VII SA/WA 1290/21

VII SA/Wa 1290/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 240/22 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Elżbieta Granatowska ( spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi .C – [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania C.sp. z o.o. w S., od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. sp. z o.o. w S.pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu, na działkach o nr ewid. [...], [...], położonych przy ul. [...] w S..
Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie do Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż jak wynika z dokumentacji projektowej, planowana inwestycja obejmuje m. in. przebudowę budynku byłego młyna, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowanie terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa zaplanowanych na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1/Z - str. 35; Opis techniczny - str. 20 - 21). Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, działki o nr ewid. [...], [...] objęte były w dniu wydania kontrolowanej decyzji zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S.dotyczącego terenu w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr 23, poz. 1025). Działki te położone są częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowe na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projektowana inwestycja jest niezgodna z dopuszczalnym w planie przeznaczeniem terenu, a zatem narusza bezsprzecznie ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 2007 r. Zgodnie z § 18 ust. 2 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r. dla terenu 12 MN(U) funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca i bliźniacza. Dopuszczalne są na powyższym terenie: budynki mieszkalne wielorodzinne do czterech mieszkań; działalność gospodarcza niekolidująca z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie z przepisami odrębnymi; zakłady rzemieślnicze prowadzące działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową oraz usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z § 5 pkt 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej to podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym: a) komercyjne - handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, b) publiczne - przedszkola, świetlice, kluby itp. c) place zabaw.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spornej inwestycji nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" z innych powodów niż wskazane przez organ wojewódzki. Organ wskazał, iż w § 5 pkt 1 ww. miejscowego planu zdefiniowane zostały także "usługi użyteczności publicznej" poprzez wymienienie ich rodzajów (np. usługi turystyki) wraz z dwoma wyłączeniami (usługi techniczne i motoryzacyjne). Natomiast "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" zostały ograniczone do podstawowych usług użyteczności publicznej. Kryterium, co stanowi podstawowe usługi użyteczności publicznej, spośród katalogu usług wymienionych w § 5 pkt 1, jest służenie "obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują". Z kolei ww. kryterium "obsługi mieszkańców" zostało dodatkowo ograniczone poprzez wykluczenie z podstawowych usług użyteczności publicznej lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług. Innymi słowy, to zasięg/charakter danej usługi (to, do kogo jest ona skierowana) determinuje to, czy ma ona podstawowy charakter, a tym samym, czy jest ona "usługą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej".
Jak wynika z Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 20) przebudowa "budynków byłego młyna wraz z jego otoczeniem" przeznaczona jest na usługi turystyki. Pomieszczenia w przebudowywanym budynku mają być bowiem przeznaczone na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne. Powyższy opis koresponduje ze szczegółowymi rozwiązaniami architektonicznymi zawartymi w Projekcie budowlanym. Z powyższego wynika jednoznacznie, że sporna inwestycja nie jest skierowana do mieszkańców terenu 12 MN(U). Usługi turystyki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Innymi słowy, sporna inwestycja nie będzie pełnić funkcji służącej obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego 12 MN(U). Takie jest założenie ograniczenia możliwości lokalizowania pewnych usług na terenie, gdzie wokół jest zabudowa mieszkaniowa.
Podsumowując, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporna inwestycja, w części dotyczącej terenu 12 MN(U) bez wątpienia zalicza się do "usług użyteczności publicznej w rozumieniu § 5 pkt 1 miejscowego planu, ale nie można jej zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zgodnie z § 5 pkt 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r.
W ocenie organu, sporna inwestycja, w części zaplanowanej na obszarze RO (wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa) również jest niezgodna z dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu (RO), a zatem narusza bezsprzecznie ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 2007 r., który w § 23 ust. 1 stanowi, że wyznacza się tereny ogrodów i sadów, oznaczone na rysunku planu symbolem RO, obejmujące tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Trudno bowiem uznać za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lokalizację wiaty grillowej, placu zabaw, urządzeń służących do gry w mini golfa, na terenie przeznaczonym pod ogrody i użytki rolne na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie dopuszczone zostały uprawy szklarniowe i pod folią, oraz jest możliwa adaptacja/budowa budynków gospodarczych, altan, wiat powiązanych jednak z podstawową funkcją mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (§ 23 ust. 2).
Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń, organ stwierdził, że analizowane uchybienia są poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowane pozwolenie na budowę rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Organ wyjaśnił, odnosząc się do argumentacji dotyczącej hałasu, że sporna inwestycja położona jest na terenie mieszkaniowo-usługowym, dla którego dopuszczalne poziomy hałasu to odpowiednio 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy, zgodnie z tabelą nr 1 Lp. 3 pkt d, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity DZ. U. z 2014 r., poz. 112, ze zm.). W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się "Raport z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska w związku z organizacją przyjęć okolicznościowych w restauracji [...] w miejscowości S.", z którego wynika, że poziom hałasu w środowisku wynosi zarówno w dzień i w nocy 42,2 dB, a więc poniżej dopuszczalnego progu. Nie ma to jednak wpływu na ocenę zaprezentowaną wyżej w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie ma także wpływu na powyższą ocenę zarzut dotyczący uznania za stronę W. P., ponieważ przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte "z urzędu", a nie "na wniosek" W. P.. Na marginesie można jednak wskazać, że W. P. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, jako współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...], z którą bezpośrednio graniczy sporny obiekt i która jest w jego obszarze oddziaływania.
Dokonując dalszej oceny kontrolowanej decyzji, organ uznał, że nie naruszono wymagań ustanowionych w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor złożył oświadczenie z 25 października 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działki nr [...], [...]) na cele budowlane. Inwestycja ta nie narusza też przepisów techniczno-budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka C.sp. z o.o. w S., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Strzeleckiego nr [...], podczas gdy nie jest ona obarczona żadną z kwalifikowanych wad nieważnościowych, o których mowa w tym przepisie;
2) 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Starosty [...] w sposób rażący narusza przepisy prawa, podczas gdy nawet przy uznaniu wystąpienia naruszenia nie ma ono charakteru rażącego;
3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony W. P. oraz G. P., w sytuacji gdy ustalanie kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej musi być dokonywane nie tylko w świetle art. 28 k.p.a., lecz na podstawie zestawienia treści normatywnej wynikającej ze związku powyższego przepisu z art. 156 k.p.a., czego w niniejszej sprawie brak;
5) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, a co za tym idzie konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącej element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...],
6) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
7) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ nadał przymiot strony małż. P. oraz brak wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;
8) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem w/w przepisu, podczas gdy brak było naruszenia, zwłaszcza rażącego w/w przepisu;
2) § 18 ust. 1 i 1 pkt 4 w zw. z § 5 pkt. 4 uchwały nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał odmiennej niż to uczynił organ I instancji interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu [...]. Działki nr [...] i nr [...] oznaczone są w części graficznej planu symbolem 12 MN/U, a w części - oznaczone są symbolem RO. Organ I instancji dokonał wykładni § 18 ust. 1 i 2 oraz § 5 pkt 4 planu, wskazując, iż usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, o których mowa w § 18 ust. 2 pkt 4 oraz § 5 pkt 4 planu są to podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na którego terenie się znajdują z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym komercyjnych: handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, publicznych: przedszkoli, świetlic, klubów, a także placów zabaw. Dodatkowo wskazał, iż jego zdaniem uchwałodawca ocenił m.in. lokale rozrywkowe, gastronomiczne czy handlu detalicznego jako usługi uciążliwe, a nadto, iż plan nie dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem RO sytuowania takich obiektów, jak place zabaw czy mini golf. Z kolei organ II wskazał, iż cyt. "ma wątpliwości co do oceny organu wojewódzkiego w zakresie rozumienia definicji "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", jako wyłączającej również usługi wskazane w § 5 pkt 4 lit a-c miejscowego planu". Zdaniem organu II instancji, treść normatywna pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" jest odmienna od tej przedstawionej przez organ I instancji, bowiem § 5 pkt 4 lit. a-c planu stanowią właśnie podstawowe usługi użyteczności publicznej (a nie z niej wyłączone), o czym świadczy m.in. forma gramatyczna. Stanowisko zatem skarżącego wywiedzione w odwołaniu od decyzji I instancji, organ II instancji uznał za słuszne, jednakże jednocześnie wskazał, iż spornej inwestycji nie można zaliczyć do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Zdaniem organu drugiej instancji, zrealizowana inwestycja nie jest kierowana do mieszkańców terenu 12 MN[U], albowiem usługi turystyki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Innymi słowy, sporna inwestycja nie będzie pełnić funkcji służącej obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego 12 MN (U).
Ze stanowiskiem tym nie sposób się, zgodzić. Po pierwsze organ w żaden sposób nie zdefiniował usług turystycznych, nie wskazał żadnych przepisów prawa co się do nich zalicza. Zdaniem skarżącego, usługi turystyczne stanowią inny, specyficzny rodzaj usług, w który nie wpisują się usługi świadczone przez skarżącego. Pokoje gościnne przeznaczone są dla potrzeb w szczególności mieszkańców lokalnych - korzystających z usług organizacji styp, wesel, urodzin, z których nie korzystają turyści, a jedynie miejscowi oraz zaproszeni przez nich goście, rodzina, przyjaciele i znajomi. W tej sytuacji ocena dokonana przez organ jest absolutnie chybiona, nie posiadająca żadnego uzasadnienia, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Wskazać również należy, iż plac zabaw, wiata usytuowane na działce oznaczonej RO przeznaczony zgodnie z miejscowym planem (§ 23 ust. 1) jako teren ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy jest również zgodne z planem, gdyż umiejscowienie placu zabaw, wiaty jest typowym elementem ogrodowym, a ich wielkość determinuje wyłącznie powierzchnia ogrodu wykorzystywana do tego celu.
W skardze podkreślono, iż sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ, wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro w/w zapisy planu budziły wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie został spełniony warunek uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Przyjmując nawet, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę narusza prawo (z czym skarżący się absolutnie nie zgadza), to nie można uznać, że naruszenie ma rażący, zatem kwalifikowany charakter w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest ponadto podstaw do zakwalifikowania ww. naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako rażącego, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. W oparciu o przedmiotową decyzję Starosty [...] Skarżący dokonał znaczącej inwestycji, wiążącej się m.in. z ogromnymi nakładami finansowymi. Inwestycja ta podniosła również walory estetyczne okolicy, nastąpiło z korzyścią dla okolicznych mieszkańców, gdyż zyskali możliwość na miejscu organizowania rodzinnych uroczystości oraz miejsce wypoczynku, rekreacji i relaksu. Nikt z okolicznych mieszkańców nie skarżył się na żadnego rodzaju uciążliwości związane z działalnością skarżącego, a jedynymi podmiotami mającymi w tym zakresie roszczenia byli małż. P..
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji było zajęcie stanowiska co do tego, czy ocena GINB o jasnej, niebudzącej wątpliwości treści § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 Planu miejscowego, jest zgodna z prawem. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze powinno być wyrazem obiektywnego stanu rzeczy. W tym zakresie zaś Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej obiektywnej oceny. Najpierw bowiem stwierdził, że o wątpliwościach interpretacyjnych świadczy różnica stanowisk organów. Wskazał, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ (Starosta [...]), wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 i pkt 4 miejscowego planu. Użył także określenia, że przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne. Następnie zaś przedstawił końcową ocenę, według której, "nie można w niniejszej sprawie uznać, że treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 ww. planu miejscowego". Jest to ocena niepoparta żadną własną analizą Sądu pierwszej instancji co do treści przywołanych przepisów Planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił własnej interpretacji spornych pojęć z zakresu "usług użyteczności publicznej", "usług towarzszących funkcji mieszkaniowej". Ze stwierdzenia Sądu o braku oczywistej sprzeczności decyzji Starosty z § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 ww. planu miejscowego, nie wynika, jak należy odczytać wskazane ustalenia Planu miejscowego i jakie konkretnie ustalenia pozwalają na przyjęcie, że decyzja Starosty nie pozostaje z nimi w oczywistej sprzeczności. Sąd nie wskazał, czy projektowana inwestycja może być zaliczona do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej. Mimo wyartykułowanej kilkukrotnie tezy o braku podstaw do przyjęcia, że treść kontrolowanej decyzji, czy też przedmiotowa inwestycja, w sposób oczywisty narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił swego stanowiska co do tego, w jaki sposób decyzja udzielająca pozwolenia na sporną inwestycję w ogóle narusza prawo poprzez brak zgodności projektowanej inwestycji z Planem miejscowym. Z wypowiedzi Sądu o braku rażącego naruszenia prawa takiego skonkretyzowanego stanowiska nie można się dopatrzeć. Tymczasem, tylko w sytuacji, gdy nie stwierdzi się naruszenia prawa możliwe jest pominięcie w trakcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii charakteru naruszenia prawa. Takie rozważanie byłoby przecież bezprzedmiotowe. Natomiast jeśli do naruszenia prawa doszło, należy je skonkretyzować i poddać analizie jego charakter z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podważając konstytucyjnych i ustawowych uwarunkowań ograniczenia prawa zabudowy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczne jest także uwzględnienie uwarunkowań wynikających z obowiązku przestrzegania ładu przestrzennego, zmaterializowanego w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji Starosty [...]: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). O ile w ponownym postępowaniu sądowym skonkretyzowana analiza przyniesie rezultat w postaci oceny o braku zgodności inwestycji z ustaleniami Planu miejscowego w zakresie § 18 ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4, a także § 23 ust. 1 i 2, konieczne będzie, z uwagi na rodzaj kontrolowanego postępowania administracyjnego, poddanie takiego naruszenia ocenie z zastosowaniem kryterium rażącego naruszenia prawa. Pamiętać przy tym należy, że jednym z warunków przyjęcia takiego charakteru naruszenia jest trwanie skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ocenie w zakresie zgodności z ustaleniami planu miejscowego należy poddać całą inwestycję, pamiętając że została ona usytuowana na dwóch różnych jednostkach planistycznych, a poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego powinny być ocenione indywidualnie. Podkreślić trzeba, że zagadnienie zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego zawiera w sobie wiele aspektów (zgodność zabudowy z przeznaczeniem terenu, zgodność z określonymi parametrami zabudowy), których stopień ważności może być oceniany w sposób zróżnicowany, a w konsekwencji w sposób zróżnicowany można oceniać charakter braku zgodności z planem. Z pewnością nie można marginalizować określonego w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1944/16). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Okoliczności te należy uwzględnić oceniając, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy możliwe jest zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym (o ile taki stan zostanie stwierdzony).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ponownie rozpoznający tę sprawę związany był więc wskazaniami i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim wskazał, iż Sąd I instancji powinien przesądzić czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonać analizy zapisów planu, kontrolując w ten sposób prawidłowość analizy dokonanej przez organy administracji. W przypadku uznania, że taka niezgodność zachodzi, Sąd powinien ocenić czy ma ona charakter rażący, w szczególności oceniając skutki społeczno-gospodarcze tej decyzji.
Z ustaleń organu administracji wynika, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę budynku byłego młyna, usytuowanego na działkach nr [...] oraz [...], z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowanie terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa zaplanowanych na działkach nr [...]oraz [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1/Z - str. 35; Opis techniczny - str. 20 - 21). Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej sprawie bezsporne jest, że działki nr [...], [...] objęte były w dniu wydania kontrolowanej decyzji zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. dotyczącego terenu w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr [...], poz. [...]). Działki te położone są częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowe na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.
Zgodnie z § 18 ust. 2 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], dla terenu 12 MN(U) funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca i bliźniacza. Dopuszczalne są na powyższym terenie: budynki mieszkalne wielorodzinne do czterech mieszkań (pkt 1); działalność gospodarcza niekolidująca z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2); zakłady rzemieślnicze prowadzące działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową (pkt 3) oraz usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej (pkt 4). Usługi dopuszczone w ust. 2 pkt 4 uchwały mogą być łączone z funkcją mieszkaniową w granicach jednej działki budowlanej lub występować samodzielnie na działce budowlanej. W planie wykluczono też rozbudowę istniejącego na terenie 12 MN(U) budynku młyna (§ 18 ust. 4 pkt 4).
W § 5 pkt 1 zdefiniowano "usługi użyteczności publicznej", przez które rozumie się "usługi administracji, oświaty, nauki, kultury, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej i pocztowej, telekomunikacyjnej, i obsługi pasażerów w transporcie zbiorowym, usługi turystyki, handlu detalicznego, gastronomii, inne usługi socjalne, bytowe i biurowe oraz rzemiosło usługowe służące obsłudze ludności, z wyłączeniem usług technicznych i motoryzacyjnych". Definicję "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zawiera § 5 pkt 4 uchwały i są to "podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym: a) komercyjne - handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, b) publiczne - przedszkola, świetlice, kluby itp. c) place zabaw". "Usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" to usługi użyteczności publicznej o charakterze podstawowym, tj. takie, które służą obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują. Z usług tych lokalny prawodawca wykluczył lokale rozrywkowe, piwiarnie i inne podobnie uciążliwe usługi. Jednocześnie w planie przykładowo wskazano usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, który mi są m.in. usługi handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego. Rację ma w tym zakresie organ odwoławczy, że usługi wskazane w § 5 pkt 4 lit. a-c uchwały zostały podane jako przykładowe podstawowe usługi użyteczności publicznej (przykładowe usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej) i w tym zakresie interpretacja tych przepisów dokonana przez organ I instancji jest nieprawidłowa. Z treści powołanych przepisów wynika wniosek, iż usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej mają za zadanie służyć lokalnej społeczności, zamieszkującej na danym terenie oznaczonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej i są to drobne usługi typu: sklepy detaliczne, bary, punkty usługowe. Celem takiej regulacji było niedopuszczenie na tym terenie funkcji usługowej, która kolidowałaby z funkcją mieszkaniową jednorodzinną ze względu na swoją uciążliwość dla zamieszkujących na tym terenie mieszkańców. Sąd podziela w tym zakresie interpretację § 18 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 4 planu miejscowego dokonaną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w szczególności, że kryterium uznania danych usług za usługi podstawowe jest to, komu takie usługi mają służyć (lokalni mieszkańcy terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a więc związek funkcjonalny danego rodzaju dopuszczalnych usług z podstawową funkcją terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i bliźniacza). Zdaniem Sądu, dodatkowym kryterium określającym "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" jest kryterium negatywne dotyczące ich uciążliwości dla mieszkańców danego terenu. Świadczy o tym treść § 5 pkt 4 uchwały, który to przepis wyklucza z zakresu "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" lokale rozrywkowe, piwiarnie i inne podobnie uciążliwe usługi.
W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż spornej inwestycji nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej". Przedmiotowa inwestycja polegała na przebudowie budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowaniem terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa zaplanowanych na działkach nr [...] oraz [...] (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 1/Z - str. 35; Opis techniczny - str. 20 - 21). Jak wynika z Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 20) inwestycja ta jest przeznaczona na usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, tj. usługi turystyki (pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne – sauna, grota solna). Powyższy opis koresponduje ze szczegółowymi rozwiązaniami architektonicznymi zawartymi w Projekcie budowlanym. Zdaniem Sądu, rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego, że tego rodzaju usług nie można zaliczyć do usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej w rozumieniu § 5 pkt 4 planu miejscowego. Nie są to podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. usługi służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują. Usługi turystyki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Nawet, jeżeli okoliczni mieszkańcy terenu 12 MN(U) korzystają z tych usług jako goście imprez okolicznościowych (na co wskazywała skarżąca spółka), gdyż takie usługi na tym terenie są świadczone, to nie oznacza to, że tego typu usługi należy zaliczyć do podstawowych usług służących obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego, na obszarze którego się znajdują, o których mowa w § 5 pkt 4 planu. Poza tym ich uciążliwość jest porównywalna do wskazanych w tym przepisie lokali rozrywkowych, piwiarni, których funkcjonowanie na tym terenie w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę było wykluczone. Jak wskazywała sama skarżąca spółka w przebudowanym budynku dawnego młyna odbywają się imprezy okolicznościowe (wesela, urodziny, itp.), co może generować hałas, wzmożony ruch samochodowy i przebywanie na tym terenie dużych grup ludzi.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że spornej inwestycji w zakresie przebudowy budynku młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zgodnie z § 5 pkt 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r.
Druga część inwestycji (wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa) znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem RO. Przepis § 23 ust. 1 planu stanowi, że wyznacza się tereny ogrodów i sadów, oznaczone na rysunku planu symbolem RO, obejmujące tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Sąd podziela stanowisko organu, że również w tym zakresie inwestycja ta jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego z 2007 r. obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z § 23 ust. 2 uchwały, tereny, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod gruntowe uprawy sadowniczo - ogrodnicze z dopuszczeniem: upraw szklarniowych i pod folią z zachowaniem warunków określonych w przepisach odrębnych (pkt 1), adaptacji istniejących budynków gospodarczych, towarzyszących istniejącej w granicach tej samej nieruchomości zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz budynków gospodarczych i inwentarskich towarzyszących istniejącej w granicach tej samej nieruchomości zabudowie zagrodowej (pkt 2); budowy budynków gospodarczych, altan i wiat niewymagających pozwolenia na budowę (pkt 3). Podstawowa funkcja tego terenu - ogrody i użytki rolne jest powiązana z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Natomiast przedmiotowa inwestycja na tym terenie jest ściśle powiązana z prowadzoną działalnością usługową w zakresie usług turystycznych i organizacji imprez okolicznościowych i służy gościom tych imprez. Lokalizacja wiaty grillowej, placu zabaw, urządzeń służących do gry w mini golfa nie służy istniejącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, gdyż taka zabudowa na terenie działek nr [...] oraz [...] nie istnieje. W związku z powyższym, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że również w tym zakresie przedmiotowa inwestycja narusza przepis § 23 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż organy prawidłowo uznały, iż kontrolowane pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W związku z powyższym Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organy tego przepisu w powiązaniu z § 18 ust. 1 i 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 4 uchwały nr [...] poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19, Sąd poddał ocenie wskazane naruszenia prawa pod kątem zaistnienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne, społeczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. W ocenie Sądu, wprawdzie zapisy § 18 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 4 uchwały mogły wywoływać pewne wątpliwości interpretacyjne, lecz interpretacja tych przepisów dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego jest prawidłowa. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń, Sąd kierował się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r., II OSK 683/19, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie podważając konstytucyjnych i ustawowych uwarunkowań ograniczenia prawa zabudowy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczne jest także uwzględnienie uwarunkowań wynikających z obowiązku przestrzegania ładu przestrzennego, zmaterializowanego w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Z pewnością nie można marginalizować określonego w planie miejscowym przeznaczenie terenu. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Okoliczności te należy uwzględnić, oceniając, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy możliwe jest zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym (o ile taki stan zostanie stwierdzony). Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że skutki społeczno-gospodarcze niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu miejscowego są poważne, gdyż – jak sama skarżąca spółka wskazuje – od wielu lat trwa nieustający konflikt na tym tle pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości sąsiedniej G. i W. P., w który zaangażowane są organy policji oraz sąd karny. Lokalizacja tego typu inwestycji na wyznaczonym w planie terenie zabudowy mieszkaniowej narusza prawo w sposób rażący, gdyż nie można marginalizować sprzeczności określonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z inwestycją o charakterze usługowym, która może powodować (i jak wynika z akt sprawy powoduje) uciążliwości dla osób zamieszkujących na tym terenie.
W związku z powyższym Sąd uznał, iż nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przez organy art. 156 § 1 k.p.a. Organy prawidłowo uznał, iż decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca C. sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom skargi naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadne było wszczęcie w tej sprawie przez organ I instancji postępowania nieważnościowego z urzędu.
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia tego przepisu wskazać należy, iż podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji istnieje tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych w kodeksie (art. 156 § 1 k.p.a.) lub ustawach szczególnych. W tej sprawie organ prawidłowo uznał, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z tym zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r., II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie dopatrzył się również w tej sprawie naruszenia art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy odniósł się do analizy prawnej dokonanej przez organ I instancji. Organ odniósł się ponadto do zarzutów odwołania dotyczących uznania za stronę postępowania W. P., wskazując, iż jest on współwłaścicielem działki nr [...], z którą graniczy bezpośrednio sporny obiekt i która znajduje się w obszarze jego oddziaływania. W tym zakresie nietrafny jest zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony W. P. oraz G. P., w sytuacji gdy ustalanie kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej musi być dokonywane nie tylko w świetle art. 28 k.p.a., lecz na podstawie zestawienia treści normatywnej wynikającej ze związku powyższego przepisu z art. 156 k.p.a., czego w niniejszej sprawie brak. Sąd nie podziela tego poglądu, gdyż krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyznacza się na podstawie art. 28 k.p.a. i jest on szerszy niż krąg strony wyznaczony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tej sprawie wskazani współwłaściciele działki nr [...] mają interes prawny w tym postępowaniu, gdyż ich nieruchomość graniczy bezpośrednio z nieruchomościami inwestora i – jak wynika z akt sprawy - znajduje się ona w obszarze jego oddziaływania. Dodać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną W. P. również nie zakwestionował jego interesu prawnego w tym postępowaniu.
Na marginesie wskazać należy, iż obecnie na terenie działki inwestycyjnej obowiązuje nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.w rejonie Parku Miejskiego (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]). Analiza treści tego planu wykracza poza granice tej sprawy, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada zgodność inwestycji z planem obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Treść tego nowego planu powinna być jednak wzięta pod uwagę w postępowaniu dotyczącym legalizacji tej inwestycji.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).