VII SA/Wa 129/24

VII SA/Wa 129/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2023 r. nr 935/OPON/2023 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki ( dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją 28 listopada 2023 r. nr 935/OPON/2023, znak: B WIR-II.7840.54.3.2023.ML, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. ( dalej: "skarżąca" ), od decyzji od Starosty W. ( dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia E. S. dotyczącego budowy budynku garażowego oraz przebudowy garażu na pokój na działce nr ew. [...] w miejscowości N., gm. Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 17 sierpnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło zgłoszenie skarżącej dotyczące budowy budynku garażowego oraz przebudowy garażu na pokój na działce nr ew. [...] w miejscowości N., gm. Ł.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r., Starosta nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych do zgłoszenia dokumentach.
W dniu 21 września 2023 r., wpłynęło uzupełnienie dokumentacji.
Decyzją z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej dotyczącego budowy budynku garażowego oraz przebudowy garażu na pokój na działce nr ew. [...] w miejscowości N., gm. Ł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda wydał wspomnianą na wstępie zaskarżoną decyzję z dnia 28 listopada 2023 r., która utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawodawca w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane przewidział wyjątki od ww. zasady - budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót budowlanych zamiast pozwolenia na budowę wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.
Wskazany art. 29 Prawa budowlanego wylicza enumeratywnie rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Katalog wyrażony w tym artykule ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie wymienione w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że ponieważ podany przepis zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.
Wojewoda zaznaczył że instytucja zgłoszenia budowy jest prostszą od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu zamiaru podjęcia określonych w ustawie robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych.
Zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 5c ww. ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia. W oparciu zaś o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli m.in. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Natomiast stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ może nałożyć, w drodze sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitamych; wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Organ zaznaczył, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowlanego, dokonała zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych obejmujących wykonanie robót polegających na budowie budynku garażowego. Budowa budynku garażu nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na budowie wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki - art. 29 ust. 1 pkt 14 lit b Prawa budowlanego.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r., Starosta nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych do zgłoszenia dokumentach poprzez przedłożenie szkiców i rysunków obrazujących zamierzenie budowlane na postawie art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego (pkt 1), - doprowadzenie do spójności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycyjnym ze wskazaniem, że art. 29 stanowi o budowie garaży wolno stojących (pkt 2), - dołączenie dokumentacji wymaganej przez art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na przebudowę garażu na pokój (pkt 3).
Wojewoda wskazał, że na terenie inwestycyjnym obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. w zakresie wsi N. i Ł. zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z [...] maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2018, poz. [...]) - dalej "m.p.z.p.", zgodnie z którym nieruchomość o nr ew. [...] w miejscowości N., gm. Ł., została położona na terenie oznaczonym symbolem planistycznym 27 MI - tereny zabudowy letniskowej - § 7 pkt 3 m.p.z.p.
W § 18 m.p.z.p. wskazano, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1M1-74M1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa letniskowa, z zastrzeżeniem pkt 3, 6, 7, 2) przeznaczenie dopuszczalne, z zastrzeżeniem pkt 3, 6, 7: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, b) usługi wyłącznie na terenie 51 Ml, c) zieleń urządzona, obiekty małej architektury, d) urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, e) budynki gospodarcze i garaże niezbędne do obsługi terenów; 3) na terenach 1M1, 17M1, 20M1, 21M1, 22M1, 66M1 zakaz budowy budynków.
Natomiast, w § 18 pkt 5 lit. d m.p.z.p. jako parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla części zagospodarowanej pod zabudowę letniskową lub przeznaczenie dopuszczalne wskazuje maksymalną wysokość budynków gospodarczych i garaży nie więcej niż 5m, z zastrzeżeniem, że nie dopuszcza się realizacji garaży i budynków gospodarczych wolnostojących.
Procedurą zgłoszenia zostały objęte budowa wolno stojących garaży i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2.
Organ zaznaczył, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolnostojący, to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że zapisy zawarte w § 18 pkt 5 lit. d m.p.z.p. wykluczają możliwość realizacji garaży jako wolnostojących.
Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących i organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu.
Stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, sprzeciwu wobec dokonanego zamiaru zgłoszenia budowy. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania "organ wnosi sprzeciw".
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących oparcia się przez organ na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako na prawie miejscowym, organ wskazał, że Starosta analizując zgłoszenie prawidłowo zweryfikował jego zgodność z zapisami m.p.z.p. obowiązującego na terenie inwestycyjnym jako aktu prawa miejscowego, gdyż na mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Ponadto, prace polegające na wymianie istniejących drzwi garażowych na okno balkonowe, z uwagi na brak ingerencji w istniejący otwór drzwiowy nie podlegają zgłoszeniu oraz nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Wojewoda zaznaczył, że w przypadku wymiany stolarki okiennej i drzwiowej bez zmiany jej wymiarów i kształtu należy uznać, że tego rodzaju roboty kwalifikować należy jako bieżącą konserwację, która ukierunkowana jest na zapewnienie (poprzez tą wymianę) w drodze wykonywania drobnych czynności związanych ze zwykłym użytkowaniem obiektu budowlanego, powstrzymania tempa zużycia obiektu lub jego poszczególnych elementów oraz zapewnienia możliwości dalszego użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie technicznym, zabezpieczenia go przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem. Do bieżącej konserwacji nie można zaliczyć wymiany okna czy drzwi, jeżeli podczas jego wymiany dochodzi do powiększenia otworu okiennego czy drzwiowego.
W następnej kolejności, organ zaznaczył, że trafnie Starosta, wskazał, że zmiana znajdującego się w budynku mieszkalnym garażu na pokój wymaga zgłoszenia o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż zorganizowanie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w miejsce garażu niesie za sobą zmianę warunków technicznych jakie to pomieszczenie musi spełnić na gruncie przepisów techniczno-budowlanych.
Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Organ wskazał, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, a więc stan postulowany przez ustawodawcę, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje.
Wojewoda zaznaczył, że instytucja zgłoszenia nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do oceny prawidłowości planowanej inwestycji, chociaż przebieg postępowania zainicjowany zgłoszeniem jest inny, aniżeli wszczęty wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. W postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem stroną jest tylko inwestor, a samo zgłoszenie budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej.
Organ wyjaśnił, że odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. "Organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane". Z tych względów organ II instancji musi ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu I instancji decyzja o sprzeciwie) lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa).
Reasumując powyższe Wojewoda wskazał, że w zaprezentowanym stanie faktycznym, zobligowany był do utrzymania w mocy decyzji Starosty W. z [...] października 2023 r.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła do do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - przeprowadzenie postępowania dowodowego w budynku skarżącej;
- art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się co do całości materiału, nieprzyjęcia pisemnej zgody sąsiadki na postawienie garażu 1,5 m od jej granicy;
- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu posiadania przez skarżącą orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności;
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z 28 listopada 2023 r. w całości, uchylenie decyzji Starosty z [...] października 2023 r. w całości, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wymiana istniejących drzwi garażowych na okno nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie podlega zgłoszeniu. Z kolei zmiana garażu na pokój nie pociąga żadnych zmian technicznych wbrew twierdzeniom Wojewody. Zaznaczyła, że znajdujący się w budynku garaż jest połączony z pozostałą częścią domu, położony na tym samym poziomie i wykończony tak samo jak reszta domu panelami podłogowymi. Stąd też powyższa zmiana nie wpływa na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, zdrowotne, sanitarne, środowiskowe czy wielkość lub układ obciążeń. Wstawienie dużego okna w pełni doświetli całość pomieszczenia na potrzeby mieszkaniowe. Podniosła, że żaden z organów zajmujących się sprawą nie zweryfikował oświadczeń, że zmiana w żaden sposób nie wpłynie bezpieczeństwo i przeznaczenie budynku na cele mieszkaniowe.
W kwestii sprzeciwu na postawienie blaszanego garażu, skarżąca podniosła, że organ oparł się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako na prawie miejscowym. Tymczasem zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego jest plan ogólny, do którego wszystkie miejscowe plany muszą się dostosować. Dodatkowo zgodnie z przepisami ww. ustawy wskazanych jest 13 stref planistycznych, wśród których możemy znaleźć 3 strefy wielofunkcyjne z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i z zabudową zagrodową. Stąd też wskazana strefa zabudowy letniskowej nie jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie czas na dostosowanie przepisów do powyższej ustawy nie powinien działać na niekorzyść osób obecnie prowadzących postępowania administracyjne w określonym ww. zakresie.
Ponadto skarżąca wskazała, że mimo przedstawienia pisemnej zgody sąsiadki na postawienie garażu blaszanego 1,5 m od jej granicy, odmówiono przyjęcia tego dokumentu do akt sprawy.
Skarżąca dodała, że wcześniejsza wersja planu zagospodarowania została na jej wniosek zmieniona przez Starostę w zakresie określenia jej działki jako działki budowlanej i jej budynku jako budynku mieszkaniowego.
Podniosła, że jest osobą z umiarkowanym orzeczeniem o niepełnosprawności i wskazane prace zmierzają do przygotowania skarżącej, do łatwiejszego funkcjonowania w przyszłości, jako osoby ze stwardnieniem rozsianym - orzeczenie o niepełnosprawności z 25 maja 2015 r. Orzeczenie to zostało złożone do sprawy, jednak nie zostało uwzględnione w trakcie postępowania. Jednocześnie upływ czasu nie działa korzystnie na obecne funkcjonowanie skarżącej na jej nieruchomości w Nadkolu bez wprowadzenia niezbędnych dla życia zmian.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2023 r. Nr 935/OPON/2023, utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia skarżącej dotyczącego budowy budynku garażowego oraz przebudowy garażu na pokój na działce nr ew. [...] w miejscowości N., gm. Ł.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym także wskazanych w skardze art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 k.p.a. - zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a.- zasadą zaufania do władzy publicznej, art. 10 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu oraz w art. 77 § 1 k.p.a. - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Nie naruszono również zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Organ bowiem w sposób klarowny przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ustalił pełny stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutów skarżącej i w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał ustaleń prawnych wskazując i wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie stanowił art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Skarżąca w dniu 17 sierpnia 2023 r., zgłosiła Staroście zamiar budowy budynku garażowego oraz przebudowy garażu, przy czym skarżąca faktycznie zamierzała zaadaptować istniejący garaż na pokój mieszkalny. W piśmie z dnia 19 września 2023 r., dodatkowo wskazała, że wymieni bramę garażową na okno balkonowe.
Wszystkie powyższe roboty wymagały w ocenie Sądu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
W art. 29-31 Prawa budowlanego, ustawodawca przewidział natomiast wyjątki od zasady uzyskania pozwolenia na budowę dotyczące niektórych obiektów lub robót budowlanych, wymagających zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych.
Odnośnie do budowy garażu, wskazać bowiem należy, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze, zgłoszenia zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego wymagała również planowana przez skarżącą zmiana znajdującego się w budynku mieszkalnym garażu na pokój. Nie ma bowiem zdaniem Sądu wątpliwości, że przekształcenie dotychczasowego garażu w pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, niesie za sobą zmianę warunków technicznych jakie to pomieszczenie musi spełnić na gruncie przepisów techniczno-budowlanych.
Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt: IV SA/Po 471/21 (, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Podkreślić należy, że użyty w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb zwrot "w szczególności" świadczy, że literalnie wymienione okoliczności związane ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie są jedynymi przypadkami kiedy można stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1664/06, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Trafnie podnosi się w doktrynie, że zmiana sposobu użytkowania powinna być pojęciem powszechnie rozpoznawanym i z tego względu ustawodawca nie zdecydował się na definicję legalną, a jedynie zawarł przykładowy katalog okoliczności stanowiących taką zmianę (por. C. Woźniak komentarz do art. 71 (w:) Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II red. H. Kisielewska). Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd, iż zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, CBOSA, www.nsa.gov.pl). Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, a więc stan postulowany przez ustawodawcę, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje".
Sąd nie podziela poglądu Wojewody, że wymiana okien bez powiększenia otworu okiennego, stanowi bieżącą konserwację. W ocenie Sądu stanowi ona bowiem remont również wymagający zgłoszenia.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 819/10, roboty mogą zostać zakwalifikowane jako remont, jeśli szczególnie uwidocznione zostało to w zakresie przeprowadzonych prac, wśród których realizowano takie prace, jak demontaż drzwi i montaż w ich miejsce okna oraz zamurowanie pozostałej część otworu drzwiowego. Tego typu robót w żadnym wypadku nie można zakwalifikować jako "bieżącej konserwacji".
Wymiana okien nie stanowi bieżącej konserwacji lecz roboty budowlane, do których zgodnie z definicją określoną w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego zalicza się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wymiana okien stanowi remont, który jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przez pojęcie bieżącej konserwacji należy natomiast rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 941/19). Wymiana okien bez względu na to, czy następuje zmiana wielkości otworów okiennych jest remontem. Nie jest to bowiem czynność z zakresu bieżącej konserwacji, gdyż do takich czynności można zaliczyć odnowienie okien poprzez pomalowanie i inne drobne naprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 662/06). Z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wynika, że istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1958/14). Planowana przez skarżącą wymiana okien jest zatem remontem mieszczącym się w pojęciu robót budowlanych.
Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia, nie oznacza rezygnacji z jakiejkolwiek kontroli ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ bowiem ma kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej.. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli inwestor był do tego wezwany) powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a więc bez wydania aktu administracyjnego.
Przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne.
Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
W rozpoznawanej sprawie przyczyną wniesienia sprzeciwu, była niezgodność planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ( art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego).
Wskazać bowiem należy, że na terenie planowanej inwestycji obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. w zakresie wsi N. i Ł. zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 2018, poz. [...]) - dalej "m.p.z.p.", zgodnie z którym nieruchomość o nr ew. [...] w miejscowości N., gm. Ł., została położona na terenie oznaczonym symbolem planistycznym 27 MI - tereny zabudowy letniskowej - § 7 pkt 3 m.p.z.p..
W § 18 m.p.z.p. wskazano, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1M1-74M1 ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa letniskowa, z zastrzeżeniem pkt 3, 6, 7, 2) przeznaczenie dopuszczalne, z zastrzeżeniem pkt 3, 6, 7: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, b) usługi wyłącznie na terenie 51 Ml, c) zieleń urządzona, obiekty małej architektury, d) urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, e) budynki gospodarcze i garaże niezbędne do obsługi terenów; 3) na terenach 1M1, 17M1, 20M1, 21M1, 22M1, 66M1 zakaz budowy budynków.
Natomiast, w § 18 pkt 5 lit. d m.p.z.p. jako parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla części zagospodarowanej pod zabudowę letniskową lub przeznaczenie dopuszczalne wskazuje maksymalną wysokość budynków gospodarczych i garaży nie więcej niż 5 m, z zastrzeżeniem, że nie dopuszcza się realizacji garaży i budynków gospodarczych wolnostojących.
Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Pojęcie "wolno stojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 197/18).
Budynek wolnostojący, to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. W obiekcie tego typu, pomiędzy poszczególnymi elementami budynku, takimi jak fundament, ściany nośne więźba dachowa, istnieje wolna przestrzeń i żaden z tych elementów nie jest konstrukcyjnie ani funkcjonalnie powiązany z drugim obiektem budowlanym, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 1204/21).
Mając na uwadze powyższe, organy prawidłowo oceniły, że zapisy zawarte w § 18 pkt 5 lit. d m.p.z.p. wykluczają możliwość realizacji garaży jako wolnostojących. Planowana przez skarżącą budowa garażu wolnostojącego, jako niezgodna z przepisami planistycznymi, była niedopuszczalna i słusznie stała się podstawą wniesienia sprzeciwu przez Starostę.
Niezrozumiała jest zdaniem Sądu zawarta w skardze argumentacja, zgodnie z którą w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktem prawa miejscowego nie jest plan zagospodarowania przestrzennego, lecz plan ogólny do którego wszystkie miejscowe plany muszą się dostosować. Skarżąca nie powołuje się na żadne przepisy wspomnianej ustawy, z których taka argumentacja miałaby wynikać.
Można jedynie domniemywać, że skarżąca ma na myśli zapis art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz.1130, dalej: "u.p.z.p.") zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o "akcie planowania przestrzennego" - należy przez to rozumieć plan ogólny gminy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwałę ustalającą zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, audyt krajobrazowy oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa.
W myśl art. 13a ust. 4 u.p.z.p., w planie ogólnym:
1) określa się:
a) strefy planistyczne,
b) gminne standardy urbanistyczne;
2) można określić:
a) obszary uzupełnienia zabudowy,
b) obszary zabudowy śródmiejskiej.
5. Plan ogólny w zakresie, o którym mowa w:
1) ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
2) ust. 4 pkt 2 lit. a, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy.
W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że wspomniany plan ogólny, wskazuje katalog funkcji dla poszczególnych terenów oraz wskaźniki zagospodarowania i stanowi podstawę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest już dokumentem bardziej szczegółowym, zawierającym ustalenia dotyczące m.in.: linii zabudowy, linii rozgraniczających, kształtowania przestrzeni publicznych. Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych argumentów mających świadczyć o tym, że planowany przez nią garaż wolnostojący, jest zgodny z planem ogólnym a niezgodny z m.p.z.p.
Podkreślić należy, że ład przestrzenny na danym terenie, kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wbrew twierdzeniom skarżącej jest źródłem prawa miejscowego. Jego ustalenia są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 333/19, "miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych."
Stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., sprzeciwu wobec dokonanego zamiaru zgłoszenia budowy. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 P.b. mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania "organ wnosi sprzeciw", (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 770/22). Organ I instancji, nie miał zatem w przypadku niezgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami m.p.z.p., innej możliwości niż wniesienie sprzeciwu.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.