VII SA/Wa 1300/20

VII SA/Wa 1300/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1269/21 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 3  pkt 1-2,  art. 3  pkt 13,  art. 6  ust. 1  pkt 1  lit. b, e,  art. 7  pkt 1,  art. 8,  art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2,  art. 91 ust. 4 pkt 3-4
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę
Uzasadnienie
[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia z [...]października 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 3 pkt 1-2, art. 3 pkt 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, e, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3-4, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, t.j. ze zm.) oraz art. 104 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]pod numerem rejestru [...] następujący zabytek: wnętrze basenu dokowego w granicach działki nr [...], obręb: [...]w miejscowości [...] (gmina [...], powiat m. [...], woj. [...]), stanowiące część "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r.", wpisanego do rejestru zabytków pod ww. numerem odrębnymi decyzjami działka: [...], jedn. ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka rejestrowa: [...]; księga wieczysta: [...], prowadzona w Sądzie Rejonowym [...]w [...]własność: [...]- reprezentowany przez Ministra [...], użytkownik wieczysty: [...]Sp. z o.o. w [...], granice wpisu: obiekt wpisany do rejestru zabytków zaznaczono na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej integralny załącznik decyzji; jednocześnie północna granica działki [...]staje się częścią granic ochrony "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r."
W uzasadnieniu wojewódzki organ ochrony zabytków podał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z [...].03.2016 r. oraz z [...].06.2017 r.
Zakres postępowania dotyczył wpisania do rejestru zabytków, historycznego zespołu zabudowy [...]od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r. Obejmował m.in. działkę nr [...]i basen dokowy.
Wcześniejszą decyzją z [...].09.2017 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków ww. zespół, składający się m.in. z nabrzeża basenu dokowego, ale z pominięciem działki nr [...]i wnętrza basenu dokowego.
Decyzja ta została częściowo uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dn. [...].12.2017 r. (znak: [...]), który równocześnie skorygował zakres ochrony. Przy czym kwestia wpisu do rejestru zabytków działki nr [...] (wnętrza basenu dokowego) nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Niniejsza decyzja stanowi zatem rozstrzygnięcie częściowe sprawy, wszczętej w dniu [...].03.2016 r.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, e - ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania - zespoły budowlane oraz obiekty techniki, w tym zakłady przemysłowe.
Zgodnie z art. 3 pkt 13 ww. ustawy, historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W art. 7 jako jedną z form ochrony konserwatorskiej wskazano wpis do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 9 ust. 3, wpis do rejestru historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru obiektów wchodzących w skład tego zespołu. Zakłady przemysłowe są specyficzną grupą zabytków i zespołów budowlanych, a z racji swej funkcji składają się nie tylko z budynków i budowli, ale także urządzeń i infrastruktury technicznej. Charakteryzują się także różnorodnymi nawarstwieniami historycznymi, wynikającymi z modernizacji i dostosowania do zmiennych potrzeb rynkowych. Nawarstwienia i przekształcenia nie umniejszają ich autentyzmu lecz mają walor poznawczy, dokumentują przemiany gospodarcze i technologiczne.
Dalej organ wskazał, że w toku postępowania stan prawny nieruchomości był kilkukrotnie weryfikowany. Ostatecznie, stwierdzono że działka nr [...] (obr. [...]) w [...] kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie, stanowiące własność [...]. Nieruchomość ma statut morskich wód wewnętrznych.
Prawa właścicielskie w stosunku do morskich wód wewnętrznych wykonuje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej (art. 211 ust. 2 i 3, art. 212 ust, 1 pkt 2 ustawy z dn. 20.07.2017 r. Prawo wodne - Dz. U. z 2018, poz. 2268, ze zm.). Nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym, a w toku postępowania zmieniały się podmioty ją użytkujący. Obecnie prawo użytkowania wieczystego przysługuje [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała nr [...]z [...].09.2004 r.) nie obejmują wnętrza basenu dokowego. Znajduje się on także poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków lub uznanymi za pomnik historii.
W celu oceny wartości obiektu, w toku postępowania zebrano materiały dotyczące jego historii, formy oraz kontekstu naukowego i przestrzennego. Do analiz wykorzystano:
- Wytyczne konserwatorskie dla terenu [...]w [...], aut. dr inż. arch. A. O.i mgr inż. arch. A.W., 2018 r.;
- J. L., P. L., [...]. Laboratorium miejskich procesów rozwojowych, [...]2016.
- Zasady kształtowania przestrzeni [...] w kontekście wartości zabytkowej i wytycznych konserwatorskich dla zespołu dawnej [...], opr. prof. dr hab. inż. arch. P. L., prof. dr hab. J. L. z zespołem, [...], lipiec 2016.
- Studium wyboru form ochrony konserwatorskiej terenów i obiektów postoczniowych w [...], red. prof. dr hab. M. G., zespół autorski: dr inż. W. A., arch. T. B., prof. dr hab. M. G., we współpracy z prof. dr hab. B. S., [...], [...]2015;
- [...], dawna [...]. Opinia w sprawie ochrony konserwatorskiej zespołu przestrzennego, aut. dr inż. arch. R. H., mgr inż. arch. A. O., 2007;
- Opinię konserwatorską dotyczącą podstawowych wartości zabytkowych wybranych budynków na terenie [...]S.A., aut. prof. dr inż. arch. W. G., mgr I. B., mgr inż. arch. J. C., mgr. inż. arch. R. H., mgr inż. arch. K. K., mgr inż. arch. A. M., mgr inż. B. N., mgr inż. arch. J. S., 1999, t. I (fragmenty dotyczące historii i układu przestrzennego zespołu, bibliografii, archiwalnych planów i fotografii):
- Kartę ewidencyjną [...]i [...], ob. [...], aut. I. B., 1996;
- B. K., Encyklopedia inżynierii morskiej, [...], 2009, s. 32, 48-52, 74-84, 235-239, 325-328, 436, 506-507.
Uwzględniono także opinię członków Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków oraz opinię prawną opracowaną dla [...]Sp. z o.o. w [...]przez dr hab. K. Z., prof. [...], dn. [...].10.2015 r.
Stan faktyczny stwierdzono w toku oględzin z dn. [...].08.2019 r., sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. W celach porównawczych przestudiowano archiwalne fotografie, ryciny i kartografię z 2 poł. XIX w. i XX w., zamieszczone w ww. dokumentacjach.
W toku postępowania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wystąpiła o zawieszenie postępowania, uzasadniając to postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi Spółki na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].12.2017 r., dotyczącą wpisu do rejestru zabytków "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r".
Organ wskazał, że kwestionowany wpis do rejestru zabytków "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r." nie uwzględniał działki nr [...], a zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].12.2017 r. jest decyzją ostateczną tj. wykonalną i skuteczną. Zatem zespół budowlany jest wpisany do rejestru zabytków. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17.10.2019 r. oddalił skargę [...]Sp. z o.o.
Wielowątkowe, ponadprzeciętne wartości historyczne, artystyczne i naukowe historycznego zespołu [...]zostały potwierdzone decyzjami [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. [...].09.2017 r. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. [...].12.2017 r., orzekającymi o wpisie do rejestru zabytków tego zespołu. Znajdują także odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Jednym z walorów zespołu jest określony wyraz architektoniczny i przestrzenny, na który składają się czytelne, różnorodne nawarstwienia historyczne - począwszy od okresu przekształcenia [...]w [...]w 4 ćw. XIX w. do funkcjonowania zakładu jako [...]im. [...]do 1989 r.
Jest to przykład architektury przemysłowej, dobrze ilustrujący rozwój gospodarczy i technologiczny budowy statków na przestrzeni ponad stu lat. Zrealizowane na tym terenie obiekty przedstawiają przemiany architektury i budownictwa reprezentatywne dla niemal całej ery przemysłowej tej części Europy. Historia rozwoju przemysłu stoczniowego jest nierozerwalnie związana z historią i dziedzictwem kulturowym miasta [...], którego rozkwit wiązał się z gospodarką morską, w szczególności z budową statków i okrętów. Począwszy od XIV w. [...] uznawany był za największy ośrodek stoczniowy na [...].
We wskazane wartości zespołu [...]wpisuje się basen dokowy, będący przedmiotem decyzji. Jego nabrzeże zostało już wpisane do rejestru zabytków decyzjami z [...].09.2017 r. i z [...].12. 2017 r. (nr rejestru [...]). Objęcie wpisem także wnętrza tego basenu ma na celu zachowanie integralności całego obiektu oraz dopełnienie struktury przestrzennej zespołu budowlano-przemysłowego.
Analizując wartości podlegające ochronie organ wskazał, że charakterystycznym i niezbędnym elementem infrastruktury stoczniowej są doki - rodzaj stoczniowej budowli hydrotechnicznej, typ sztucznego basenu, w którym regulowano poziom wody, co umożliwiało budowanie, remontowanie i wyposażanie statków oraz utrzymanie ich na właściwym poziomie względem nabrzeża. Basen dokowy zlokalizowany w płn.-wsch. części [...]powstał w l.1874-1879, w związku z rozbudową i przekształceniem [...], w utworzoną w 1871 r. [...]. Do ok. XVI w. w miejscu obecnego basenu dokowego znajdowało się ujście [...], a w poł. XIX w. wylot [...]i dwa budynki prawdopodobnie związane z budową i wodowaniem statków [...]. W tym okresie ograniczeniem dla rozwoju stoczni były właściwości fizyczne nurtu [...], który utrudniał wodowania dużych jednostek. Dopiero budowa w 1895 r. trzeciego ujścia [...]do morza uspokoiła nurt [...]i umożliwiła lepszą eksploatację jej nabrzeża na potrzeby stoczniowe. Zanim to jednak nastąpiło, rozwiązaniem było zaprojektowanie unikatowego, nowoczesnego systemu w postaci trzech pochylni płaskich połączonych z basenem do wodowań przy pomocy doku pływającego. Była to niezwykle ważna inwestycja w historii zakładu, która warunkowała jego dalszy rozwój. Zwiększyła możliwości produkcyjne, a oprócz budowy i wyposażania statków umożliwiała także ich kompleksowe remonty. W celu budowy nowego doku zasypano [...]i wykonano trapezoidalny w kształcie basen wodny, ze ścianami nabrzeża oblicowanymi cegłą i ozdobionymi kamiennymi boniami w narożach. Pierwotnie do basenu przylegały od południa trzy wachlarzowe pochylnie płaskie (tzw. slipy, wyciągi), początkowo przewidziane do remontów okrętów, później wykorzystywane także do ich budowy. Od strony rzeki basen zamykała brama dokowa (widoczna na planach i archiwalnych zdjęciach), co umożliwiało osuszanie basenu i używanie go także jako suchego doku. W basenie stosowano również odrębną pływającą konstrukcję doku pływającego, który mógł być zatapiany służąc do wodowania przesuwanych z pochylni kadłubów lub podnoszony w celu wciągnięcia remontowanego statku na pochylnie. Cumował on na lewo od doku, w miejscu charakterystycznego, uskokowego wcięcia przy nabrzeżu. Całość stanowiła projekt wielofunkcyjny i uniwersalny, umożliwiający na niewielkim obszarze pracę nad kilkoma jednostkami naraz. Tego typu rozwiązanie technologiczne było wówczas nowatorskie i unikalne w światowym przemyśle okrętowym.
Po 1945 r., w związku z kolejną modernizacją zakładu i koniecznością obsługiwania coraz większych jednostek rozebrano pochylnie wachlarzowe i zbudowano nowe, większe, na wschód od basenu (pochylnie A1 i A2). Prawą pochylnię basenu zlikwidowano już w czasie II wojny światowej, dwie kolejne w latach 60 i 80 XX w. Usunięto także dawną bramę wodną. Przekształcenia te są efektem nawarstwień historycznych, konsekwencją zmian w produkcji stoczniowej i adaptacji zakładu do nowych potrzeb rynkowych. Dokumentują więc pewien proces historyczny i zmian technologicznych w dziejach [...].
Basen dokowy zachował jednak swój pierwotny, charakterystyczny kształt. Utrzymane są relacje przestrzenne w stosunku do pozostałych elementów i rozplanowania zespołu stoczni, wynikające z usytuowania w linii brzegowej [...], na skraju zabudowań stoczniowych, w bezpośrednim sąsiedztwie żurawia i poleru cumowniczego oraz pozostałości XX- wiecznych pochylni. Na planach z różnego okresu wyraźnie widać jak istotną rolę kompozycyjno-przestrzenną pełnił wśród zabudowań i w infrastrukturze stoczni. Układ doku z pochylniami stanowił największy i funkcjonalnie najważniejszy element zespołu, któremu podporządkowano rozplanowanie pozostałych budowli, urządzeń, dróg i torów. Do dziś charakterystyczny kształt basenu widoczny na mapach i zdjęciach lotniczych jest znakiem rozpoznawczym terenów dawnej [...]w gąszczu zabudowań przemysłowych tej dzielnicy miasta. Miejsce to posiada także walory widokowe w specyficznym, silnie zurbanizowanym krajobrazie industrialnym, wynikające ze znacznych rozmiarów basenu jego charakterystycznego kształtu oraz usytuowania. Znajduje się na zamknięciu osi widokowej w ciągu ul. [...] skierowanej ku wyspie [...].
Przede wszystkim jednak, basen dokowy wraz z objętym już ochroną nabrzeżem jest najstarszym reliktem infrastruktury [...]i jedną z jej najważniejszych inwestycji, unikatową w skali światowej. Od końca XIX w. aż do poł. XX w. wraz z sąsiednimi pochylniami stanowił centrum zakładu, to tutaj bowiem budowano, remontowano i wodowano liczne jednostki pływające. Mimo, że zachowany niekompletnie, w powiązaniu z bogatym materiałem ilustracyjnym (archiwalne mapy, plany i fotografie) oraz w kontekście całego układu przestrzennego zakładu, nadal dobrze obrazuje rozwój [...]przemysłu stoczniowego oraz technologię budowy, remontu i wodowania statków. Z uwagi na swe przeznaczenie i kluczową rolę w całym ciągu produkcyjnym dopełnia przestrzennego i funkcjonalnego obrazu stoczni, podkreślając charakter całego zespołu, zarówno w sensie historycznym, kompozycyjno-przestrzennym, technologicznym, jak i naukowym, edukacyjnym. Zasadne jest więc uznanie całego basenu dokowego (nie tylko nabrzeża, ale także wnętrza) za obiekt techniki o indywidualnych wartościach oraz integralny element rozplanowania historycznego, przemysłowego zespołu zabudowy [...].
Powyższa argumentacja ma odzwierciedlenie w opiniach i opracowaniach zgromadzonych w sprawie. Organ wskazał, że wpis do rejestru zabytków nie uniemożliwia prowadzenia remontów, w tym modernizacji, adaptacji i rewitalizacji obiektów zabytkowych (urządzeń i budowli techniczny) lub realizacji nowych inwestycji na tym obszarze, a jedynie gwarantuje zapewnienie odpowiedniego nadzoru konserwatorskiego nad ich prowadzeniem, z poszanowaniem substancji zabytkowej i charakteru całego zespołu. Nie stoi także w sprzeczności z zasadami ochrony wewnętrznych wód morskich. Forma basenu dokowego jako dzieła inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w., jego historyczna funkcja w produkcji stoczniowej oraz rola w kompozycji przestrzennej zakładu pozostały czytelne, warte zachowania i wyeksponowania w ewentualnej rewitalizacji tego terenu.
[...]Sp. z o.o., złożyła odwołanie od tej decyzji, wnosząc też o mediację z organem drugiej instancji.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że "wpis do rejestru zabytków skutkować będzie ograniczeniem obecnego prawa Spółki do zagospodarowania swojej nieruchomości". Podkreślono, że w toku zawnioskowanych mediacji strona będzie mogła przedstawić i ustalić taką formułę ochrony rejestrowej, która we właściwy sposób wyeksponuje zarówno dziedzictwo stoczni, a zarazem pozwoli Spółce na zagospodarowanie terenu pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił przeprowadzenia mediacji, wskazując, że "ocena dopuszczalności prowadzenia mediacji w danej sprawie należy do organu prowadzącego postępowanie". Stwierdzono, że w niniejszej sprawie "podjęcie mediacji we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie jest bezzasadne wobec istoty i charakteru procedowanej sprawy administracyjnej". Za brakiem potrzeby przeprowadzania mediacji w sprawach dotyczących wpisania do rejestru zabytków przemawia charakter tych spraw, czyli konieczność uwzględnienia interesu społecznego, obowiązek objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską, jeżeli reprezentuje ona wartości istotne z punktu widzenia dziedzictwa narodowego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...]marca 2020 r. [...]- działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b i e, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o., od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]października 2019 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową, kończącą postępowanie wszczęte z urzędu przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków "zespołu zabudowy [...]w [...], w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] (gmina m. [...], powiat m. [...], woj. [...])" i zakończone decyzją częściową z [...]września 2017r., znak: [...], a także decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]grudnia 2017 r., znak: [...].
Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że wnętrze basenu dokowego, wraz objętym wcześniejszymi decyzjami nabrzeżem, stanowi istotny element historycznego zespołu budowlanego [...]. Ocena wartości zabytkowych ww. obiektu została przeprowadzana nie tylko w oparciu o walory indywidualne, lecz przede wszystkim w kontekście funkcjonalnym i historycznym [...]. Basen dokowy stanowi integralną część zabytkowego zespołu. Dla zrozumienia sposobu funkcjonowania zakładu przemysłowego jakim jest stocznia, niezbędne jest współistnienie zbiornika wodnego (doku), w którym buduje się i remontuje statki, a także hal o różnych funkcjach przemysłowych. Usytuowanie basenu dokowego w centralnej części dawnego zespołu stoczniowego stanowi nośnik dodatkowych wartości, wynikających z zachowanego kontekstu przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do walorów zabytkowych samego basenu dokowego, to stanowi on przykład XIX-wiecznej myśli technicznej i świadectwo historii przemysłu stoczniowego i zachodzących w nim przemian. Przedmiotowy obiekt posiada samoistne wartości artystyczne, historyczne i naukowe jako przykład budowli hydrotechnicznej, pochodzącej z 4 ćw. XIX w., wkomponowanej i kształtującej układ przestrzenny zespołu stoczni.
Powyższe ustalenia, upoważniają organy ochrony zabytków obu instancji do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt posiada w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe - artystyczne, historyczne i naukowe, pozwalające na objęcie go ochroną prawną indywidualnie, a także jako element historycznego zespołu budowlanego [...]od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r., wpisanego do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami.
W ocenie organu drugiej instancji omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku zawartym w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e ww. ustawy, jako część zespołu budowlanego oraz obiekt techniki, co wykazał organ Wojewódzki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących ograniczenia prawa własności Minister wyjaśnił, że rozstrzygnięcie takie wynika z utrwalonej praktyki organów ochrony zabytków, które działając zgodnie z art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3).
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności wskazując w art. 64 § 3, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalna.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia. Podzielając stanowisko [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za potrzebną ochronę wnętrza basenu dokowego w granicach działki ewid. nr [...], obr. [...]w [...], stanowiącego część "historycznego zespołu zabudowy [...]od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r.", wpisanego do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami, jako elementu ww. zespołu oraz zabytku techniki, który zachował wskazane wartości zabytkowe.
[...]Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]marca 2020 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod nr [...], wnętrza basenu dokowego w granicach działki nr [...], w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b i e w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282; dalej jako: "u.o.z.") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za zabytek wnętrza basenu dokowego w granicach działki ew. nr [...], która to nieruchomość kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie;
2. art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. 64 ust. 3 konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków obiektu który samodzielnie nie posiada cech zabytku;
3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na niewłaściwej i niespójnej ocenie wartości zabytkowej, gdyż wnętrze basenu dokowego pomięto przy wpisie do rejestru zabytków historycznego zespołu zabudowy [...]od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r., nie uznając uprzednio za konieczne objęcie ochroną konserwatorską działki wodnej nr [...];
4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( "MKiDN") samodzielnej oceny wartości zabytkowej wnętrza basenu dokowego, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
5. art. 96a § 1 w zw. z art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia postępowania mediacyjnego;
6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wystarczającego uzasadnienia, w szczególności motywów uznania bądź odmowy uznania argumentacji zawartej w zgromadzonym materiale dowodowym.
Skarżąca domagała się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy wykazały się dowolnością w ocenie zabytkowości wnętrza basenu dokowego, wydając rozstrzygnięcia bez dowodów na rzecz jego zabytkowego charakteru, czym naruszyły art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.
Błędnie przypisały wartości zabytkowe wnętrzu basenu dokowego. Działka ew. nr [...], która została objęta ochroną konserwatorką, kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie. Organy nie wskazały jakie wartości zabytkowe prezentuje oraz na czym miałaby polegać ochrona nieruchomości, która stanowi obszar morski w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
Z żadnego opracowania eksperckiego znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika aby samo wnętrze basenu dokowego posiadało samodzielną, szczególną wartość zabytkową, kwalifikującą je do wpisu do rejestru zabytków. Objęcie ochroną konserwatorską działki ew. nr [...]należy uznać za całkowicie nieuzasadnione i dowodzi, że analiza stanu faktycznego została przeprowadzona w sposób dowolny.
Bezpodstawna ochrona konserwatorska wnętrza basenu dokowego stanowi nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności (pośrednie wywłaszczenie) i narusza zasadę proporcjonalności. Przepisy u.o.z. należy interpretować zgodnie z normami konstytucyjnymi. W sytuacjach wątpliwych ich wykładnia powinna być dokonywana na korzyść uprawnień właścicielskich.
[...]Wojewódzki Konserwator Zbytków ("[...]WKZ") decyzją z dnia [...]września 2017 r. orzekł o wpisie do rejestru zabytków zespołu zabudowy [...]od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r. Zakres ochrony obejmował m. in. nabrzeże basenu dokowego, jednak z pominięciem działki nr [...]i wnętrza basenu dokowego.
Rozstrzygnięcie to zostało częściowo uchylone decyzją MKiDN z dnia [...]grudnia 2017 r. (znak: [...]), którą również częściowo skorygowano zakres ochrony, przy czym ponownie nie odniesiono się do kwestii wpisu do rejestru zabytków nieruchomości nr [...] (wnętrze basenu dokowego).
Ówcześnie organy konserwatorskie nie uznały za konieczne objęcie ochroną wnętrza basenu dokowego, stwierdzając, że w pełni wystraczającym pozostanie wpis do rejestru nabrzeża dokowego, co łączy się z zachowaniem lokalizacji i kształtu ww. obiektu. Mogło być to podyktowane okolicznością, iż działka ew. nr [...]stanowi morskie wody wewnętrze, a więc samodzielnie nie przejawia cech zabytkowych.
Nawet jeśli uznać, że sam kształt basenu dokowego jest nośnikiem wartości zabytkowych, to wpisane już do rejestru zabytków nabrzeże basenu, kształt ten oddaje. Organy nie wykazały, aby na działce nr [...]występowały materialne nośniki dziedzictwa narodowego. Sama woda takim nośnikiem być nie może.
Organy konserwatorskie kwalifikują dz. [...], jako budowlę hydrotechniczną, co zakłada, że na tej nieruchomości wzniesiono obiekt budowlany z użyciem wyrobów budowlanych. Podziały geodezyjne i własnościowe sprawiły, że dz. ew. nr [...] nie jest zabudowana i sama w sobie nie stanowi budowli. Organy konserwatorskie nie wykazały, aby na dz. [...] występował samodzielny, zamykający się w jej granicach, zabytek.
Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której organ konserwatorski procedując w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu zabudowy [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r. nie dostrzegł szczególnych wartości zabytkowych wnętrza basenu dokowego, jednocześnie dokonując odmiennej oceny na gruncie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
MKiDN w żadnym fragmencie decyzji nie dokonał samodzielnej oceny wartości zabytkowych wnętrza basenu dokowego. Uzasadnienie zawiera wyłącznie powtórzenie argumentacji organu I instancji. Wydanie w II instancji decyzji, pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne, stanowi rażące naruszenie art. 15 k.p.a.
Skarżąca podniosła, że w ramach mediacji miała zamiar przedstawić taką formułę ochrony, która wyeksponuje dziedzictwo [...], a zarazem pozwoli na zagospodarowanie terenu pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym w oparciu o treść prawa lokalnego.
Zaskarżona decyzja w warstwie uzasadnienia nie spełniania wymogów prawa.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga jest bezzasadna.
W rozpoznawanej sprawie dokonano wpisu do rejestru zabytków województwa [...], wnętrza basenu dokowego w granicach działki nr [...], będącego częścią "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...]do 1989 r.", wpisanego do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami.
Obecnie wydana decyzja stanowi rozstrzygnięcie części sprawy, wszczętej w dniu [...].03.2016 r.
Organ zasadnie wskazał, że wartości historyczne, artystyczne i naukowe całego zespołu [...]zostały potwierdzone decyzjami [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].09.2017 r. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. [...].12.2017 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...]grudnia 2017r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków nazwy własnej "[...]", związanej z działką nr ew. [...], podnosząc, że ww. obiekt nie został wpisany do tego rejestru. Orzeczenie w tym zakresie zostało uwzględnione w dokonanej przez Ministra korekcie załącznika graficznego do ówczesnej decyzji organu pierwszej instancji.
Poprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego (reformatoryjne), co do działki nr ew. [...] miało charakter porządkujący. Bowiem w odniesieniu do tej działki wszczęto postepowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, ale jednak działka nr ew. [...] faktycznie tym postępowaniem nie była objęta. W decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do niej nie zapadło orzeczenie o wpisie do rejestru zabytków.
Podkreślenia wymaga, że [...] jako całość jest świadectwem przemian architektury i budownictwa reprezentatywnego dla ery przemysłowej tej części Europy.
Zasadnie ustalono, że w wartości zespołu [...] wpisuje się basen dokowy, przy czym jego nabrzeże zostało już uprzednio wpisane do rejestru zabytków, a objęcie wpisem także wnętrza basenu, ma na celu zachowanie integralności całego obiektu oraz dopełnienie struktury przestrzennej zespołu budowlano-przemysłowego.
Doki są charakterystycznym i niezbędnym elementem infrastruktury stoczniowej (jako rodzaj budowli hydrotechnicznej), umożliwiającym budowanie, remontowanie i wyposażanie statków oraz utrzymanie ich na właściwym poziomie względem nabrzeża.
Zebrany materiał dowodowy wskazywał, że omawiany basen powstał w latach 1874-1879 w związku z rozbudową i przekształceniem [...] w [...]. Podkreślono, że była to niezwykle ważna inwestycja w historii stoczni, bowiem umożliwiła jego dalszy rozwój. Pierwotnie od południa przylegały do basenu dokowego trzy wachlarzowe pochylnie płaskie (tzw. slipy, wyciągi), a od strony rzeki zamykała basen brama dokowa, umożliwiająca osuszanie basenu. Zastosowane przy basenie dokowym rozwiązania technologiczne były nowatorskie i unikalne w światowym przemyśle okrętowym w tym okresie. Po 1945 r. rozebrano pochylnie wachlarzowe i zbudowano nowe, umożliwiające obsługę większych jednostek, usunięto także bramę wodną.
Organ ocenił, że opisane przekształcenia dokumentują zmiany w procesie technologicznym. Natomiast sam basen dokowy zachował "swój pierwotny, charakterystyczny kształt", utrzymane są "relacje przestrzenne w stosunku do pozostałych elementów i rozplanowania zespołu stoczni".
Wskazano też, że basen dokowy pełnił istotną rolę kompozycyjno-przestrzenną w infrastrukturze stoczni, a "układ doku z pochylniami stanowił największy i funkcjonalnie najważniejszy element zespołu, któremu podporządkowano rozplanowanie pozostałych budowli, urządzeń, dróg i torów". Organ podkreślił, że charakterystyczny kształt basenu "jest znakiem rozpoznawczym terenów dawnej [...]", a usytuowanie na zamknięciu osi widokowej w ciągu ul. [...]skierowanej ku wyspie [...]kształtuje walory widokowe obiektu. [...] "jest najstarszym reliktem infrastruktury [...] i jedną z jej najważniejszych inwestycji, unikatową w skali światowej" i nadal "dobrze obrazuje rozwój [...]oraz technologię budowy, remontu i wodowania statków", pomimo niekompletnego stanu zachowania.
Wobec roli jaką pełnił w procesie produkcji statków oraz z uwagi na kształtowanie przestrzennego i funkcjonalnego obrazu stoczni, zasadnie uznano basen dokowy za "obiekt techniki o indywidualnych wartościach oraz integralny element rozplanowania historycznego, przemysłowego zespołu zabudowy [...]".
Wbrew twierdzeniu skargi z zebranej w sprawie dokumentacji wynikało, że forma basenu dokowego jako dzieła inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w., jego historyczna funkcja w produkcji stoczniowej oraz rola w kompozycji przestrzennej zakładu pozostały czytelne, warte zachowania i wyeksponowania w ewentualnej rewitalizacji terenu. Stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych uzasadniał objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków jako obiektu, który dokumentuje przeszłość, świadczy o tożsamości regionu, ilustruje przemiany polityczne, społeczne, gospodarcze.
W toku postępowania wykazano, że objęcie wnętrza basenu dokowego ochroną przez wpisanie do rejestru zabytków leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organów I i II instancji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe oraz wyczerpujące, mające podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym.
Wbrew stanowisku skarżącej nie doszło do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest uzasadniony zarzut wydawania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. W szczególności, w zaskarżonej decyzji przedstawiono ocenę wartości zabytkowych basenu dokowego. Wskazać należy, iż organy konserwatorskie dysponują kadrą, której wiedza fachowa w powiazaniu z przytoczonymi w decyzji organu I instancji opracowaniami fachowymi, pozwoliły na ocenę ustawowych przesłanek wpisu do rejestru zabytków. Stanowisko organu w tym zakresie poparte zostało przekonującym uzasadnieniem.
Bezzasadny był zarzut braku dokonania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego samodzielnej oceny wartości zabytkowych wnętrza basenu dokowego, co zdaniem skarżącego stanowiło rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej było zwięzłe i zasadniczo zawierało powtórzenie argumentacji organu I instancji, to kompletnie zgromadzony materiał dowodowy, mógł i powinien być oceniany przez organy obu instancji w sposób jednolity, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Wbrew zarzutom spółki zaskarżona decyzja nie zapadła z naruszeniem art. 15 k.p.a. - organ drugiej instancji rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie.
Organy wykazały, że objęcie wnętrza basenu doku ochroną przez wpisanie do rejestru zabytków leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dlatego nie jest uzasadniony zarzut, że organ wykazał się dowolnością, rozstrzygał bez dowodów, czym naruszyły przepisy ustawy o ochronie zabytków. W niniejszej sprawie nie doszło zwłaszcza do naruszenia zasady praworządności, jak również proporcjonalności i szeroko rozumianej zasady demokratycznego państwa prawa. Nie doszło do nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności choćby dlatego, że działka nr [...] kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie, stanowiące własność [...]. Nieruchomość ma statut morskich wód wewnętrznych.
Wnętrze basenu dokowego zostało wpisane do rejestru zabytków po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego, a przesłanki objęcia go ochroną konserwatorską zostały wystarczająco wyjaśnione.
Ocenę zasadności objęcia prawną ochroną ww. zabytku odniesiono do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, związanego również z oddaleniem skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]grudnia 2017 r. znak [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019r., sygn. VII SA/Wa 374/18 (nieprawomocnym).
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi