ukształtowanie terenu granicach narzucały jego funkcję. Pielęgnowane przez pokolenia umiejętnie wykorzystywane, w całym procesie historycznym, naturalne walory pozwoliły na zachowanie cennego składnika tożsamości przestrzennej w krajobrazie miasta, który ze względu na wartości historyczne, naukowe i poznawcze powinien być bezwzględnie chroniony.
Organ zwrócił uwagę na konflikt pomiędzy interesem społecznym a indywidualnym. Zarząd Województwa oraz [...] C. są zainteresowane realizacją na terenie objętym niniejszym postępowaniem nowej, prestiżowej inwestycji. P. jako właściciel większości nieruchomości położonych na terenie pola wzlotów ma plany związane między innymi z rozbudową osiedla mieszkaniowego oraz budynków dydaktycznych. Działający z ramienia Gminy Miejskiej [...] Zarząd Dróg planuje w porozumieniu budowę nowego układu drogowego, zapewniającego obsługę budynku [...], jak i niezabudowanych działek na terenie pola wzlotów.
W ocenie organu wartości kompozycyjne, historyczne i ekologiczne ostatnich niezabudowanych obszarów dawnego lotniska [...] powinny być bezwzględnie chronione w imię interesu publicznego. Rekreacyjny potencjał terenu pola wzlotów w połączeniu z edukacyjną działalnością położonego w bezpośrednim sąsiedztwie, jedynego w Polsce, Muzeum [...] daje możliwość stworzenia wyjątkowej w skali miasta przestrzeni, cennej pod względem przyrodniczym i kulturowym, przestrzeni, z której walorów będą mogli korzystać wszyscy mieszkańcy. Należy podkreślić, że jednym z ustawowych celów ochrony zabytków jest zapewnienie dostępu i możliwości korzystania z zabytku jak największej liczbie osób. Naznaczona historią ostatnich stu lat tradycja miejsca była jeszcze do niedawna podtrzymywana poprzez organizowane na terenie pola wzlotów piknik lotnicze. Wykorzystanie zachowanych terenów zielonych jest szczególnie istotne wobec narastających problemów cywilizacyjnych. Zagęszczanie zabudowy kosztem przestrzeni przeznaczonej na wypoczynek, nadmierny hałas czy zanieczyszczenie powietrza zmusza do szukania rozwiązań zapewniających harmonijny rozwój dużych miast. Negatywnym przykładem zagospodarowania cennego pod względem przyrodniczym i historycznym krajobrazu jest między innymi chaotyczna zabudowa wschodniej części lotniska. Ochrona zabytku powinna poprzez racjonalne zarządzanie utrwalać historyczne procesy zachodzące na podłożu przyrodniczym. Pilne potrzeby społeczno-gospodarcze nie mogą być realizowane kosztem walorów środowiska i unikatowych cech przestrzeni kulturowej. Rola urbanistyczna, a także ekologiczna zachowanego krajobrazu pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego uzasadnia potrzebę ochrony w imię interesu społecznego, wykraczającego ponad interes właścicieli poszczególnych nieruchomości.
Z treści sporządzonej opinii wynika, że na etapie jej sporządzania zostały uwzględnione koncepcje zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Uwzględniono także obowiązujące dokumenty planistyczne dla omawianego obszaru. We wnioskach jednoznacznie wskazano na konieczność rewaloryzacji pola wzlotów poprzez odtworzenie pierwotnego charakteru, w postaci płaskiego, pokrytego trawą terenu oraz konieczność scalenia i integracji pola wzlotów z pozostałą częścią lotniska. Tym samym autor opinii wskazał optymalne pod względem ochrony konserwatorskiej kierunki zagospodarowania omawianego terenu.
Odnosząc się do wniosków wskazujących na konieczność sporządzenia kolejnej opinii organ podkreślił, że oględziny przeznaczonego do wpisu do rejestru zabytków terenu przeprowadzone w dniu 4 grudnia 2020 r. zostały przeprowadzone przez przedstawicieli [...] WKZ, niezależnie od opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa. Wniosek o dopuszczenie opinii innego biegłego w zakresie architektury krajobrazu jest bezzasadny. Wykonana przez NID opinia została sporządzona przez rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie opieki nad zabytkami, w dziedzinie krajobrazu kulturowego, a więc osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę i doświadczenie pozwalające na obiektywną i wyczerpującą ocenę wartości zabytkowych omawianego obszaru, a co więcej osobę posiadającą rekomendacje organu administracji rządowej, sprawującego opiekę i nadzór nad dziedzictwem kulturowym. Sporządzone na potrzeby postępowania opinie mają jedynie charakter pomocniczy. Organy ochrony zabytków jako organy wyspecjalizowane są władne samodzielnie dokonywać oceny nieruchomości pod względem posiadanych przez nie wartości, o których mowa w ustawowej definicji zabytku. W związku z powyższym, orzekając o wpisie do rejestru zabytków nie mają obowiązku sporządzania opinii biegłych na tę okoliczność.
Odnosząc się do opinii prof. zw. dr hab. inż. arch. A. B. "Opinia na temat wpisu do rejestru zabytków krajobrazu kulturowego pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...]" organ stwierdził, że jedynym uzasadnieniem wpisu do rejestru zabytków jest posiadana przez dany obiekt lub obszar wartość artystyczna, naukowa lub historyczna. Kwestia objęcia omawianego obszaru ochroną poprzez ustanowienie Parku Kulturowego nie ma wpływu na wydanie decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Uchwała Rady Gminy Miasta [...] w tej sprawie jest jak najbardziej pożądana, jednak jak podkreślono na wstępie jest od blisko 30 lat ciągle zamierzeniem przyszłym i niepewnym. Wynikające z dokumentów planistycznych przeznaczenie terenu w żadnym wypadku nie ogranicza możliwości wpisu do rejestru zabytków, zwłaszcza, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi prawa lokalnego. Zasięg pola wzlotów oraz integralność omawianego obszaru z lotniskiem [...] jest potwierdzona na podstawie archiwalnych planów oraz zdjęć lotniczych i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Zasięg ekspozycji czynnej i biernej miałby znaczenie, gdyby przedmiotem wpisu do rejestru zabytków było otoczenie zabytku, zdefiniowane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako teren przy lub wokół zabytku, wpisany do rejestru zabytków z uwagi na konieczność zagwarantowania ochrony widokowej tego zabytku.
II.
Po rozpatrzeniu odwołań P. w K., C. S.A. w K., Miasta [...], reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich [...] oraz Województwo [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WKZ.
Jak wyjaśnił, według definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. zabytek nieruchomy jest to nieruchomość, ich części lub zespoły, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jednakże w ustawie w art. 3 zawarto definicje jedynie wybranych zabytków nieruchomych, a zatem nieruchomości niezdefiniowane winny być charakteryzowane wedle ogólnej definicji zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2). Natomiast treść art. 6 zawiera wyrażenie "zabytki nieruchome będące, w szczególności", co oznacza, iż dalej podany katalog klasyfikacji zabytków jest otwarty w każdej z kategorii, a wyliczenie w nim zawarte jest jedynie przykładowe.
Dopuszczalne jest zdaniem Ministra rozszerzenie ww. katalogu pod warunkiem dookreślenia w decyzji administracyjnej elementów lub cech, które mają podlegać ochronie prawnej. Katalog zabytków nieruchomych wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zależności do formy materialnej takiego zabytku zawiera w sobie podział na "zabytki indywidualne" oraz "zabytki przestrzenne" (obszarowe). W toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, konieczne jest ustalenie, czy dany obiekt posiada wartości zabytkowe, uzasadniające jego indywidualną ochronę prawną. Powyższe przepisy określają jednocześnie, iż zabytkiem jest obiekt stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, który wymaga szczególnej ochrony ze względu na interes społeczny rozumiany jako zachowanie dziedzictwa kulturowego dla przyszłych pokoleń. W rozumieniu tego zagadnienia przez środowiska konserwatorskie - wartość historyczna, wiąże obiekt wpisany do rejestru zabytków, m.in. z jakimś szczególnym faktem zaistniałym w przeszłości lub zjawiskiem, które bez tego obiektu nie mogłyby zostać udokumentowane. Natomiast wartość naukowa zabytku winna być odzwierciedlona m.in. w fakcie zastosowania oryginalnych lub nowatorskich rozwiązań architektonicznych, zachowaniu materiału budowlanego konstrukcji lub wyjątkowego znaczenia dla jakiegoś zjawiska historycznego.
W istocie przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie jest obszar o samoistnych i indywidualnych wartościach zabytkowych, lecz fragment zabytku nieruchomego jakim jest zachowana i czytelna w przestrzeni miasta część dawnego lotniska [...] w K.. Przedmiotowy zabytek ma charakter przestrzenny a w jego skład poza materialnymi obiektami budowlanymi (znajdującymi się poza terenem objętym ochroną konserwatorską omawianą decyzją), wchodzą również relacje przestrzenne i funkcjonalne poszczególnych elementów, dotychczas zachowanego układu kompozycyjnego dawnego lotniska, których polem jest konkretny obszar o walorze historycznym i naukowym. Oznacza to, że jego substancja zabytkowa reprezentowana jest nie tylko przez konkretne zachowane obiekty budowlane i techniczne, lecz także przestrzeń definiującą ten obiekt jako lotnisko. Wartość tego obiektu wynika zatem także z tożsamości i tradycji historycznej miejsca.
Obszar oraz zachowane elementy zagospodarowania dawnego lotniska [...] są sukcesywnie rozpoznawane i wpisywane do rejestru zabytków od lat 80. XX w. Obecnie ochronie konserwatorskiej podlegają:
- hangar samolotowy z lat 1929-1931 przy ul. [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z [...].08.1989 r.;
- hangar lotniczy przy ul. [...] wraz z otoczeniem, na którym znajdują się: zbiornik przeciwpożarowy podziemny, nawierzchnia placu manewrowego dojazdem z perymetru, dawny barak warsztatowy ob. administracyjny, wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z [...].12.1997 r.;
- zachodnia część zespołu dawnego lotniska [...], w tym dwa zespoły portowe z lat 1925-29, część dawnego pola wzlotów Lotniska [...] założonego w 1912 r., strefę wolnego przelotu pomiędzy zespołami portowymi oraz zachowaną sieć dróg startowych, kołowania i dróg samochodowych, wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z [...].09.2006 r., zmienioną decyzją z [...].01.2017 r.;
- historyczny zespół koszar lotniczych i ułańskich wraz z polem wzlotów, [...], układem zieleni oraz otoczeniem stanowiącym teren zachodniej części dawnego lotniska [...] w rejonie ulic [...] i [...], wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z [...].09.2008 r.;
- zachodnia część pasa startowego dawnego lotniska [...] w rejonie ulic [...] i [...], wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z [...].07.2011 r.
Na podstawie analizy zakresu dotychczasowej ochrony konserwatorskiej dawnego lotniska, a także dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy odnoszących się do historii i przekształceń tego zabytku Minister stwierdził, że jego główne obiekty i czytelny historyczny układ, w znacznej części zachował się jedynie na zachód od ul. [...]. Obszar wpisany do rejestru zabytków zaskarżoną decyzją stanowi jego integralny fragment. Nieruchomości tworzące przedmiotową "część pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...]" dopełniają dotychczas chronione elementy lotniska. Obszar ten wolny od intensywnej zabudowy, w sposób czytelny w strukturze miasta dokumentuje historyczne granice ww. lotniska, kształtujące się wraz z jego rozwojem oraz potrzebami obsługi lotów wojskowych i cywilnych, na różnych etapach jego działalności, co dokumentuje archiwalna kartografia i zdjęcia lotnicze (reprodukowana m.in. w opinii NID, dostępna w źródłach internetowych wskazanych przez Województwo [...] oraz wynikająca z opracowania dr inż. arch. K. W. z 2011 r.). Jest tym samym świadkiem historii niosącym istotne dane na temat dawnej roli i funkcji tego rejonu K.. Jednocześnie stanowi kontekst przestrzenny dla przebiegu pasa startowego w jego zachodniej części, niezbędny w odczytaniu jego historycznego znaczenia i sposobu użytkowania. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2020 r., na przedmiotowym obszarze zostały zaobserwowane pozostałości infrastruktury, które nie pozostawiają wątpliwości co do przynależności omawianego terenu do struktury przestrzennej zabytkowego lotniska [...]. Obszar ten bezpośrednio graniczy z terenami wpisanymi do rejestru zabytków pod numerem [...] (zachodnia część zespołu dawnego lotniska [...]) oraz pod numerem [...] (zachodnia część pasa startowego dawnego lotniska [...]), zamykając i uczytelniając ww. zabytek. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, wykazanie samoistnych i indywidualnych wartości nieruchomości, wpisanych do rejestru zabytków na podstawie zaskarżonej [...]WKZ, jest kwestią drugorzędną. Wartości historyczne i naukowe tego terenu, powinny być oceniane w kontekście wartości zabytkowych zachowanej zachodniej części lotniska [...] jako całości. Ocena ta wypływa z ustalenia, iż aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego niniejszym postępowaniem pozwala na powiązanie go z historyczną strukturą i kompozycją dawnego lotniska, w znacznym stopniu przesądzając o prawidłowym odczytania roli ww. obiektu historycznego, cennego zarówno w skali K., jak i unikatowego w skali kraju. Oznacza to, że rozszerzenie zakresu ochrony konserwatorskiej było konieczne z uwagi na konieczność pełniejszego udokumentowania zjawiska historycznego, jakim było funkcjonowanie w K. ww. lotniska, o wyjątkowym znaczeniu dla dziedzictwa narodowego. Pojęcie "pola wzlotów" dla otwartej przestrzeni sąsiadującej z pasem startowym było używane również w decyzjach wpisowych w 2006 r. i 2008 r. Określenie to w świetle okoliczności sprawy należy zatem odczytywać, jako opisujące uwarunkowania otoczenia infrastruktury obsługi lotów, a nie ściśle techniczną definicję z zakresu transportu lotniczego.
[...] WKZ pismem z [...] sierpnia 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków "krajobrazu kulturowego pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K.". Zakres ww. postępowania został zmieniony postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., w który włączono działki ew. nr [...] i [...] obręb [...]. Podejmując czynności administracyjne organ ten powoływał się na klasyfikację przedmiotu postępowania jako krajobrazu kulturowego, jednakże w piśmie z 14 grudnia 2020 r. zawiadamiając strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przesyłając im odpis protokołu oględzin, [...] WKZ zmienił klasyfikację przedmiotu postępowania wskazując na "pole wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...]", co następnie powtórzył w orzeczeniu zaskarżonej decyzji. Powyższą okoliczność można interpretować, jako działanie organu pierwszej instancji wynikające z oceny całokształtu materiału dowodowego i ustalenia, że wpisanie do rejestru zabytków omawianego obszaru stanowi kontynuację i poszerzenie ochrony prawnej dawnego lotniska [...], jako zabytku nieruchomego wypełniającego definicję zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednakże dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W omawianym przypadku, wprawdzie [...] WKZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do wniosków wynikających z opinii NID z 26 listopada 2020 r. skupiającej się na cechach krajobrazu kulturowego, niemniej jednak zarówno samo orzeczenie ww. decyzji, jak i ostateczna konkluzja uzasadnienia wskazuje, iż do rejestru został wpisany obszarowy zabytek nieruchomy, stanowiący część dawnego lotniska [...] w K..
Minister zgodził się z argumentami stron odwołujących się, że przedmiotowy obszar nie nosi cech krajobrazu kulturowego, w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.o.z. Niemożliwa jest również ocena wartości zabytkowych tego terenu w oderwaniu od pozostałych elementów zagospodarowania i obszarów dawnego lotniska [...], objętych ochroną konserwatorską. Posiada on wartość historyczną i naukową jako integralna część zachowanej struktury przestrzennej ww. lotniska, dokumentującą ukształtowanie i rozwój tego obiektu w latach międzywojennych. Tym samym, jako niewłaściwe należy wskazać podkreślenie przez [...] WKZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, samoistnych walorów krajobrazowych przedmiotowego terenu oraz sugestii co do sposobu jego zagospodarowania na cele rekreacyjne. Powyższe okoliczności nie odzwierciedlają bowiem jego rzeczywistych wartości oraz celu ochrony konserwatorskiej, niemniej jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na istotę sprawy oraz sposób jej rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, tj. wpisania do rejestru zabytków integralnej części dawnego lotniska [...], o czytelnych konotacjach z tym obiektem o unikatowych wartościach historycznych i naukowych. Wpisując do rejestru zabytków nieruchomości objęte decyzją [...] WKZ stworzył warunki prawne dla spójnej i zrównoważonej polityki konserwatorskiej w odniesieniu do całości dotychczas zachowanego obszaru omawianego zabytku obszarowego. Należy zatem uznać, że organ ten rozważył zasadność objęcia ochroną prawną ww. nieruchomości uznając, że integralność zabytkowego lotniska, wymaga przedłożenia w tej sprawie interesu społecznego, rozumianego jako ochrona zabytków, ponad słuszny interes strony, nawet jeśli realizuje ona cele publiczne.
W przedmiotowej sprawie organy ochrony zabytków obu instancji działały wypełniając swój obowiązek wynikający z art. 4 pkt 1, 2 i 3 u.o.z. Konstytucja RP przewiduje ograniczenie prawa własności ujętego zapisem art. 21 i w art. 64 ust. 3 mówi, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie prawa własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego obszaru wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Fakt wpisania do rejestru zabytków omawianych nieruchomości, powoduje dla ich właścicieli ograniczenia w rozporządzaniu własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych inwestycji z miejscowym organem konserwatorskim, na podstawie art. 36 ww. ustawy. Jednakże nie wyklucza użytkowania ww. nieruchomości z poszanowaniem uznanych wartości danego zabytku, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie narusza także zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie przesądza bowiem o możliwości lub zakazie realizacji konkretnych inwestycji, lecz stanowi akt administracyjny potwierdzający wartości zabytkowe danej nieruchomości, tym samym nakładając na jej właścicieli i dysponentów, prawa i obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zdaniem Ministra nie zachodzi rażące uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ [...] WKZ umożliwił wszystkim stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Organ drugiej instancji podzielił jednocześnie stanowisko, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do oceny zasadności wpisania przedmiotowych nieruchomości do rejestru zabytków. Nie zachodzi więc potrzeba przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii biegłego w celu określenia wartości zabytkowych ww. obszaru, ani ustalenia czy posiada on cechy krajobrazu kulturowego, spełniającego wymogi definicji z art. 3 pkt 14 u.o.z.
Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się dotychczas nierozpatrzony na podstawie art. 31 k.p.a., wniosek Stowarzyszenia B. z 29 lipca 2020 r., wniesiony w sprawie wpisania do rejestru zabytków "zabytkowego, historycznego, zielonego pola wzlotów lotniska [...] wraz z pozostałą infrastrukturą lotniskową". We wniosku tym wskazano szereg nieruchomości gruntowych, w tym działki ew. nr [...] i [...], które nie były przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Z uwagi na odmienny zakres ww. wniosku oraz postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji (pismo z 15 marca 2021 r.) nie można uznać, że istnieje między nimi tożsamość przedmiotowa.
Przedmiotowa decyzja nie przesądza o dopuszczalnym zakresie przyszłych inwestycji na tym terenie. Rozstrzygnięcia w tym zakresie są podejmowane przez organ ochrony zabytków na podstawie art. 36 u.o.z. w postępowaniach zmierzających do wydania pozwolenia konserwatorskiego na prace prowadzone na terenie wpisanym do rejestru zabytków lub przy obiekcie wpisanym do tego rejestru, co oznacza, że każdorazowo są oceniane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. w kontekście aktualnego stanu faktycznego danej sprawy.
Reasumując, uchybienia organu I instancji polegające na niekonsekwentnej klasyfikacji przedmiotu ochrony konserwatorskiej oraz niespójnym w tym względzie uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mogą być sanowane w toku postepowania odwoławczego. Okoliczności sprawy wykazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji powodują, iż nie zachodzi konieczność uchylenia decyzji [...] WKZ, a tym bardziej umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego w tej sprawie.
III.1
Skargi na powyższą decyzję Ministra wniosły C. S.A. w K. (dalej jako Spółka), P. w K. (dalej jako Uczelnia), Gmina Miejska [...] (dalej jako Gmina) i Skarb Państwa reprezentowane przez Prezydenta Miast [...].
III.2
W skardze C. S.A. w K. (zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1306/21) zakwestionowano decyzję Ministra w części tj. w zakresie utrzymania w mocy decyzji [...] WKZ co do wpisu do rejestru zabytków stanowiącej własność Skarżącej działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...].
Decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym oraz ustaleniach organu I instancji, w tym nieprzeprowadzenie z urzędu wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do załatwienia sprawy, nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron, nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego koniecznego do wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. oparcie decyzji wyłącznie na dokumentach i dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, w tym dokumentach archiwalnych oraz jednej opinii biegłego, bez uwzględnienia wyniku przeprowadzonych oględzin oraz toczących się uprzednio w odniesieniu do obszaru objętego zakresem postępowania postępowań konserwatorskich oraz wydanych w tym zakresie decyzji, podczas gdy strony postępowania wnioskowały o przeprowadzenie dodatkowych opinii dotyczących zasadności wpisu nieruchomości objętych decyzją do rejestru zabytków, a z protokołu oględzin wynika jednoznacznie, iż działka ewidencyjna [...] nie posiada żadnych walorów i przymiotów zabytku nieruchomego i/lub krajobrazu kulturowego;
2. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów w zakresie posiadania przez nieruchomość stanowiącą własność Skarżącej, a oznaczoną jako działka ewidencyjna [...] przymiotów i walorów przemawiających za uznaniem jej za zabytek nieruchomy w rozumieniu u.o.z., podczas gdy ze stanu faktycznego, w tym w szczególności z protokołu oględzin jednoznacznie wynika, iż nieruchomość ta pozbawiona jest jakichkolwiek walorów oraz wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, co jednoznacznie przemawia za jej niezabytkowym charakterem;
3. art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. nieuwzględnienie złożonego przez strony wniosku o przeprowadzenie dodatkowej opinii biegłego co do ewentualnych walorów zabytkowych nieruchomości objętych wpisem do rejestru zabytków na mocy decyzji organu I instancji;
4. art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieprzekonywujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję oraz naruszenie zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym w szczególności brak szczegółowych wyjaśnień, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...], co do tego dlaczego została ona uznana za nieruchomość spełniającą ustawowe cechy zabytku.
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 3 pkt 1 oraz pkt 14 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię oraz bezzasadne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie spełnia ustawowej definicji zabytku ani też krajobrazu kulturowego albowiem nie posiada wartości artystycznej, historycznej lub naukowej, jak również elementów przyrodniczych, czy też wytworów cywilizacji, historycznie ukształtowanych w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka, skutkiem czego nie powinna być objęta wpisem do rejestru zabytków;
2. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez ich niezasadne zastosowanie w odniesieniu do będącej własnością Skarżącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. [...], co doprowadziło do bezzasadnego objęcia ochroną konserwatorską ww. nieruchomości pomimo faktu, iż nie stanowi ona zabytku w rozumieniu u.o.z.;
3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w wyniku naruszenia przez organ wynikającej z tych przepisów zasady proporcjonalności, skutkującej nadmiernym oraz nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności przysługującego Skarżącej;
4. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na naruszeniu przez organ na skutek wydania zaskarżonej decyzji istoty przysługującego Skarżącej prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] obr. [...] podczas gdy z uwagi na brak ustawowych cech charakteryzujących tą nieruchomość jako zabytek nie było możliwości ingerencji w to prawo albowiem nie są spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie.
Skarżąca Spółka wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję [...] WKZ w zakresie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] stanowiącej własność Skarżącej oraz umorzenie postępowania w zakresie wpisu działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] do rejestru zabytków na zasadzie art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wobec braku materialnoprawnych podstaw do prowadzenia tego postępowania
ewentualnie
2. uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję [...] WKZ w zakresie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] stanowiącej własność Skarżącej i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
III.3.
W skardze Gminy Miejskiej [...] i Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miast [...] (zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1307/21) zakwestionowano decyzję Ministra w całości, zarzucają jej naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1. art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 61 § 1 i 4 k.p.a., jak również zasad konstytucyjnych, takich jak: zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z pominięciem postępowania wyjaśniającego w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych;
2. art. 77 i art. 80 w związku z art. 7 k.p.a., albowiem organ II instancji uznał, iż prawidłowym było postępowanie organu I instancji polegające na wpisie do rejestru zabytków zabytku nieruchomego jedynie na podstawie szczątkowego postępowania dowodowego, a także z pominięciem przeprowadzenia istotnych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego, a tym samym zaaprobował stan niedopełnienia w toku postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
3. art. 84 § 1 k.p.a., przez uznanie, iż dla zakwalifikowania nieruchomości jako zabytku nie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia tej kwalifikacji;
4. art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem dopiero decyzja organu II instancji podjęła starania celem wykazania przesłanek uzasadniających wpis do rejestru zabytków oraz miała na celu "sanowanie" naruszeń, których dopuścił się organ pierwszej instancji;
5. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie przedstawienia rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
II. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 9 u.o.z. poprzez uznanie nieruchomości wskazanych w treści decyzji za zabytek nieruchomy bez dookreślenia elementów albo cech które mają podlegać ochronie.
III.4
W skardze P. w K. (zarejestrowanej w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1308/21) zakwestionowano decyzję Ministra w całości.
Rozstrzygnięciu organu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 61 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję [...] WKZ i uznanie, że rozstrzygniecie organu I instancji co do przedmiotu nie objętego postępowaniem wszczętym zawiadomieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków krajobrazu kulturowego pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] i prowadzeniem w tym przedmiocie postępowania oraz wydanie decyzji wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr [...] część pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K. co nie było przedmiotem postępowania, nie miało istotnego wpływu na jego wynik, gdyż organ I instancji przy piśmie z 14 grudnia 2020 r. zmienił przedmiot postępowania i zawiadomił o tym strony i umożliwił zajęcie stanowiska, w sytuacji gdy w dalszych pismach kierowanych do skarżącego z dnia 30 grudnia 2020 r., 8 stycznia 2021 r. przez organ I instancji przedmiot postępowania był ponownie określany jako wpis do rejestru zabytków krajobrazu kulturowego pola wzlotów, co wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji miało istotny wpływ na wynik postepowania gdyż uniemożliwiło skarżącej merytoryczne odniesienie się do zasadności dokonanego w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia nie będącego przedmiotem postępowania;
b) art. 107 § 3, art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak prawidłowego odniesienia się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu i brak wnikliwego rozpoznania sprawy w tym brak rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji w szczególności rażącego naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przez to brak załatwienia sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
c) art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy i zakres prowadzonego postępowania uzasadniały odmówienie przez organ I instancji dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego z zakresu architektury krajobrazu, zaś oparcie ustaleń i wniosków stanowiących podstawę decyzji na opinii biegłej z Narodowego Instytutu Dziedzictwa było prawidłowe w sytuacji gdy opinia ta nie uwzględniała szeregu istotnych okoliczności, dotyczyła co do zasady oceny zasadności wpisu do rejestru zabytków krajobrazu kulturowego pola wzlotów i jej wnioski pozostawały w sprzeczności z wnioskami opinii prof. dr hab. inż. arch. A. B., co uzasadniało wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego architekta krajobrazu na okoliczność ustalenia czy i w jakim zakresie przedmiotowe nieruchomości tworzą integralną całość o wartości zabytkowej;
d) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez to, że w sprawie nie doszło do uniemożliwienia odwołującemu odniesienia się zebranego w sprawie materiału i odmowa przedłużenia terminu do wniesienia uwag do stanu sprawy nie naruszała zasad postępowania administracyjnego w sytuacji gdy w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. doręczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. opisano inny niż wynikający z zawiadomienia o wszczęciu postępowania przedmiot postępowania.
2. prawa materialnego:
a) art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 1 u.o.z. przez bezpodstawne uznanie, iż część pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K. zlokalizowana w rejonie ul. [...] i [...] w granicach nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ew. [...] oraz zachodniej części dz. ew. nr [...] do granicy wyznaczonej linią pomiędzy punktami o współrzędnych geograficznych w decyzji szczegółowo wymienionych obręb [...] stanowi zabytek nieruchomy jako integralnie związany z objętą ochroną konserwatorską pozostałą przestrzenią dawnego lotniska [...] stanowiącą jej dopełnienie i posiadającą wartości historyczne i naukowo poznawcze, w sytuacji gdy stan taki nie wynika z poczynionych w toku postepowania ustaleń faktycznych oraz rzeczywistego stanu rzeczy;
b) art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. przez bezzasadne przyjęcie, że zachowanie pola wzlotów przy zachodniej części pasa startowego dawnego lotniska [...] w K. i wpisanie do rejestru zabytków leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną i naukową;
c) zasady proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności odwołującego poprzez objęcie ochroną konserwatora zabytków nieruchomości stanowiących tereny przeznaczone na dalszy rozwój naukowy i dydaktyczny uczelni i wyłączenie ich z tej funkcji, co nie tylko ingeruje w prawo własności ale spowoduje po stronie odwołującego daleko idące szkody majątkowe i istotne ograniczenie rozwoju naukowo dydaktycznego uczelni akademickiej.
Skarżąca Uczelnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WKZ
IV.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skargi są uzasadnione.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że nie podziela najdalej idącego żądania sformułowanego w zasadzie w każdej ze skarg, w których wskazuje się na potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji i umorzenia postępowania w przedmiocie wpisu wyliczonych w decyzji [...]WKZ nieruchomości do rejestru zabytków. Stanowisko w tym zakresie nie jest zasadne i wynika z błędnego założenia, że terenu tzw. "pola wzlotów" nie należy w żadnym razie traktować jako samodzielnego zabytku nieruchomego, gdyż m.in. brak jest na nim jakichkolwiek naniesień ergo nie można go wpisać do rejestru przez co postępowanie jest bezprzedmiotowe i winno podlegać umorzeniu.
Powyższe nie jest w ocenie Sądu uzasadnione z uwagi na to, że w sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z wytworem ludzkim a mianowicie z kompleksem dawnego lotniska [...], któremu nie sposób jest z założenia, bez głębszej i bardziej szczegółowej oraz przede wszystkim przeprowadzonej z udziałem Stron analizy, odmówić pewnych cech "dawności" i "historyczności". To właśnie te okoliczności stanowią wystarczającą podstawę do badania przez organy przesłanek uzasadniających wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych (inna rzecz czy postępowanie powinno zakończyć się ostatecznie wpisem). Nie ma zatem podstaw by na tym etapie sprawy umarzać postępowanie administracyjne. Sąd uznaje przy tym, zwłaszcza na podstawie analizy protokołu spotkania z 29 września 2020 r. (k. 246-248) zorganizowanego przez [...]WKZ przy udziale Stron, że kwestia ta jest raczej dostrzegana przez wszystkich Skarżących, pomimo formułowanych wniosków procesowych.
Niejako na marginesie należy zwrócić również uwagę, że podkreślany brak wykonania zabytkowych naniesień na terenie objętym wpisem nie jest per se przeszkodą do jego ujęcia w rejestrze zabytków nieruchomych. Wprawdzie o przesłankach wpisu do tego rejestru Sąd będzie szerzej mówił poniżej, jednakże w tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że gdyby przyjąć retorykę Skarżących, to wpisem do rejestru zabytków nieruchomych nie można byłoby nigdy objąć np. miejsca rozegranej w średniowieczu Bitwy pod Grunwaldem, które będąc uprzednio wpisane do rejestru zabytków nieruchomych zostało następnie uznane za pomnik historii. Na polu tym w zasadzie brak było i jest zabudowań pochodzących z okresu bitwy (poza ruinami kaplicy pobitewnej), jednakże cały, bardzo rozległy obszar został mimo to wpisany do rejestru z uwagi właśnie na jego historyczne znaczenie m.in. dla dziedzictwa narodowego jak i europejskiego. Tak więc co do zasady możliwe jest dokonanie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych nawet terenów wolnych od historycznej zabudowy. Podkreślić jednak w tym miejscu wypada, że wpis takiego obszaru byłby niewątpliwie wyjątkiem od reguły, przez co wymagałby dokładnego i skrupulatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
VI.
Istota problemu dostrzeganego przez Sąd w tej sprawie dotyczy przede wszystkim stwierdzonych naruszeń procesowych, które w głównej mierze przesądziły o wyniku rozstrzygnięcia. Niemniej jednak Sąd dostrzega również pewne uchybienia w warstwie merytorycznej analizy sprawy i niedostatki w ustaleniu jakie konkretnie przesłanki powinny były zostać wzięte pod uwagę przy stwierdzeniu, co może zostać uznane za zabytek nieruchomy.
W kwestii zasadniczych uchybień procesowych zauważyć zatem należy, że jakkolwiek mamy w sprawie od jej początku do czynienia z próbą wpisania obszaru "pola wzlotów" do rejestru zabytków nieruchomych, to jednak w poszczególnych instancjach wpis ten różni się zasadniczo co do formy rodzajowej ochrony, a ów "zabytek" jest krańcowo niejednorodnie, a miejscami nawet sprzecznie postrzegany przez organy.
Otóż definicję zabytku nieruchomego zwiera art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. a rozwija ją w katalogu poszczególnych form zabytków nieruchomych art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Zgodnie więc z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym jest więc nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania:
1) zabytki nieruchome będące, w szczególności:
a) krajobrazami kulturowymi,
b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi,
c) dziełami architektury i budownictwa,
d) dziełami budownictwa obronnego,
e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi,
f) cmentarzami,
g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni,
h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.
Sąd nie ma w tym przypadku wątpliwości, co wyraźnie w tym miejscu podkreśla potwierdzając stanowisko Ministra, że powołany katalog zabytków nieruchomych nie jest katalogiem zamkniętym i mogą się w nim mieścić także inne rodzaje zabytków nieruchomych niż wprost wymienione w zacytowanym przepisie. Muszą one jednak spełniać kumulatywnie wymagania definicji z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w szczególności zaś przesłankę potrzeby zachowania leżącą w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Sąd nie ma także wątpliwości, że postępowanie wszczęte przez [...] WKZ prowadzone było wprawdzie ogólnie w kierunku wpisu zabytku do rejestru zabytków nieruchomych, jednakże w formie rodzajowej daleko odbiegającej od wpisu przyjętego końcowo przez Ministra.
Jest oczywiste, że całe postępowanie przeprowadzone przez [...] WKZ, sporządzona opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jak również kierunek postępowania zmierzały do tego aby przedmiotem wpisu uczynić zabytek nieruchomy w postaci krajobrazu kulturowego, który musi "posiadać" określone walory, odrębne od tych jakie posiada zabytek nieruchomy. Ostatecznie, na skutek decyzji Ministra dokonany wpis dotyczył diametralnie różnej od założonej formy ochrony zabytku nieruchomego, a więc już nie krajobrazu kulturowego a zabytku przestrzennego, jakim jest w istocie element lotniska, współtworzący jego całość, a nie tylko "pole wzlotów". Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 pkt 14 u.o.z. za krajobraz kulturowy uznaje się postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.
Jak wskazano, całe postępowanie przed [...]WKZ było prowadzone w kierunku wpisania "pola wzlotów" do rejestru zabytków nieruchomych, jako "krajobrazu kulturowego" a nie formy rodzajowej ochrony ostatecznie przyjętej przez Ministra jako immanentny element dawnego lotniska [...]. Świadczy o tym wyraźnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienie o rozszerzeniu zakresu tego postępowania jak i pisma procesowe kierowane do Stron (również po zakończeniu postępowania w I instancji). Nie zmienia powyższej oceny jednostkowe, wyrwane z kontekstu sprawy, pismo organu I instancji powoływane przez Ministra, które w jego ocenie ma przesądzać o zmianie zakresu postępowania przez WKZ. Pismo to w ocenie Sądu w żadnym razie nie komunikuje Stronom w sposób jasny i jednoznaczny, że organ zmienia zakres postępowania odstępując od oceny zabytku jako krajobrazu kulturowego na rzecz innej formy ochrony, a jedynie nie wspomina w swej treści o krajobrazie kulturowym, co nie może być widziane jako zmiana kierunku sprawy. Nie daje to zatem podstaw do oceny, że organ na tyle jasno i wyraźnie zakomunikował Stronom istotną zmianę w postępowaniu, aby można było przyjąć, że zapewniono im realne i skuteczne prawo wypowiedzenia się w kwestii zmienionego zakresu postępowania. Nie ma także wpływu na powyższą ocenę treść sentencji decyzji organu I instancji, która nie przywołuje we wpisie "krajobrazu kulturowego". Zarówno całe uzasadnienie tej decyzji jak również powołana podstawa prawna m.in. art. 3 pkt 14 u.o.z. świadczą o tym, że organ I instancji prowadził postępowanie i zakończył je w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych "krajobrazu kulturowego" w postaci pola wzlotów, traktując je jako samodzielny zabytek.
Wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, którego nieskuteczną próbę naprawy w swoim orzeczeniu podjął Minister, jest znaczący i uzasadniał uchylenie obu zaskarżonych decyzji. Organy ograniczyły bowiem prawo Stron do zwalczania czynionych ustaleń kierując je w stronę oceny przesłanek "krajobrazu kulturowego" a nie przesłanek odnoszących się do wpisu zabytku nieruchomego w formie nieprzewidzianej wprost w treści art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym o jego wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten ustanawia istotną zasadę dla Stron postępowania, gwarantującą im posiadanie odpowiedniej wiedzy nie tylko o toczącym się postępowaniu, ale przede wszystkim o jego zakresie i kierunku, a przez to możliwym sposobie zakończenia i niezbędnych do wykonania czynnościach. Zawiadomienie dokonane przez organ ma ten bowiem skutek, że kieruje stronę na określone tory zarówno w zakresie obranego przez organ kierunku postępowania jak i przesłanek, których wystąpienie lub nie strona może podważać w ramach przysługującej jej inicjatywy dowodowej czy też własnych działań dowodowych podejmowanych w celu wykazania istotnych okoliczności sprawy (np. przygotowywanych opinii specjalistów).
W ocenie Sądu działanie [...]WKZ, a wtórnie także Ministra, jest przejawem niedozwolonej zmiany "reguł gry" w trakcie trwającego już postępowania, bez zachowania zasady równości broni i szansy na adekwatną reakcję wszystkich uczestników. W żadnym razie nie usprawiedliwia jej jednostkowe pismo WKZ, wysłane kilkanaście dni przed zakończeniem postępowania, ogólnie informujące o prowadzonym wpisie do rejestru zabytków a nie o wpisie krajobrazu kulturowego, tak jak to miało miejsce uprzednio. Jest to w ocenie Sądu jedynie pewien epizod w konsekwentnym uznawaniu przez [...]WKZ terenu "pola wzlotów" za krajobraz kulturowy, a nie zmiana i traktowanie owego pola tak jak to uczynił Minister, a więc jako immanentnej części dawnego lotniska.
Powyższa wadliwość doprowadziła m.in. do pozbawienia Stron możliwości udowadniania swoich racji, mających przemawiać za zbędnością wpisu. Skoro bowiem w I instancji całość postępowania skierowana była na uzasadnienie wpisu zabytku jako "krajobrazu kulturowego", posiadającego cechy przewidziane w art. 3 pkt 14 u.o.z. i to było przedmiotem rozważań [...]WKZ to trudno oczekiwać, aby Strony antycypowały możliwe rozstrzygnięcie Ministra w procesie odwoławczym, które zasadniczo odwróciło zarówno kierunek postępowania jak i postrzegania wpisanego obszaru. Co więcej, organ odwoławczy w sposób nieuprawiony czyni z tego rodzaju sytuacji zarzut skarżącej Uczelni, że jej wniosek dowodowy dotyczący braków cech krajobrazu kulturowego jak również przedłożone opinie są całkowicie nieprzydatne w sprawie, gdyż mamy w niej do czynienia z zabytkiem innym niż krajobraz kulturowy. Minister nie dostrzega jednak, że ta aktywność Uczelni wywołana została w całości działaniem organu I instancji, który skierował sprawę na tory oceny określonej przestrzeni jako krajobrazu kulturowego, a nie innej formy ochrony.
Sąd podkreśla, że wpis do rejestru zbytków nieruchomych na mocy art. 9 ust. 1 u.o.z. nie jest działaniem, które może następować chaotycznie, niedbale lub w pośpiechu. Z uwagi na doniosłość skutków jakie się z nim wiążą, wprowadzających w istocie zakaz jakiejkolwiek swobody budowlanego dysponowania własną nieruchomością, który jest pewną formą wywłaszczenia bez odszkodowania, należy zdaniem Sądu wymagać od organów ponadstandardowego poziomu staranności w działaniu. Dlatego też Sąd niezwykle krytycznie ocenia działanie [...]WKZ, zaś działanie Ministra jako próbę ratowania sytuacji, której uratować jednak nie można już było na etapie postępowania odwoławczego. Jeżeli całość postępowania przed organem I instancji prowadzono w kierunku wpisu krajobrazu kulturowego i nawet opinia NIDu tego właśnie dotyczyła, a także jeżeli decyzja [...]WKZ powołuje różne podstawy prawne m.in. art. 3 pkt 1 u.o.z. (ogólna definicja zabytku nieruchomego) a nadto art. 3 pkt 14 u.o.z. (krajobraz kulturowy), to nie ma mowy o tym, że organ w odpowiedni sposób, przy udziale stron, rozważył wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. W rzeczywistości, używając pewnego skrótu myślowego, organy prezentowały wszystkim ów zabytek jako krajobraz kulturowy by ostatecznie dokonać wpisu do rejestru zabytku nieruchomego o charakterze przestrzennym tj. części dawnego lotniska, któremu nadano cechy zabytkowe. Również opinia NIDu dotyczyła krajobrazu kulturowego a jedynie w niewielkim zakresie i czysto pobocznie wskazywała na walory zabytkowe lotniska jako całości.
Na uwagę zasługuje także fakt, że Minister w całości odrzuca argumentację [...]WKZ i tym samym wprost podziela pogląd Skarżących, co do braku zaistnienia przesłanek do traktowania pola wzlotów jako krajobrazu kulturowego, uznając że ten rodzaj zabytku nieruchomego w tym przypadku w ogóle nie występuje. Jednocześnie Minister w całości opiera swoje rozważania co do zabytkowego charakteru wpisanego obszaru jako elementu dawnego lotniska na opinii NIDu. Tej samej, która jako zasadniczy punkt przyjętych ocen stwierdza, że owo "pole wzlotów" stanowi żywy przykład krajobrazu kulturowego i winno być w ten sposób traktowane i tak chronione. Ministrowi nie przeszkadza przy tym we wpisie spornego obszaru do rejestru zabytków nieruchomych jako innego rodzaju zabytku to, że opinia NIDu całkowicie i jaskrawo błędnie ocenia ten teren jako krajobraz kulturowy. Opinia ta w sposób zasadniczy została zatem przez organ zakwestionowana (jako źródło wiedzy specjalistycznej dotyczącej krajobrazu kulturowego) a jednocześnie w całości wykorzystana jako niepodważalne źródło wiedzy o zabytkowym charakterze pola wzlotów, jednakże już jako części dawnego lotniska, które wino być chronione. Takie stanowisko stanowi zaprzeczenie zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego opinia całkowicie chybiona merytorycznie, daje podstawę do wpisania zabytku do rejestru. Zaznaczyć przy tym trzeba, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym skonfrontować go z twierdzeniami Stron, a te od początku podkreślały brak spełnienia przesłanek do uznania pola wzlotów jako krajobrazu kulturowego, jednocześnie będąc pozbawione możliwości argumentacji co do odmiennego rodzaju zabytku nieruchomego, za który może potencjalnie zostać uznany sporny obszar.
Sąd pragnie podkreślić, że nie odbiera organom prawa do posiadania wątpliwości, gdyż sprawy w rodzaju niniejszej są niejednokrotnie wyjątkowo ocenne. Uwzględniając jednak skutki jakie pociąga dla właścicieli nieruchomości ich wpis do rejestru zabytków nieruchomych, nie można owych wątpliwości rozstrzygać z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, "na szybko" i z pominięciem gwarancji procesowych przysługujących stronom. Skarżący dowiedzieli się o tym, że dokonany wpis nie jest tak naprawdę wpisem krajobrazu kulturowego dopiero z decyzji Ministra, a jedynie pośrednio i w drodze daleko posuniętej dedukcji mogli o tym przypuszczająco powziąć wiedzę z decyzji [...]WKZ, zawierającej w uzasadnieniu wątpliwe treści odnoszące się do tej formy zabytku nieruchomego oraz do zabytku jakim jest lotnisko w ogólności. Minister, nie uchylając błędnego rozstrzygnięcia [...]WKZ czy nawet nie informując Stron, że w istocie sprawy chodzi o wpis obszarowy innego niż krajobraz kulturowy zabytku, naruszył zasadę lojalnej współpracy i działania w zaufaniu do organu. Organ zmodyfikował bowiem swoim rozstrzygnięciem istotnie wpis zabytku przekształcając go z wpisu krajobrazu kulturowego na wpis w postaci kolejnego elementu zabytkowego lotniska, tak jak chroniony już częściowo pas startowy, hangary, czy koszary. Tymczasem pomiędzy zabytkiem nieruchomym jakim może być lotnisko w ogólności a krajobrazem kulturowym jako samoistnym obszarem istnieje pewna różnica przesłanek uzasadniających jego dokonanie - por. powołane wyżej definicje. Nie jest przy tym tak, że zbadanie przesłanek właściwych dla wpisu krajobrazu kulturowego, będącego niewątpliwie rodzajem zabytku nieruchomego, powoduje, że automatycznie w taki sam sposób przeanalizowano przesłanki wpisu innego rodzaju zabytku nieruchomego, którego pojęcie nie jest szczegółowo a jedynie ogólnie zdefiniowane w ustawie. Jakkolwiek definicja z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest otwarta i umożliwia wpis także innych niż w niej wymienione zabytków, to jednak organy dokonując tego rodzaju ingerencji w cudzą własność winny uwzględnić rodzaje zabytków nieruchomych już zdefiniowanych (zawierają one bowiem wytyczne przesądzające o ich wpisie) i szczegółowo wykazać, dlaczego potrzebna jest kolejna forma ochrony i z uwago na jakie cechy mieści się w definicji ustawowej.
W konsekwencji Sąd uznaje, że nie tylko Minister ale i organ I instancji zbagatelizowały żądania Skarżących, zwłaszcza Uczelni, dotyczące odpowiedniego i fachowego udowodnienia przesłanek uzasadniających wpis do rejestru zabytków spornego obszaru. Przy tym - o czym Sąd już wspominał - Stronie Skarżącej niezasadnie zarzuca się, że przedkładane przez nią opinie dotyczą braku spełnienia przesłanek krajobrazu kulturowego i definicji pola wzlotów (Minister uznaje to za zbędne dla orzekania), podczas gdy to właśnie organ I instancji wywołał u Strony tego rodzaju skojarzenia i co naturalne reakcję w postaci próby udowodnienia, że teren nieruchomości nie spełnia definicji krajobrazu kulturowego. Wykorzystanie w sprawie nietrafionej opinii NIDu, bowiem oceniającej przesłanki wpisu pola wzlotów jako krajobrazu kulturowego, bez poddania tej kwestii dokładnej ocenie, przy zapewnieniu Stronom prawa do przedkładania własnych ocen i twierdzeń w odniesieniu do zabytku innego niż krajobraz kulturowy, jest działaniem niewłaściwym, uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji.
W sprawie Sąd nie może również uznać, aby Minister a wcześniej [...]WKZ odnieśli się w należyty sposób w ogóle do przesłanek wpisu do rejestru zabytków w istocie terenów zielonych, bez szerszej infrastruktury budowlanej.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Z wypowiedzi Ministra, ale pośrednio także [...]WKZ wynika, że w zasadzie organy chcą kultywować i chronić wizję zabytkowego lotniska jako całości. Niemniej jednak winny w takiej sytuacji przekonująco wyjaśnić jak w kontekście przewidzianej w definicji z art. 3 pkt 1 u.o.z. wartości historycznej (trudno wszak na pierwszy rzut oka mówić w tym konkretnie przypadku o wartości artystycznej lub naukowej spornego terenu, choć Sąd także i tych przesłanek definitywnie nie wyklucza) kształtuje się i w czym się przejawia potrzeba zachowania owego "zabytku" z uwagi na interes społeczny, widziany zarówno z perspektywy obecnego stanu jego zachowania ale również i podmiotów w których gestii sporny teren pozostaje, w szczególności zaś realizowanych przez niektóre z nich funkcji publicznych czy naukowych (Województwo, Uczelnia, Gmina). Definicja zabytku nieruchomego kładzie istotny nacisk na potrzebę zachowania zabytków jednakże wówczas, gdy leży to w interesie społecznym ze względu na posiadaną przez ów zabytek wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przepis ten nie ustanawia więc zasady bezwzględnego zachowania wszystkich dawnych tworów ludzkiej ręki, niejako za wszelką cenę. Sąd prezentuje w tym względzie spojrzenie zgodnie z którym tworzenie zabytkowych "skansenów" nie jest rozwiązaniem pożądanym z punktu widzenia ochrony zabytków. W konsekwencji, w warstwie merytorycznej, organ nie wyjaśnił wątpliwości Stron, dlaczego pomimo istniejącej już ochrony zabytkowych elementów lotniska a także wobec nieodwracalnych zmian przestrzennych przeprowadzonych w minionych latach oraz wobec istnienia muzeum lotnictwa, wpis terenów zielonych stanowiących niegdyś element lotniskowego pola wzlotów wokół pasa startowego, wymaga dalszej ochrony konserwatorskiej. Organy nie odniosły się również do twierdzeń Stron, że kwestia wpisu pola wzlotów była już analizowana w poprzednich decyzjach wpisujących do rejestru poszczególne elementy lotniska.
Wyjaśnienie powyższych kwestii jest o tyle istotne, gdyż wpis do rejestru zabytków, wbrew temu co twierdzi Minister, spowoduje wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy bez zgody organu, której - jak można przypuszczać z przekonaniem graniczącym z pewnością - żaden podmiot nie uzyska (poza być może dokończeniem inwestycji [...]), co wynika z istoty dokonywanego wpisu. Sąd nie podziela zatem optymistycznych i uspokajających twierdzeń Ministra, który wskazuje, że wpis nie ograniczy tak znacząco jak widzą to Strony ich prawa własności. Przeczy temu wyraźnie stanowisko zaprezentowane przez [...]WKZ, który wprost mówi o zakazie jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej "tych ostatnich terenów zielonych" i widzi ich zagospodarowanie wyłącznie jako rekreację. Minister wprawdzie łagodzi tę wypowiedź uważając, że wizja zagospodarowania nieruchomości objętej wpisem nie będzie tak drastyczna, ale są to tylko luźne dywagacje organu II instancji, odbiegające od podawanej istoty wpisu przez organ I instancji, którego decyzję Minister utrzymał w mocy i z której wynika, że immanentną cechą "pola wzlotów" jest brak jego zabudowy. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w tego rodzaju sytuacji organ ograniczając własność ma kierować się zasadą jak najmniejszej ingerencji i tylko tymi przesłankami, które uzasadniają wpis do rejestru zabytków. Sąd uznaje za niedopuszczalne, jako oderwane od przesłanek wpisu do rejestru, rozważania [...]WKZ, który tak naprawdę kieruje się potrzebą zachowania "tych ostatnich terenów zielonych" w K.. Nie jest rolą organów konserwatorskich jakiekolwiek kontrolowanie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc przesłanką wpisu do rejestru chęć "zachowania terenów zielonych w celach rekreacji". Tego rodzaju oczekiwania, tj. zapewnienie społeczeństwu dostępu do terenów zielonych, powinno następować w ramach polityki przestrzennej, przy użyciu przewidzianych do tego narzędzi tj. zgodnego z prawem wywłaszczenia z prawa własności w celu realizacji inwestycji celu publicznego, a nie poprzez rezerwowanie terenu wpisem do rejestru zabytków.
W konsekwencji Sąd uznaje za uzasadnione te zarzuty procesowe skarg z których wynika naruszenie przede wszystkim art. 61 § 1 i 4 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Organy naruszyły zasadę lojalnej współpracy wraz ze stronami w wyjaśnieniu istoty sprawy i zapewnienia im prawa wypowiedzenia się co do istoty. Opisana wyżej zmiana przedmiotu postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, naruszyła gwarancje procesowe Stron do wypowiedzi i dowodzenia swoich racji.
W sprawie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. gdyż organ przyjął w całości za podstawę orzekania opinię NIDu, która dokonała oceny pola wzlotów jako krajobrazu kulturowego a nie innej formy zabytku nieruchomego, ostatecznie przyjętej przez Ministra (z naruszeniem wcześniej wskazanych reguł postępowania i gwarancji procesowych przynależnych Stronom). Wykorzystanie opinii specjalisty, której ustalenia zostały przez organ w całości odrzucone, co najmniej podważało jej rzetelność i wymagało ponownej, głębszej analizy w kierunku obranym przez Ministra, z wykorzystaniem zastrzeżeń zgłaszanych przez Strony. Nadto, poprzez zmianę przedmiotu postępowania Skarżący zostali pozbawieni możliwości udawadniania własnymi opiniami, że sporny teren nie ma cech uzasadniających jego wpis do rejestru zabytków. Zarzut ten łączy się przy tym z zarzutem naruszenia art. 78 k.p.a. i przyjętym przez organ założeniem o zbędności zasięgania dodatkowej opinii biegłego z jednoczesnym deprecjonowaniem opinii przedłożonych przez Uczelnię. Jak już wskazano, opinie uczelni wykazujące zbędność ochrony terenu jako krajobrazu kulturowego zostały sporządzone w związku z kierunkiem obranym przez organ I instancji. Trudno zatem mówić, że są z tego powodu nieprzydatne i jednocześnie zaskakiwać Strony istotną zmianą przedmiotu postępowania.
Niezależnie od zarzutów procesowych, które przesądziły o wyniku niniejszej sprawy organ w ocenie Sądu naruszył również art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 u.o.z. poprzez niedostateczne rozważenie przesłanki wpisu jaką jest potrzeba zachowania zabytku, która ma przede wszystkim leżeć w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną.
Sąd nie podziela natomiast zarzutów wskazujących na naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie jak wskazano wcześniej, wpis do rejestru zabytków stanowi quasi wywłaszczenie z prawa własności wprowadzając daleko posunięte obciążenie właściciela, niemniej jednak wynika z przepisów rangi ustawowej. W sprawie organy w niedostatecznie wyraźny sposób uwzględniły skutki wpisu, jednakże nie można powiedzieć, że sama możliwość wpisu z założenia narusza wskazane normy konstytucyjne. Skarżący, zwłaszcza Spółka stawiają ów zarzut w kontekście skutków wpisu i nieziszczenia się przesłanek do jego dokonania. Sąd podkreśla, że taka konstrukcja skargi, po przesądzeniu zaistnienia przesłanek wpisu, wymagałaby jednak zakwestionowania konstytucyjności przepisów umożliwiających ujęcie zabytku w rejestrze, do czego powodów Sąd w tej sprawie nie znajduje.
Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postaci w jakiej został on sformułowany. Wprawdzie organy doprowadziły do sytuacji, w której Strony zostały skierowane na błędne tory postępowania, przez co próbowały zwalczać wpis w postaci krajobrazu kulturowego (ostatecznie odrzucony przez Ministra), co stanowiło opisane powyżej istotne naruszenie prawa procesowego, to niemniej jednak nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Skarga wskazuje na to, że organ I instancji wyznaczył zbyt krótki termin na zapoznanie się z obszernymi aktami sprawy i nie wyraził zgody na dalsze jego przedłużenie. Skuteczność tego zarzutu zależy jednak od wykazania jakich możliwości działania Strona została pozbawiona w końcowej fazie sprawy i jak to przełożyło się na jej wynik. Pomimo podnoszonych trudności w zapoznaniu się z aktami przed wydaniem decyzji w I instancji oraz okres świąteczny, takich okoliczności Skarżąca Uczelnia nie wykazała, a jak wskazano, istota jej twierdzeń w rzeczywistości tkwi w wadliwym procedowaniu sprawy w I jak i II instancji, o czym wskazano powyżej. Utrudnienia w końcowym zapoznaniu się z dokumentacją sprawy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie miały wpływu na jej wynik. Problem jak wskazano tkwi w wadliwym wywołaniu przekonania przez organy, że sprawa dotyczy wyłącznie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych pola wzlotów jako krajobrazu kulturowego.
W ponownym postępowaniu organy, kierując się zasadą budowania zaufania do działalności administracji publicznej, lojalnej współpracy jak i informowania Stron o istotnych okolicznościach sprawy, sprecyzują w jakim kierunku zmierza postępowanie o wpis, tak aby każda z zainteresowanych Stron mogła przedsięwziąć adekwatne dla rozstrzygnięcia środki dowodowe, również przeprowadzone z własnej inicjatywy. Strony Skarżące zaś, uwzględniając wynikającą z art. 77 § 1 k.p.a. zasadę współpracy z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy, winny aktywnie współdziałać w ustaleniu przesłanek dotyczących wpisu do rejestru zabytków.
Organy, oceniając okoliczności sprawy, rozważą również wcześniejsze decyzje o wpisie poszczególnych elementów lotniska do rejestru zabytków i podnoszone przez Skarżących kwestie zbędności szerszej ochrony "pola wzlotów". Nadto, mając na uwadze wpis do rejestru zabytków zachodniej części pasa startowego organy przeanalizują i zbadają ewentualną potrzebę ochrony samych wartości widokowych chronionego już zabytku w ramach wpisu do rejestru zabytków jego otoczenia - art. 9 ust. 2 u.o.z.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 61 § 1 i 4, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 9 ust. 1 u.o.z. uchylił obie zaskarżone decyzje.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
Niniejszy wyrok, zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. ma ten skutek, że uwzględnienie skarg powoduje sytuację, w której uchylone decyzje nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Niemniej jednak nie oznacza to, że Strony mogą podejmować działania względem terenu co do którego toczy się postępowanie, bowiem nadal w takiej sytuacji wiąże ochrona wynikająca z art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z.