VII SA/Wa 1289/06

VII SA/Wa 1289/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący/
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Jolanta Zdanowicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. i S. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 1996r., działając na podstawie art. 119 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 9 poz. 26 z 1980r. z późn. zm.) – zatwierdził ugodę zawartą w dniu [...] lutego 1996r. pomiędzy F. D. i S. D. a W. M. i Z. K. w sprawie pozostawienia wykonanych otworów okiennych w budynku mieszkalnym F. D. oraz możliwości usytuowania budynku mieszkalnego na działce stanowiącej współwłasność W. M. i Z. K..
Organ administracji wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1995r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nakazał F. D. zamurowanie lub wypełnienie luksferami 7 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanych od strony działki stanowiącej współwłasność W. M. i Z. K.. Powyższa decyzja z dnia [...] grudnia 1995r., wobec faktu zawarcia ugody, po jej uprawomocnieniu straciła moc.
Zgodnie z treścią ugody z dnia [...] lutego 1996r. W. M. i Z. K. wyrazili zgodę na pozostawienie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej od strony ich działki pod warunkiem możliwości usytuowania własnego budynku mieszkalnego ze ścianą pełną od strony północnej w odległości 4,0m od budynku mieszkalnego F. D. i o wysokości nie większej niż budynek F. D..
F. D. i S. D. wyrazili zgodę na takie usytuowanie budynku mieszkalnego i nie będą wnosić interwencji w zakresie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych we własnym budynku. Ugoda będzie obowiązywała również spadkobierców oraz nowych właścicieli po zbyciu działek.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]stycznia 2006r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.) po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Z. K. - stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1996r.
Organ wyjaśnił, iż sporządzenie ugody i podpisanie jej przez strony nie wywołuje skutku prawnego. Dla jej ważności konieczne jest zatwierdzenie jej przez organ administracji publicznej przed którym została zwarta. Zatwierdzenie ugody jest więc swoistą kontrolą jej treści.
Zgodnie z art. 118 § 3 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek odmówić zatwierdzenia ugody zawartej z naruszeniem prawa, nie uwzględniającej stanowiska innego organu, albo naruszającej interes społeczny bądź słuszny interes stron. Należy dodać, że zgodność z prawem obejmuje strefę prawa materialnego jak i procesowego. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] zatwierdził ugodę zgodnie, z którą strony postanowiły o pozostawieniu w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki, siedmiu otworów okiennych.
W opinii organu I instancji treść tej ugody jest niezgodna z przepisami. W myśl obowiązujących w okresie budowy przedmiotowego budynku przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 980r. nr 17 poz. 62 ze zm.) budynki mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki ma otwory okienne lub drzwiowe odległość ta może być zmniejszona do 3 m. Zatwierdzenie zaskarżonym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1996r. ugody z dnia [...] lutego 1996r. pomiędzy stronami oznacza, że organ administracji publicznej sankcjonuje wybudowanie budynku mieszkalnego z rażącym naruszeniem przepisów ww. § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r., ale przede wszystkim z rażącym naruszeniem art. 118 § 3 kpa. Z uwagi na wskazane okoliczności orzeczenie niniejsze winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu wniosku T. i S. D. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2006r.
Organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając ponownie, iż ugoda zatwierdzona postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996r. zezwala na pozostawienie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w granicy działki sąsiedniej, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej organ stwierdził, iż również § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie zezwala na usytuowanie budynku mieszkalnego z otworami okiennymi w granicy działki.
W ocenie organu postanowienie Wojewody [...] jest w sposób wyraźny i oczywisty sprzeczne z przepisem art. 118 § 3 kpa, a także przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. Wyżej wymienione postanowienie powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ organiczna możliwość zabudowy działki sąsiedniej.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. i S. D. wnosząc o jego uchylenie.
Skarżący podnieśli, iż uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w granicy z otworami okiennymi w ścianie od strony nieruchomości W. M. i Z. K.. Treść zezwolenia na budowę wynikała z faktu, że zarówno nieruchomość F. D. i W. M. i Z. K. była objęta prawomocnym i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Sposób posadowienia projektowanego budynku skarżących ze ścianą z oknami od strony działki W. M. i Z. K. wynikała z planu zagospodarowania przestrzennego, który zakładał inny podział działek pod zaprojektowaną zabudowę.
Organ orzekający w niniejszej sprawie pominął i nie zbadał stanu prawnego i faktycznego oraz naruszył art. 7 kpa poprzez wydanie postanowienia bez oparcia o dokumenty źródłowe, związane z uzyskaniem przez skarżącego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku.
Skarżący podkreślili ponadto, iż sprawa związana z pozwoleniem na użytkowanie budynku była już przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie. Sąd oddalił skargę W. M. i Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1998r.
W ocenie skarżących postanowienie Wojewody [...] nie narusza interesu społecznego lub słusznego interesu stron, natomiast Z. K. nigdy nie zaskarżył decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze zarzucono błędną wykładnię § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. Ustęp 2 tego przepisu stanowi bowiem, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4m od granicy działki odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. Tym samym z powyższych przepisów nie wynika, że postawienie budynku w granicy nie odpowiadało warunkom ww. rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...]z dnia [...]lutego 1996r. w oparciu o przepisy art. 156 kpa § 1 pkt 2.
Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny,a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Ponadto wskazać należy, iż wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów administracji, iż postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996r. rażąco naruszyło art. 118 § 3 kpa. Przepisy powołanego artykułu dotyczą zasad zawarcia ugody. W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji, strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Możliwość zawarcia ugody nie została ograniczona do fazy lub instancji, przed którą toczy się postępowanie administracyjne, można ją zawrzeć zarówno przed organem pierwszej instancji, a także w postępowaniu odwoławczym do czasu wydania decyzji w sprawie.
Postanowienie o zatwierdzeniu ugody ma charakter procesowy, gdyż uruchamia skutki materialnoprawne dla zatwierdzonej jego mocą ugody. Ma ponadto charakter kontrolny bowiem do obrotu prawnego wchodzi ugoda jako akt merytorycznie kończący sprawę. Art. 118 § 3 określa kryteria odmowy zatwierdzenia ugody, wśród nich jest zawarcie ugody z naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego przejawiać się będzie w takim ukształtowaniu treści ugody, która jest sprzeczna z tymi przepisami, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dopuszczają takich następstw prawnych w danym stanie faktycznym. Naruszenie przepisów prawa procesowego przejawia się w naruszeniu trybu formy zawarcia ugody i elementów jej struktury.
W rozpatrywanej sprawie organ administracji zatwierdził ugodę zawartą pomiędzy F. D. i S. D. a W. M. i Z. K.. Zgodnie z treścią ugody z dnia [...] lutego 1996r. W. M. i Z. K. wyrazili zgodę na pozostawienie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej od strony działki pod warunkiem możliwości usytuowania własnego budynku mieszkalnego ze ścianą pełną od strony północnej w odległości 4,0m od budynku mieszkalnego F. D. i o wysokości nie większej niż budynek F. D..
F. D. i S. D. wyrazili zgodę na takie usytuowanie budynku mieszkalnego i podnieśli, iż nie będą wnosić interwencji w zakresie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych we własnym budynku.
Jak słusznie wskazał organ orzekający w trybie stwierdzenia nieważności w czasie zawarcia przedmiotowej ugody obwiązywały warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.). I tak zgodnie z § 12. 1. określającym zasady sytuowania budynków - budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.
Zgodnie natomiast z pkt. 2 powołanego paragrafu przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.
Usytuowanie budynku posiadającego otwory okienne w granicy działki naruszyło warunki zabudowy wskazane w § 12 omawianego rozporządzenia w zakresie odległości pomiędzy budynkiem realizowanym i granicą działki, a także w zakresie odległości wzniesionego budynku w aspekcie ograniczenia dopływu światła dziennego do sąsiedniego budynku. Położenie projektowanego budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki (§ 12 ust. 2 rozporządzenia) dopuszczalne byłoby w sytuacji istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m, tj. w odległości 8 m. Jest natomiast bezsporne, że zrealizowanie budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki skarżących kolidujące w sposób wyraźny z przepisami powołanego rozporządzenia.
Organ administracji obowiązany był ocenić treść ugody z punktu ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie można wyłączać bowiem sytuacji,iż strony dokonując błędnej oceny stanu prawnego lub też działając świadomie wyrażą zgodę na taką treść ugody, która jest niezgodna z obowiązującym przepisami. Organ w takiej sytuacji winien orzec w trybie art. 118 § 3 kpa o odmowie zatwierdzenia ugody jako zawartej z naruszeniem prawa.
Uznać należy, iż zatwierdzenie przez Wojewodę [...] ugody z dnia [...] lutego 1996r. prowadziło w konsekwencji do obejścia prawa poprzez usankcjonowanie stanu, w którym to strony stosunku prawnego uchyliły się od skutków zastosowania normy bezwzględnie obowiązującej przy zachowaniu pozorów zgodnego z prawem działania.
W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.
W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności zastosował normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).