VII SA/Wa 1294/24

VII SA/Wa 1294/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
art.24 ust. 2a pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M.K. i D. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 lutego 2024 r. nr 40/2024 w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINGiK") decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. nr 40/2024, znak: WIG-I.7221.3.78.2023.AL, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024 r., poz. 572 – dalej: "k.p.a."), oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "pgik"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i D. K. (dalej: "skarżący", "wnioskodawcy") od decyzji Starosty P. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] października 2023 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w części dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (dalej: "egib") w zakresie działek [...] i [...] z obrębu [...], miasto P. oraz o odmowie dokonania zmian danych ewidencyjnych w zakresie działki [...] z obrębu [...], miasto P., na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 23 grudnia 2021 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżących o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków wykazu synchronizacyjnego dotyczącego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] w P., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2021 r. pod nr [...].
Pismem z 9 lutego 2022 r. wnioskodawcy na wezwanie Starosty z 18 stycznia 2022 r., doprecyzowali swoje żądania, wnosząc o ujawnienie w egib zmian wynikających z wykazów zmian danych ewidencyjnych załączonych do ww. opracowania geodezyjnego, jako zmian niezależnych od decyzji sądu wieczystoksięgowego, czy innych wyroków sądowych (zmiany faktyczne).
Skarżący wnieśli o ujawnienie: nowego przebiegu granic działki nr [...] obręb [...], z działkami sąsiednimi, - nowej powierzchni działki nr [...] obręb [...], tj. 0,0111 ha, jako stan nowy użytku "B" o pow. 0,0111 ha dla działki nr [...] obręb [...] - jako stan nowy użytku "B" o pow. 0,0161 ha dla działki nr [...] obręb [...] - nowej powierzchni działki nr [...] obręb [...], tj. 0,0290 ha, - nowej powierzchni działki nr [...] obręb [...], tj. 0,0255 ha.
Ponadto, zażądali wydania kopii wykazu synchronizacyjnego z załącznikiem graficznym (jako materiału archiwalnego z zasobu PODGiK) opatrzonego klauzulą o treści cyt.: "o przyjęciu dokumentacji wraz z załącznikiem graficznym (mapą) do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" oraz "o podstawie wpisu do księgi wieczystej" w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości.
W tym samym dniu, tj. 9 lutego 2022 r., do Starosty wpłynął wniosek A. i Z. W., którzy również wnieśli o ujawnienie w egib zmian wynikających z opracowania nr [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu [...] miasto P. Ponadto, A. i Z. W. również zażądali wydania kopii wykazu synchronizacyjnego z załącznikiem graficznym opatrzonego klauzulą o treści jak wyżej.
Po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów ustawy pgik Starosta decyzją nr [...] z [...] lipca 2022 r. orzekł o odmowie aktualizacji egib zgodnie z powyższym żądaniem.
Z wydanym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym MWINGiK, decyzją nr 168/2022 z 23 listopada 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji m.in. zalecił organowi I instancji zbadanie w jakim zakresie wnioskodawcy posiadają legitymację procesową do inicjowania postępowania aktualizacyjnego, mając na uwadze przepisy art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy pgik i rozpoznanie sprawy merytorycznie wyłącznie w takim zakresie.
Starosta P. postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2023 r. pozbawił przymiotu strony D. K., D. Ł. i A. K. z uwagi na fakt, że ww. osoby nie są właścicielami, ani władającymi działkami wykazanymi w egib, co do których zostało wszczęte postępowanie w sprawie aktualizacji informacji egib.
Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, w dniu [...] października 2023 r. wydał decyzję częściową nr [...] znak: [...] orzekającą o:
- umorzeniu postępowania w części dotyczącej: ujawnienia zmiany granicy działki nr [...] z działką nr [...] z obrębu [...], wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu nowej powierzchni działki nr [...] z obrębu [...], tj. 0,0111 ha, ujawnienia jako stan nowy użytku "B" o pow. 0,0111 ha w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu jako stan nowy użytku "B" o pow. 0,0161 ha w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], ujawnienia zmiany granicy działki nr [...] z działką [...] z obrębu [...], na podstawie operatu technicznego nr [...], z uwagi na brak legitymacji procesowej do inicjowania postępowania aktualizacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy pgik przez M. K.;
- odmowie wprowadzenia zmiany w części dotyczącej: zmiany granicy działki nr [...] z działką nr [...] z obrębu [...], ujawnienia nowej powierzchni działki nr [...] z obrębu [...], tj. 0,0255 ha, na podstawie operatu technicznego nr [...].
W pozostałym zakresie postępowanie zainicjowane wnioskiem z 23 grudnia 2021 r. organ I instancji zawiesił postanowieniem nr [...] z [...] października 2023 r. Organ II instancji uchylił ww. postanowienie, zaś aktualnie rozstrzygnięcie to podlega kontroli sądowej w związku ze złożonym sprzeciwem do sądu administracyjnego.
Z rozstrzygnięciem Starosty P. ponownie nie zgodzili się skarżący, wnosząc odwołanie . Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty, umorzenia postepowania przed organem I instancji oraz ujawnienia zmian zgodnie z wnioskiem z grudnia 2021 r. w trybie czynności materialnotechnicznej, a także nakazanie Staroście przywrócenia przymiotu strony D. K.
Po rozpatrzeniu odwołania, MWINGiK wydał wspomnianą na wstępie skarżoną decyzję z dnia 23 lutego 2024 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h pgik, aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do pzgik, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b, ale pod warunkiem, że dokumentacja ta jest odpowiednia do przeprowadzenia rzeczonej zmiany. Podkreślił, że samo przyjęcie opracowania do pzgik nie jest jednoznaczne z możliwością jego wykorzystania do aktualizacji egib w drodze czynności materialno-technicznej.
MWINGiK wyjaśnił, że operat geodezyjny przyjęty do pzgik [...] listopada 2021 r. pod numerem [...] jest opracowaniem sporządzonym do celów prawnych. Zgodnie z § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mapy do celów prawnych sporządza się m. in. na potrzeby typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Takie opracowanie nie może być zatem podstawą wprowadzenia zmian danych egib bez prawomocnego rozstrzygnięcia. Organ wskazał zatem, że żądanie strony w zakresie ujawnienia danych z przedmiotowego operatu w trybie czynności materialno-technicznej jest niezasadne. Jednocześnie wskazane ograniczenie jakim jest cel sporządzonej pracy geodezyjnej, powoduje że Starosta prawidłowo wszczął postępowanie wyjaśniające, gdyż w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości dokonania aktualizacji egib w drodze czynności materialno- technicznej.
Organ wskazał, że skarżący twierdzą, że w zgłoszonej pracy nigdzie nie było wzmianki, że opracowanie [...] jest przeznaczone do celów sądowych, jak stwierdził Starosta w zaskarżonej decyzji, a organ samowolnie przed przyjęciem operatu, próbował wymusić zmianę przeznaczenia opracowania na "do celów sądowych". Zgłaszając pracę geodezyjną wykonawca określił jej cel jako "sporządzenie innej mapy do celów prawnych", z kolei w sprawozdaniu technicznym jako cel pracy określił "inna mapa d/c prawnych (wykaz synchronizacyjny dla celów wieczystoksięgowych) + ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych". Jak wyżej wyjaśniono, operat geodezyjny wykonany zarówno do "celów sądowych" jak i do "innych celów prawnych" jest opracowaniem do celów prawnych, które sporządza się m. in. na potrzeby typowych postępowań sądowych i administracyjnych i samo, bez prawomocnego rozstrzygnięcia nie może być podstawą wprowadzenia zmian w egib, jak tego żądają skarżący.
Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta wszczął postępowanie administracyjne z wniosku skarżących z 23 grudnia 2021 r., w ramach którego w myśl art. 62 k.p.a. rozpoznał również wniosek A. i Z. W. z 9 lutego 2022 r. Podejmując działania w sprawie, Starosta nie zbadał czy wnioskodawcom przysługuje prawo do skutecznego żądania aktualizacji egib zgodnie z zawartym w nich postulatem w kontekście art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik oraz błędnie określił krąg stron rzeczonego postępowania, co wskazał MWINGIK w decyzji nr 168/2022.
Zgodnie z obowiązującym przepisem stanowiącym podstawę uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w sprawie jest norma art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik. Norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny i w okolicznościach sprawy winien obejmować właściciela lub samoistnego posiadacza owej nieruchomości. Tak więc art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego. Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest zatem tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną, natomiast przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.
Realizując zalecenia MWINGIK organ I instancji poddał analizie, w jakim zakresie wnioskodawcy posiadają legitymację procesową do inicjowania postępowania w sprawie egib. Zgodnie z danymi rejestru egib prowadzonym dla obrębu [...], miasta P. dla działki nr [...] jako właściciele wykazani są A. R., K. R. i Z. R. Dla działek nr [...] oraz [...] jako władający na zasadach samoistnego posiadania wpisany jest Urząd Gminy P.-drogi powszechnego korzystania. W działce nr [...] jako właściciel w egib wpisana jest M. K., natomiast w działce nr [...] jako współwłaściciele wykazani są M. K. i D. K. Jako właściciele działki nr [...] wpisani są A. i Z. W., natomiast właścicielami działki nr [...] są A. K. i D. Ł.
Pismem z 14 lutego 2022 r. Starosta zawiadomił M. K., D. K., K. R., A. R., Z. R., A. W., Z. W., A. K., D. Ł. i Burmistrza Miasta i Gminy P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych egib na wniosek. Działki nr [...] i [...] nie są objęte wnioskowaną aktualizacją egib.
W związku z powyższym, Starosta P. postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2023 r. pozbawił przymiotu strony w postępowaniu: D. K. - współwłaściciela działki [...], D. Ł. i A. K. - współwłaścicieli działki nr [...], z uwagi na fakt, że ww. osoby nie są właścicielami ani władającymi działkami wykazanymi w egib, co do których zostało wszczęte postępowanie w sprawie aktualizacji informacji egib.
Organ odwoławczy zauważył jednak, że Starosta pominął fakt, że sytuacja prawna D. K. jest odmienna niż współwłaścicieli działki [...], gdyż był on inicjatorem prowadzonego przez organ postępowania. Wydając postanowienie odbierające mu przymiot strony, na które nie służy zażalenie, Starosta pozbawił go tym samym kontroli dwuinstancyjnej rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte również na jego wniosek. Po otrzymaniu wniosku Starosta P. nie odmówił wszczęcia postępowania wnioskodawcy w drodze postanowienia, na które przysługiwałoby mu zażalenie, a co więcej wydał decyzję rozstrzygającą sprawę, która finalnie została wyeliminowana z obiegu prawnego. Organ administracji, rozpatrując wniosek osoby nie będącej stroną, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w aktualnym stanie prawnym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jeśli natomiast już po wszczęciu postępowania okaże się, że z wnioskiem o jego wszczęcie wystąpił podmiot nieposiadający do tego legitymacji procesowej - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - właściwe jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., jako dotkniętego bezprzedmiotowością z przyczyn o charakterze podmiotowym. Z powyższych względów organ uznał zarzut podniesiony przez D. K. za uzasadniony.
MWINGiK wyjaśnił, że żądanie skarżących dotyczyło aktualizacji egib na podstawie operatu [...] w zakresie: ujawnienia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi tj.: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] ujawnienia nowej powierzchni działek nr: [...] tj. 0,0111 ha oraz [...] tj. 0,0290 ha, [...] tj. 0,0255 ha ujawnienia użytku B w działkach nr [...] i [...], natomiast żądanie Państwa W. dotyczyło aktualizacji egib na podstawie operatu [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Jak wyżej wspomniano wniosek o zmianę wpisu w egib może pochodzić od określonego kręgu podmiotów, które mogą być wykazane w ewidencji, a są wymienione w art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik.
Organ zaznaczył, że co istotne, M. K. zgodnie z danymi egib jest właścicielką działki nr [...] i współwłaścicielką działki nr [...], natomiast D. K. jest współwłaścicielem działki [...]. Zatem ich wniosek nie mógł skutecznie uruchomiać tego postępowania w zakresie działek [...], [...], [...] i [...], gdyż ww. osoby nie są podmiotem posiadającym uprawnienie do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, które miałoby na celu realizację wskazanych we wniosku żądań dotyczących ujawnienia przebiegu granic dziatki nr [...] z działkami sąsiednimi, których nie są właścicielami ani władającymi, tj. [...], [...] i [...] z obrębu [...], ujawnienia nowej powierzchni działki nr [...] tj. 0,0111 ha oraz ujawnienia na niej użytku B, ujawnienia użytku B w działce nr [...].
W postępowaniu zaistniał stan odbiegający od wymaganego przepisami prawa, gdyż wniosek o aktualizację danych egib złożyły podmioty, które nie należały do żadnej z kategorii podmiotów ewidencyjnych określonych w przepisach art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik. Wynik tak zainicjowanego przez skarżących postępowania aktualizacyjnego nie powinien zatem doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż zabrakło jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu uprawnionego. Mając zatem na uwadze powyżej stwierdzony fakt oraz treść art. 105 § 1 k.p.a., MWINGiK stwierdził, że organ I instancji słusznie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w tej części. Wobec braku legitymacji skarżących do występowania z wnioskiem o dokonanie aktualizacji bazy ewidencji gruntów i budynków w ww. zakresie, Starosta słusznie umorzył postępowanie w części dotyczącej działek [...], [...], [...] i [...], przy czym błędnie wskazał, że wyłącznie M. K. była inicjatorem tego postępowania.
MWINGiK wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, że opracowanie [...] "nie dotyczyło granicy działek [...] i [...]". Żądanie skarżących dotyczyło m.in. ujawnienia nowego przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Działka [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką [...] od strony północnej. Ponadto, zgodnie z danymi protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, będącego częścią będącego częścią ww. opracowania, w wyniku czynności na gruncie został ustalony odcinek granicy działki [...] z działką [...]. Zgodnie z danymi egib właścicielem działki [...] jest Gmina P., z kolei do działki nr [...] jest ona wykazana jako władający.
Jednocześnie, mając na uwadze, że stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inny podmiot władający konkretną działką ewidencyjną, natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje legitymacja prawna do wszczęcia postępowania, postępowanie wszczęte z wniosku skarżących w części dotyczącej ujawnienia zmiany granicy działki nr [...] z działką [...] z obrębu [...], miasto P., należało umorzyć.
MWINGiK przypomniał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta wskazał, cyt.: "Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2023 r. Starosta P. pozbawił przymiotu strony D. K., D. Ł. i A. K. z uwagi na to, że ww. osoby nie są ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający do działek, których dotyczy niniejsze postępowanie. Na ww. postanowienie nie służyło zażalenie z uwagi na fakt, że przepisy kodeksu administracyjnego nie określają trybu, w jakim powinno nastąpić zawiadomienie podmiotu o braku przymiotu strony. Niemniej jednak zgodnie z art. 142 k.p.a. "Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższym osoby pozbawione przymiotu strony otrzymują niniejszą decyzję".
Analizując ten fragment uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że należy zwrócić uwagę, że Starosta sugeruje, że osoby pozbawione przymiotu strony postanowieniem nr [...] otrzymują decyzję w związku z art. 142 k.p.a., sugerując, że osoby te mogą zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, zaś zakres odwołania powinien dotyczyć wyłącznie kwestii pozbawienia poszczególnych osób przymiotu strony postępowania administracyjnego. W ocenie MWINGIK takie działanie Starosty nie jest prawidłowe. Z przepisu wynika, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji, zgodnie z ww. przepisem jak i art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia zażalenia i odwołania przysługuje stronie.
Natomiast organ odwoławczy uznał, że odwołanie złożone przez D. K. jest skuteczne, pomimo że zaskarżonym przez niego postanowieniem złożonym wraz odwołaniem Starosta poinformował go o utracie przymiotu strony. Powyższe należy uzasadnić faktem, że był on wnioskodawcą postępowania, zaś organ I instancji nie odmówił jego wszczęcia w formie przez niego zaskarżalnej. Organ odwoławczy zauważył, że np. w odniesieniu do części postępowania, w stosunku do której Starosta orzekł o jego umorzeniu, pozycja M. K. i D. K. jest równa. Oboje byli inicjatorami postępowania w tym zakresie i oboje nie są właścicielami bądź władającymi wykazanymi w egib do tych działek ewidencyjnych. Niezrozumiałym jest więc, aby ta część rozstrzygnięcia mogła być zaskarżalna wyłącznie przez jednego z wnioskodawców, tylko dlatego, że jest właścicielem innej działki ewidencyjnej.
Pomimo rozbieżnego stanowiska z organem I instancji, MWINGiK uznał, że zaskarżona decyzja nie powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego.
Organ wskazał, że D. K. brał aktywny udział w postępowaniu, wiec trudno jest uznać, że strona nie wiedziała o czynnościach postępowania. Co prawda nie został zawiadomiony przez organ o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia, jednak mimo to 29 września 2023 r. stawił się z żoną w urzędzie celem zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnienia żądań. Podczas spotkania M. K. udzieliła D. K. upoważnienia do podejmowania wszelkich decyzji w sprawie, wglądu w akta, składania stosownych podpisów i żądań. Co istotne, odebranie D. K. przymiotu strony przez Starostę nie wpłynęło na rozstrzygnięcie, omawiana decyzja administracyjna została do niego skierowana, a on sam mógł odwołać się do decyzji częściowej.
W omawianej sprawie decyzja została doręczona również podmiotom, które w toku postępowania pozbawiono statusu strony. Organ wskazał, że nie można jednak uznać, że powyższe powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym, nie można utożsamiać doręczenia decyzji osobie niebędącej już stroną w sprawie, ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z wadliwością decyzji przewidzianą we wspomnianym przepisie mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W omawianej sprawie wszystkie strony postępowania otrzymały decyzję administracyjną, nie doszło więc do sytuacji, że podmioty pozbawione w toku postępowania przymiotu strony otrzymały decyzję zamiast podmiotów do tego uprawnionych.
Starosta w postępowaniu w myśl art. 62 k.p.a. rozpoznał również wniosek A. i Z. W. Jak wspomniano żądanie Państwa W. dotyczyło aktualizacji egib na podstawie operatu [...] w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Wobec powyższego w zakresie działki [...] organ I instancji powinien rozpatrzeć sprawę co do istoty, co też uczynił. W decyzji [...] Starosta orzekł m.in. o odmowie wprowadzenia zmiany w części dotyczącej zmiany granicy działki nr [...] z działką nr [...] z obrębu [...], ujawnienia nowej powierzchni działki nr [...] z obrębu [...], tj. 0,0255 ha. Pomimo, że odwołujący nie są właścicielami ww. działek, to uznano, że w niniejszym zakresie sprawa powinna być rozpoznawana merytorycznie z uwagi na fakt, że działka [...], której właścicielem jest M. K. graniczy z działką [...] i posiada wspólny punkt graniczny w granicy działki nr [...] z działką nr [...] (tzw. trójmiedza). Tak więc rozstrzygnięcie w tej części mogło mieć wpływ na prawa i obowiązki właściciela działki [...].
MWINGiK wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że egib dla miasta P. została założona na mocy dekretu z 2 lutego 1955 r. o egib. Zgromadzona dokumentacja w sprawie obejmuje pisany rejestr gruntów założony w 1978 r. oraz kopię mapy miasta P. sporządzoną przez Warszawskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1971 r. W operacie odnowienia egib zarejestrowanym pod nr [...] w dniu [...] stycznia 1979 r. prowadzonym dla obrębu nr [...], ujawnione została m. in. działka nr [...] o pow. 0,0229 ha, dla której w oznaczeniu nieruchomości jest zapis cyt.: "[...] Dz. [...]". W dniu 25 września 1997 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe nr [...], które dotyczyło granic pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wykonawcą prac geodezyjnych przyjętych do pzgik pod nr [...] był S. K. Z ww. dokumentacji wynika, że w dniu 16 listopada 1998 r. właściciele działek podpisali ugodę pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...]. Natomiast w kwestii ustalenia granicy pomiędzy działką nr [...] , [...], [...] i [...] sprawa została skierowana do sądu. W piśmie Urzędu Miasta i Gminy P. z 16 października 2015 r. oświadczono że, Sąd Rejonowy dla [...] – [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe z uwagi na niepodjęcie postępowania w ciągu trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu.
Organ odwoławczy przypomniał, że w dniu 10 listopada 2021 r. do pzgik został przyjęty operat techniczny [...], na podstawie którego Państwo W. i Państwo K. żądają wprowadzenia zmian w egib.
Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wcześniej podnoszono celem ww. opracowania wskazanym w zgłoszeniu było sporządzenie innej mapy do celów prawnych w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w P. Jak wynika z treści sprawozdania technicznego ocenianej dokumentacji celem tej pracy była cyt. "inna mapa d/c prawnych (wykaz synchronizacyjny dla celów wieczystoksięgowych) + ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych". W dalszej części sprawozdania wykonawca wskazał "Przedmiotowa analiza została ukierunkowana na przeprowadzenie metodycznej analizy zapisów określających prawa do gruntów wchodzących w skład dawnej działki [...]", "uznano zasadność szczegółowego przebadania sytuacji prawnej właściwej dla części ulicy [...] oznaczonej obecnie jako działka ewid. [...]" oraz "wykonanie właściwego wykazu synchronizacyjnego stało się istotne z uwagi na zobowiązanie Sądu skierowane do Zleceniodawcy pracy niniejszej, a wyłonione w toku rozpatrzenia wniosku o założenie/aktualizację treści odpowiednich KW".
Wykonawca pracy po dokonaniu analizy materiałów istniejących materiałów geodezyjnych oraz licznych aktów notarialnych dokonał ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, w tym z działką [...]. Czynności na gruncie zaplanowane były na dzień 31 sierpnia 2021 r., po uprzednim zawiadomieniu: Gminy P., w zakresie działek [...] i [...] - władanie na zasadach samoistnego posiadania, w zakresie działki 1 - własność, A. R., K. R., Z. R., współwłaściciele działki [...], M. J. K., właściciel działki [...], Z. W. i A. L. W., współwłaściciele działki [...] zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami § 38 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ww. terminie na gruncie stawili się przedstawiciele wszystkich zainteresowanych stron. Z uwagi na powzięcie informacji, że działka nr [...] ujawniona jest w zbiorze hipotecznym – [...] zawieszono czynności podjęte w dniu 31 sierpnia 2021 r. Termin kontynuacji ustalono z zainteresowanymi stronami telefonicznie na 5 października 2021 r. po zapoznaniu się z ww. zbiorem dokumentów.
W myśl przywołanego powyżej przepisu o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 1). Telefoniczne informowanie o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych jest niezgodne z § 38 ust. 3 rozporządzenia w spr. egib_2019, niemniej mając na uwadze, że ww. osoby brały udział w czynnościach na gruncie w dniu 5 października 2021 r., organ wskazał, że zostały one skutecznie poinformowane o tych czynnościach i dlatego w ocenie organu odwoławczego, w tym przypadku organ uznał, że powyższe nie miało wpływu na poprawność przeprowadzonych czynności w terenie.
MWINGiK wskazał, że jak wynika z treści protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w wyniku czynności przeprowadzonych na gruncie m. in. ustalony został odcinek granicy działek ewidencyjnych nr: [...] i [...]. Za podstawę określenia przebiegu granic wykonawca przyjął "Plan m. P. z 1825 r. akty not. prawo nabycia z 1899 r. akta KW, Zd". Pomimo obecności na gruncie wszystkich stron nie ustalił przebiegu granic w oparciu o kryterium § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib_2019. Swoje ustalenia wykonawca oparł na analizie dostępnej dokumentacji archiwalnej co należy rozumieć jako ustalenie wg kryterium § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie egib_2019. Pomimo niestarannego opisu w protokole organ wskazał, że można ustalić, że obecny na gruncie przedstawiciel Burmistrza zakwestionował przebieg wszystkich odcinków granic działki [...], której jest władającym wskazując na brak wiarygodności wskazanych przez wykonawcę danych oraz trwające postępowanie rozgraniczeniowe. Właściciele działki [...] podpisali protokół nie wnosząc uwag. Przy każdej pozycji w protokole wykonawca z niezrozumiałych powodów dopisał "Postępowanie rozgr. nie dotyczyło w żaden sposób odcinka ustalanej linii granicznej" lub "wg adnotacji z opracowania [...] (ws. rozgr.) odstąpiono od przeprowadzania rozgr. z działki [...] z uwagi na nieuregulowany stan prawny". Organ zaznaczył, że forma powyższych zapisów może wskazywać, że zostały dopisane przez wykonawcę i nie są wynikiem ustaleń terenowych.
W ocenie organu odwoławczego, wykonawca ww. pracy nie przeanalizował dostatecznie, rzetelnie materiałów i informacji zgromadzonych w pzgik, np. na dokumencie "szkic do obliczeń", ani w żadnym innym miejscu opracowania nie odniósł się do ustaleń w zakresie opracowania archiwalnego nr [...], ponadto wybiórczo dokonał analizy operatów nr: [...] z [...] lutego 2014 r., [...] z [...] października 2014 r. i [...]. Wprawdzie decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. Burmistrz Gminy K. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] i przekazaniu niniejszej sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, niemniej wykonawca wykorzystał do analizy część punktów pochodzących z tego opracowania np. nr roboczy [...], [...], [...], zaś nie uwzględnił punktu nr roboczy [...]. Powyższe stanowi naruszenie § 35 rozporządzenia w spr. standardów.
W ocenie organu odwoławczego, wykonawca przy ustaleniu przebiegu granic, nie przeprowadził szczegółowej analizy materiałów zgormadzonych w pzgik, a oparł się na oświadczeniach i materiałach spoza zasobu, w tym sprzed założenia egib, które nie zawierały jednoznacznie określonych danych i miar geodezyjnych, nie udowadniając zasadności takiego działania.
Reasumując, zdaniem MWINGIK wykonawca pracy [...] nie zbadał położenia znaków i śladów granicznych na gruncie a także nie przeprowadził analizy wszelkich dostępnych dokumentów, mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Dokonał wybiórczego badania dokumentów opierając swoje założenia na dokumentach z 1825 r. nie zawierających danych geodezyjnych i budzących wątpliwości stron. Nie wykorzystał również oświadczeń stron złożonych podczas czynności terenowych, a konsekwentnie dążył do zrealizowania przyjętych przez siebie założeń.
W takich okolicznościach ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz położenie punktów granicznych nie powinno zostać ujawniane w bazie egib. Zgodnie z § 62 rozporządzenia w spr. egib_2019 oraz aktualnym brzmieniem § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pole powierzchni działki ewidencyjnej wykazuje się w egib na podstawie obliczeń w oparciu o ustalone współrzędne punktów granicznych działki i wykazuje się z precyzją zapisu do 0,0001 ha, a co za tym idzie nie można ujawnić nowej powierzchni działki nr [...], ponieważ jest ona wtórna do przebiegu jej granic. Skoro na podstawie omawianego operatu nie można ujawnić zmiany przebiegu powyższej granicy, to zmianie nie ulegnie również powierzchnia działki. Dokumentacja skompletowana w operacie [...] może być dowodem w postępowaniu przed sądem, który podda ją własnej ocenie, co byłoby zgodne z celem pracy jaki wskazano w zgłoszeniu "sporządzenie mapy do celów prawnych".
Odnosząc się do żądania skarżących, że operat [...] "powinien zostać ujawniony w ewidencji ponieważ granice ewidencyjne nieruchomości pokrywają się z granicami wykazanymi na mapie pierwotnej m.in. dla działki [...], którą to mapę starosta stara się podważyć" organ stwierdził, że dokument dotyczący działki nr [...] nie pozwala na jednoznaczne powiązanie go z dokumentami powstałymi w wyniku założenia ewidencji gruntów lub późniejszymi, a Plan z 1825 r. może być wykorzystywany ale tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym lub sądowym, gdzie tezy oparte na tym dokumencie będą mogły by być ocenione i zweryfikowane przez właściwe organy. W ocenie MWINGIK należy zgodzić się ze Starostą, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest do tego właściwym. Organ ewidencyjny był zobowiązany do oceny dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z id [...], a ocena ta powinna polegać na ustaleniu, czy może stanowić wystarczającą podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Analiza dokumentów przedłożonych w sprawie wykazała, że nie są one wystarczające, aby takich zmian na ich podstawie dokonać.
MWINGiK zgodził się z organem I instancji, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z posiadanego przez wnioskodawców tytułu prawnego. Organ ewidencyjny nie może samodzielnie ustalać stanów prawnych nieruchomości poprzez dokonanie wpisu. Dokonanie jakichkolwiek zmian lub ewentualnych sprostowań w operacie egib możliwe jest tylko wówczas, gdy prowadzi to do wykazania w tym operacie danych aktualnych. Inaczej ujmując, postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak stanem prawnym. Postępowanie ewidencyjne powinno dokumentować wyłącznie bezsprzeczne fakty, mające odzwierciedlenia w odpowiednim dokumencie, a prawo podmiotu musi być bezdyskusyjne w świetle przedłożonej w tym celu dokumentacji. Dokumentacja do aktualizacji powinna być zatem spójna i jednoznaczna.
Oceniając postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Starostę, MWINGiK uznał, że Starosta poprawnie zbadał legitymację procesową do inicjowania postpowania aktualizacji egib, zgromadził niezbędne dowody pozwalające na ustalenie stanu faktycznego. Przeanalizowane i ocenione zostały operaty techniczne zgromadzone w pzgik, które stanowiły podstawę wprowadzania poszczególnych zmian w egib na przestrzeni lat. Organ I instancji podjął niezbędne działania do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, zaś stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
MWINGiK zaznaczył, że organy ewidencyjne ze względu na zakres swoich kompetencji nie mogą przesądzać o prawach do nieruchomości, dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu. Z tego powodu poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Organy ewidencyjne są uprawnione jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów uzasadnione jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyli M. i D. K.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
1. naruszenie przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit e) i pkt 2 pgik, poprzez pomijanie i lekceważenie znajdujących się w zasobie opracowań geodezyjnych i zapisów wynikających wprost z aktów notarialnych zakupu nieruchomości, które są dla Urzędu wiążące;
2. naruszenie przepisu art. 244 k.p.c. polegające na podważeniu mocy obowiązującego dowodu z dokumentów urzędowych jakimi są akty notarialne stanowiące w niniejszej sprawie podstawę zmian wpisu w ewidencji gruntów i ustalenia przymiotu strony;
3. naruszenie przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik, polegające na odmowie ujawnienia w ewidencji zmian wynikających wprost z zapisów aktów notarialnych i opracowania geodezyjnego do działek, co do których własność wynika wprost z aktów notarialnych zakupu nieruchomości i ujawnienia do tych działek władającego samoistnego posiadacza Gminę P.;
4. Wydanie decyzji z pominięciem dokumentów istotnych dla treści rozstrzygnięcia (aktów notarialnych).
Powołując się na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że MWINGiK decyzję Nr 40/2024 wydał z pominięciem istotnych dla treści rozstrzygnięcia dokumentów, takich jak akty zakupu nieruchomości, stanowiących podstawę podziału dawnej działki ew. [...] z której w 2016 r. powstały działki [...] i [...], czyli dokumentów stanowiących podstawę założenia ewidencji. Podział działki [...] w 2016 r. nastąpił z urzędu w ramach sprostowania błędnych danych w ewidencji właśnie na podstawie przywołanych aktów własności, jednak zamiast sprostowania błędu powielono go ujawniając w ewidencji bez żadnej podstawy prawnej zamiast właściciela wynikającego z dokumentów stanowiących podstawę podziału działki – władającego / samoistnego posiadacza - Gminę P., co jest sprzeczne z aktami własności nieruchomości. Przy rozstrzyganiu pominięto także dogłębną analizę wywodzącą prawo własności, skarżących do działek [...] i [...], wynikającą wprost z opracowania geodezyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego Ł. S.
Wskazali, że nie zostały rozpoznane zarzuty skarżących w kwestii ujawnienia w ewidencji nieuprawnionego podmiotu jakim jest Gmina P. zarówno dla działki [...] i [...] i nie wyjaśniono z jakiego powodu Starosta P. nie wykonał wynikającej z Ustawy czynności materialno - technicznej, która powinna zostać wykonana z urzędu polegającej na ujawnieniu w ewidencji opracowania geodezyjnego przyjętego do PODGIK, oraz aktu notarialnego zakupu nieruchomości (dokumenty czekają na ujawnienie od 2021/2022 r. mimo, że powinny być ujawnione w ciągu 30 dni). MWINGiK pominął również fakt, że organy prowadzące ewidencję nie mają prawa do interpretacji aktów notarialnych ani do ich uznawania wedle własnego uznania. Ewidencja ma obowiązek rejestrowania i ewidencjonowania zmian wynikających z aktów notarialnych, czego w tym przypadku nie uczyniła i na co nie zwrócił uwagi MWINGiK.
Wskazali, że MWINGiK w uzasadnieniu twierdzi, że skarżący nie posiadają legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania, gdyż nie są właścicielami działek [...] i [...], co dowodzi, że przy orzekaniu całkowicie pominięto akty notarialne wywodzące prawo własności do nieruchomości, mimo, że dokumenty są dla Urzędu wiążące i znajdują się w zasobie. Fakt nieujawnienia własności wynikającej wprost z tych dokumentów w ewidencji nie może stanowić podstawy utrzymania w mocy błędnej decyzji, powinno natomiast stanowić dla MWINGiK podstawę wszczęcia postępowania mającego na celu nakazanie Staroście sprostowanie błędnych wpisów w ewidencji, tym bardziej, że opracowanie [...] przyjęte do zasobu [...] listopada 2021 r. szczegółowo wywodzi prawo własności skarżących do działek [...] i [...], które wynika wprost z aktów notarialnych, a zatem zmiany w ewidencji po wykryciu pomyłki powinny zostać naniesione z urzędu na podstawie aktów własności nieruchomości. Ujawnienie w ewidencji dla działki [...] w tytule własności ZD 90, stanowiącego własność skarżących i utrzymanie władającego jako Gminę P. jest sprzeczne z przepisami prawa geodezyjnego (art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik, który mówi wprost, że władającego/ samoistnego posiadacza ujawnia się tylko wtedy gdy nie można ustalić właściciela, którego ujawnia się na podstawie aktów notarialnych).
Powyższe dokumenty (akty notarialne) pominięte podczas rozstrzygania ponad wszelką wątpliwość dowodzą, że skarżący są właścicielami działek [...] i [...], co daje im legitymację prawną do wszczęcia postępowania.
Ponadto zdaniem skarżących organ całkowicie pominął istotny dla rozstrzygnięcia w kwestii działki [...] dokument - wypis i wyrys z rejestru gruntów z r. 1975, z którego wynika, że obecne zapisy w ewidencji gruntów są błędne, a zmiany nie znajdują żądnego uzasadnienia ani w dokumentacji geodezyjnej ani prawnej, zatem odmowa ujawnienia zmian w tym zakresie jest również nieuzasadniona. Ponieważ skarżący bezpośrednio graniczą z działką [...] ich interes prawny w kwestii ujawnienia zmian w tym zakresie jest również uzasadniony.
MWINGiK skupił się na nieistotnym dla rozstrzygnięcia fakcie granicy działki [...] z działką [...], jednak nie zauważył w opracowaniu którego dotyczy sprawa, że ta granica nie została wytyczona, a geodeta wprost umieścił informację, że ta część ustalona zostanie przez Sąd przed którym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe od 2019 r.
MWINGiK rozstrzygając miał do rozpoznania ponad 1700 stron akt sprawy, Starosta celowo przekazał nieuporządkowane powtarzające się wielokrotnie dokumenty całkowicie nie związane ze sprawą, aby ukryć istotne dla sprawy dokumenty, których albo w aktach nie było, albo zostały umieszczone w taki sposób aby rozstrzygający sprawę nie zwrócił na nie uwagi albo nie wiedział po co się tam znalazły.
Skarżący wskazali, że w postępowaniu istotne są: akty notarialne zakupu nieruchomości szczegółowo opisujące przebieg zachodniej granicy własności - wykazujące właściciela działek [...] i [...], oraz potwierdzające fakt, że działka [...] i [...] stanowi własność prywatną skarżących; Opracowanie geodety uprawnionego Ł. S. wraz z załącznikami; wypis i wyrys z rejestru gruntów z 1975 r. dla działki [...]. Ponadto: zaświadczenie z Urzędu Skarbowego z 2023 r. potwierdzające, że skarżący już w 2012 r. zapłacili podatek od zakupu nieruchomości również od działki [...], co niewątpliwie dowodzi ich prawo własności do tej nieruchomości; wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki [...] z którego wynika, że jest ona częścią ZD 90 stanowiącego własność skarżących; pismo burmistrza informujące, że gmina nie jest właścicielem działki [...] (obecnie [...] i [...]) i nigdy nie prowadziła żadnych prac utrzymaniowych - zatem nie może być samoistnym posiadaczem; postanowienie burmistrza informujące, że działka [...] nie została zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych w załączniku do uchwały z 1988 r., co potwierdza brak praw Gminy do nieruchomości.
Powyższe dokumenty mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia nie zostały rozpoznane przez MWINGiK, co niewątpliwie stanowi podstawę do uchylenia decyzji.
Istotnym dla sprawy jest fakt, że żądane zmiany nie stanowią zmian trwałych, mają być zmianami wynikającymi z czynności materialne - technicznej, umożliwiają jedynie skarżącym wystąpienie o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego umożliwiającego ostateczną regulację stanu prawnego własności skarżących z działkami sąsiednimi.
Odmowa ujawnienia zmian w ewidencji pozbawia skarżących przymiotu strony, czyli pozbawia ich prawa własności do ich nieruchomości i w nieuprawniony sposób podważa prawomocne obowiązujące akty własności.
W odpowiedzi na skargę MWINGiK wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty, nie zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 lutego 2024 r., nr 40/2024, znak: WIG-I.7221.3.78.2023.AL, utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2023 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w części dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek [...] i [...] z obrębu [...], miasto P. oraz o odmowie dokonania zmian danych ewidencyjnych w zakresie działki [...] z obrębu [...], miasto P., na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...].
W zakresie działki o nr [...] wniosek złożyli A. i Z. W.
W odniesieniu natomiast do wniosku skarżących, Sąd uznał, że decyzja Starosty umarzająca postępowanie w części dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działek [...] i [...], utrzymana następnie w mocy skarżoną decyzją organu wojewódzkiego, była zasadna.
Przypomnieć należy, że skarżący domagali się aktualizacji egib na podstawie wspomnianego operatu [...] w zakresie: ujawnienia przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi tj.: [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] miasto P., ujawnienia nowej powierzchni działek nr: [...] tj. 0,0111 ha oraz [...] tj. 0,0290 ha, 44 tj. 0,0255 ha ujawnienia użytku B w działkach nr [...] i [...].
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt. 8 ustawy pgik ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
W myśl art. 24 ust. 2a pgik, informacje zawarte w egib podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa wart. 23 ust. 1- 4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji lub na wniosek, właścicieli lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja informacji zawartych w egib, zgodnie z art. 24 ust. 2b pgik, następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b.
W pozostałych przypadkach w aktualizacja następuje drodze decyzji administracyjnej. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w egib następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c).
Podkreślić należy, że rejestr ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie danych z uzyskanych dokumentów, przy czym organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja nie kształtuje zatem nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, stąd też dane zawarte w ewidencji mają charakter techniczno-informacyjny.
Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 716/24 ( wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organ ewidencyjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie może on natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Z tego powodu nie można poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością, tak jak oczekują tego skarżący.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h pgik, aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do pzgik, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b, ale pod warunkiem, że dokumentacja ta jest odpowiednia do przeprowadzenia rzeczonej zmiany.
Odnosząc się do żądania skarżących, którzy żądali wprowadzenia zmian do egib między innymi na podstawie operatu [...], wskazać należy, że samo przyjęcie opracowania do pzgik nie jest jednoznaczne z możliwością jego wykorzystania do aktualizacji egib w drodze czynności materialno-technicznej.
Podkreślić bowiem należy, że wspomniany operat geodezyjny, jak wynika z jego treści, jest opracowaniem sporządzonym do celów prawnych.
Zgodnie z § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. , poz. 1670), mapy do celów prawnych sporządza się m. in. na potrzeby typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Opracowanie takie zatem wbrew twierdzeniu skarżących, nie może być podstawą wprowadzenia zmian danych egib bez prawomocnego rozstrzygnięcia. Nie można więc ujawnić danych z przedmiotowego operatu w trybie czynności materialno-technicznej, jak domagali się tego skarżący. Aktualizacja egib w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie pgik ma miejsce, gdy materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza zmianę. W opracowaniu [...] przeprowadzono natomiast analizę o charakterze prawnym, a nie geodezyjnym, czego dowodzi następujący fragment tego sprawozdania: "Przedmiotowa analiza została ukierunkowana na przeprowadzenie metodycznej analizy zapisów określających prawa do gruntów wchodzących w skład dawnej działki nr [...] oznaczonej na Planie miasta P. (wyk. w 1825 r.)". Kolejne stwierdzenie zawarte w sprawozdaniu: "za wnioskiem Zleceniodawcy uznano zasadność szczegółowego przebudowania "sytuacji prawnej" właściwej dla części ulicy Wąskiej oznaczonej obecnie jako działka ewid. [...]" wskazuje, że prawdziwym celem działań wykonawcy pracy było zakwestionowanie obecnego stanu prawnego nieruchomości w oparciu o wnioski wyciągnięte z dokumentacji pochodzącej z 1825 r. Dokumenty zawarte w operacie [...] nie uzasadniają jednak powodów, dla których podjęto decyzję o ustaleniu przebiegu granic tylko jednej z działek objętych zgłoszeniem tj. nr [...]. Sąd podziela ocenę organu, że w przedmiotowym przypadku dokument dotyczący pierwotnej działki [...] (plan z 1825 r.), nie pozwala na jednoznaczne powiązanie go z dokumentami powstałymi w wyniku założenia ewidencji gruntów lub późniejszymi, a plan z 1825 r. może być wykorzystywany w postępowaniu rozgraniczeniowym lub sądowym, gdzie tezy oparte na tym dokumencie będą mogły być ocenione przez właściwe organy.
W rozpoznawanej sprawie, istotna jest regulacja zawarta w art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik, która stanowi podstawę uprawnienia do domagania się wszczęcia postępowania aktualizacyjnego.
Zgodnie z tym przepisem, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, a więc właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, zaś w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Zaznaczyć należy, że norma ta samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania i nie odwołuje się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zatem podmiotami uprawnionymi do inicjowania postepowania aktualizacyjnego, mogą być wyłącznie właściciele lub samoistni posiadacze nieruchomości, której dotyczy wniosek. Art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik stanowi bowiem normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Co istotne, przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca M. K. zgodnie z danymi egib jest właścicielką działki nr [...] i współwłaścicielką działki nr [...], natomiast skarżący D. K. jest współwłaścicielem działki [...]. Dla działek nr [...] oraz [...] jako władający na zasadach samoistnego posiadania wpisany jest Urząd Gminy P.-drogi powszechnego korzystania.
Skarżący zatem nie byli legitymowani do uruchomienia postępowania aktualizacyjnego w zakresie powyższych działek, bowiem nie należą do żadnej z kategorii podmiotów ewidencyjnych określonych w przepisach art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik.
Prawidłowo zatem organy uznały, że zainicjowane przez skarżących postępowanie aktualizacyjne, nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ I instancji mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a., zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania w tej części, która utrzymana została w mocy skarżoną decyzją MWINGiK.
W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter.
W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia z przesłanką podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17).
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżących wywodzących swoje uprawnienia właścicielskie do przedmiotowych działek ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym aktów notarialnych. Wskazać należy, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z posiadanego przez wnioskodawców tytułu prawnego. Organ ewidencyjny nie może samodzielnie ustalać stanów prawnych nieruchomości poprzez dokonywanie wpisu. Dokonywanie jakichkolwiek zmian lub sprostowań w operacie ewidencyjnym możliwe jest tylko wówczas, gdy prowadzi to do wykazania w tym operacie danych aktualnych. Postępowanie ewidencyjne powinno dokumentować wyłącznie bezsprzeczne fakty, mające odzwierciedlenia w odpowiednim dokumencie, a prawo podmiotu musi być bezdyskusyjne w świetle przedłożonej w tym celu dokumentacji. Dokumentacja do aktualizacji bazy ewidencji gruntów i budynków powinna być zatem spójna i jednoznaczna. Organ ewidencyjny, który był zobowiązany do oceny czy dokumentacja [...], czy może stanowić wystarczającą podstawę wprowadzenia zmian w egib, słusznie w ocenie Sądu uznał, że analiza powyższego opracowania oraz dokumentów zebranych w niniejszej sprawie, w tym aktów notarialnych przedłożonych przez skarżących wykazała, że nie są one wystarczające, aby takich zmian na ich podstawie dokonać.
Wspomnieć w tym miejscu należy, że jak wynika z pkt 1 dołączonego do skargi aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2022 r. (Repertorium A nr [...]), skarżący w dniu 7 sierpnia 2012 r. zawarli z D. U. R. umowę sprzedaży działki o nr ewid. [...].
W punkcie 4 tego aktu notarialnego, zawarte jest stwierdzenie, że "w Umowie Sprzedaży nie została w ogóle wymieniona część nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] , która to stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], ponieważ nie zostały wydane dokumenty geodezyjne umożliwiające przeniesienie własności tej części nieruchomości, niezależnie od tego intencją D. U. R. oraz M. i D. małżonków K. zawsze było aby opisana poniżej w niniejszym akcie Nieruchomość w Spadku po D. U. R. stała się własnością wyłącznie M. i D. małżonków K. w ramach ceny zapłaconej już D. U. R. przy Umowie Sprzedaży i taka sama jest obecnie intencja stron".
W ocenie Sądu, powyższe stwierdzenie, nie może być podstawą do potwierdzenia uprawnień właścicielskich skarżących do powyższej działki. Działka ta nie mogła być przedmiotem umowy sprzedaży, skoro sprzedająca D. U. R. nie była właścicielką tej działki. Przypomnieć należy, że dla działek nr [...] oraz [...] jako władający na zasadach samoistnego posiadania wpisany jest Urząd Gminy P.-drogi powszechnego korzystania.
Nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 244 ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568, dalej: "k.p.c.).
Zgodnie z tym przepisem:
§ 1. Dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone.
§ 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wymienione w § 1, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej.
Zaznaczyć jednak należy, że przepis ten normujący formalną moc dowodową dokumentu urzędowego, nakazuje traktować jako udowodnioną wyłącznie jego treść. Materialna zaś moc dowodowa tego dokumentu i jego znaczenie dla wyniku postępowania podlegają zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 233 k.p.c.) ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II CSKP 812/22, LEX nr 3456255).
Zatem akty notarialne w tym także wspomniany akt notarialny z dnia 23 listopada 2022 r., stanowią dla organu jedynie dowód złożenia określonego oświadczenia woli, na podstawie którego organ ewidencyjny nie jest uprawniony do dokonywania ocen, co do stanu własności.
W rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentów, z których treści wynikałoby bezpośrednio, że skarżący są właścicielami działek ewidencyjnych [...] i [...]. Organ ewidencyjny nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń i ocen co do stanu własności gruntów, gdy nie jest to potwierdzone wprost treścią stosownych dokumentów. Podstawą do ujawnienia, kto jest obecnie właścicielem gruntu nie mogą być dokumenty archiwalne, lecz tylko te, które bezsprzecznie odzwierciedlają stan prawny nieruchomości na dzień ewentualnego dokonywania wpisu.
Przedłożone przez skarżących akty notarialne nie mogą być podstawą wykazania w egib zmian z uwagi na to, że z treści ich nie wynika bezpośrednio, że skarżący są właścicielami przedmiotowych nieruchomości. Zastrzec jednocześnie należy, że brak wpisów odnośnie praw własności w ewidencji nie oznacza, że osoby, którym odmówiono ujawnienia tego, utraciły lub nie posiadają praw do danych nieruchomości. Oznacza to wyłącznie, że organ prowadzący ewidencję nie dysponuje dokumentami, pozwalającymi określone prawa wykazać. Organy ewidencyjne, z uwagi na zakres swoich kompetencji, nie mogą przesądzić o prawach do nieruchomości. Ustalenie istnienia praw, w tym także prawa własności do nieruchomości, może być dochodzone na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę