II SA/Kr 1050/22

II SA/Kr 1050/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Dnia 17 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 roku sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 marca 2022 roku znak: SKO-ZP-415-64/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz D. N. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 25 marca 2022 roku, znak: SKO-ZP-415-64/22 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 21 stycznia 2022 r. znak GPI.6730.16.2020 o odmowie ustalenia warunków zabudowy części działki nr [...] w obr. P. , na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2020 r. skarżąca D. N. zwróciła się do Wójta Gminy Nowy Targ o wydanie decyzji o warunkach zabudowy części działki [...] w P. na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego. Organ I instancji decyzją z dnia 10 września 2020 r., znak: GPI.6730.16.2020, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji, powołał się na wyniki sporządzonej w sprawie analizy i wskazał, że w obszarze analizy zakreślonym w odległości ok. 50 m od granic terenu inwestycji – nie ma żadnej zabudowy, która pozwalałaby na stwierdzenie zachowania warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 293 ze zm.) – dalej tez jako "u.p.z.p." Powołując się na wyniki analizy podniesiono, że teren planowanej inwestycji znajduje się w "wolnej przestrzeni", w oderwaniu od tradycyjnej w tym rejonie zabudowy ukształtowanej wzdłuż drogi przez wieś. Organ uznał za niedopuszczalne "rozciąganie" obszaru analizy w celu formalnego spełnienia przepisów ustawy i rozporządzenia.
Od powyższej decyzji odwołała się wnioskodawczyni, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej też jako "rozporządzenie" poprzez zawężenie obszaru analizy do 50 m, zamiast przepisowej trzykrotności frontu terenu inwestycji; art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez pominięcie w postępowaniu interesu strony, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów administracji i pozbawienie prawa właściciela do dysponowania nieruchomością.
Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w dniu 10 listopada 2020 roku wydało decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że istotą zarzutu strony skarżącej jest kwestia interpretacji przepisów rozporządzenia regulujących sposób ustalania zasięgu "obszaru sąsiedniego", w granicach którego organ dokonuje analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu ustalenia cech i parametrów nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zatem podstawowym elementem rozstrzygającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ich ustalenia jest wyznaczenie granic obszaru analizy. Następnie SKO podkreśliło, że obszar objęty analizą powinien stanowić pewną "urbanistyczną całość", a jego generalną przesłanką jest zachowanie ładu przestrzennego. Rozporządzenie stanowi w § 3 ust. 2, że "granice obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Rozporządzenie nie określa natomiast "górnej" granicy zasięgu obszaru analizy. Ugruntowane orzecznictwo wskazuje jednak, że zwiększenie zasięgu obszaru analizy (OA) ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu działki winno być w sposób racjonalny uzasadnione. Nie ma tu natomiast miejsca na dowolność decyzji organu w tym zakresie, a przesłankami powinny tu być: ład przestrzenny oraz jednorodność urbanistyczna OA. Zasada ta w niniejszej sprawie została – w ocenie Kolegium – zachowana, a strona skarżąca wbrew oczywistym cechom obszaru nie dowiodła, że powiększenie OA w taki sposób, by objął tereny zabudowane przy drodze gminnej dotyczyłoby obszaru tworzącego "urbanistyczną całość". Jest bowiem oczywiste, że teren planowanej lokalizacji położony jest w strefie rolno-leśnej (po drugiej stronie potoku znajduje się las), w oderwaniu od terenów zainwestowanych i w żaden sposób nie tworzy z tymi terenami "urbanistycznej całości". Nawet istniejący plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący północną część działki [...], oddziela tereny budowlane "MRj" od części pozostałej, ustalając strefę zieleni "ZN". W odniesieniu do zarzutu niezachowania w analizie wymogu trzykrotności zasięgu OA od granicy terenu planowanej inwestycji – organ odwoławczy zauważył, że istotnie miała tu miejsce pewna niedokładność, bowiem zasięg OA wyznaczony został w odległości 50 m od terenu inwestycji, którego front wynosi ok. 22 m. W tej kwestii skarżąca przeprowadziła w toku postępowania własną analizę, która jednak też – wbrew zamiarowi – nawet przy zasięgu OA ok. 60 m nie objęła budynku na działce nr [...]. Nawet w przypadku, gdyby w OA znalazł się ten budynek – nie może być mowy o jakiejkolwiek "urbanistycznej całości", tym bardziej, że sam teren objęty wnioskiem inwestora w sposób oczywisty znajduje się w strefie dolnej partii zbocza (o deniwelacji ponad 10 m w stosunku do strefy zabudowy przy drodze) – niespornie stanowiącej strefę osłony biologicznej cieku w dolinie. Dopuszczenie zabudowy w tej strefie byłoby zatem oczywistym naruszeniem historycznie ukształtowanego układu zabudowy wsi P.. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że celowościowa wykładnia przepisów rozporządzenia dowodzi, iż w zamierzeniu ustawodawcy było zapobieżenie rozpraszaniu zabudowy. A taki, zdaniem SKO, byłby skutek dopuszczenia zabudowy na wskazanym przez inwestora terenie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 listopada 2020 r. złożyła D. N..
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 267/21 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji.
W uzasadnieniu do wydanego wyroku wskazano, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489).
Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum.
Lektura skargi oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także zgromadzonej w sprawie dokumentacji wskazuje, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej w miejscowości P., wywodząc, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został ustalony jako minimalny, wynoszący 50 m – z pominięciem uwzględnienia frontu działki. Autor analizy urbanistycznej uzasadnił taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizy wskazaniem na okoliczność, że działka nie przylega do żadnej drogi (pkt 5 analizy urbanistycznej, k. 76 a.a.). Taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego – w odległości ok. 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, tj. części dz. nr [...], został przetransponowany do decyzji organu I i II instancji. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten – przynajmniej w niektórych fragmentach – niejako abstrahuje od ustalenia obszaru analizowanego z pominięciem uwzględnienia frontu działki (terenu), skoro argumentuje, że zwiększenie obszaru analizy ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu działki winno być w sposób racjonalny uzasadnione.
Jak już wyżej zostało odnotowane, z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Zatem zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, a nie jak przyjął organ w tej sprawie – w odległości 50 m (vide: NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20).
Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiada front o szerokości ok. 21-22 m – i ta wartość powinna być punktem odniesienia dla ustalenia granic obszaru analizowanego. Granice te powinny być zatem wyznaczone w odległości nie mniejszej niż ok. 63-66 m (wartości te mają charakter przybliżony i wymagają weryfikacji). Na marginesie – mając na uwadze treść analizy – należy zauważyć, że "o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961).
Organ odwoławczy zdaje się dostrzegać, że granice obszaru analizowanego zostały określone wadliwie, jednak zastrzega zarazem, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ w granicach obszaru wyznaczonego prawidłowo i tak nie byłoby żadnego budynku. Sąd tej oceny nie podziela. W granicach obszaru wyznaczonego prawidłowo być może istotnie nadal nie byłoby żadnego budynku, ale wiele wskazuje na to, że byłby fragment zabudowanej działki – a w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – liczy się właśnie zabudowana działka, a nie budynek. "Fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę. Trafnie w tej materii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1170/20, CBOSA).
Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy Nowy Targ następnie zlecił osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje w dziedzinie urbanistyki sporządzenie nowej analizy - uwzględniającej uwagi i zastrzeżenia zawarte w powyższym wyroku.
Jednocześnie, w związku z wejściem w życie nowego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego dla wsi P. wprowadzonego uchwałą Nr XXII/222/2021 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 25 marca 2021 r., organ poinformował wnioskodawcę o konieczności skorygowania wniosku w taki sposób, aby granice terenu objętego wnioskiem nie obejmowały obszaru objętego planem. W dniu 19 listopada 2021 r. wnioskodawca skorzystał z możliwości korekty wniosku, przedkładając nowy skorygowany wniosek, skorygowany szkic zagospodarowania terenu oraz skorygowany szkic elewacji frontowej projektowanego budynku.
Sporządzając ponownie analizę urbanistyczną organ uwzględnił zmianę w obowiązujących przepisach prawa i prócz zmian w analizie wynikających z Wyroku Sądu, rozszerzył analizę o dodatkowe zagadnienie wynikające art. 61 ust. 1 pkt 6) u.p.z.p.
Uwzględniając wytyczne Sądu oraz aktualną szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynoszącą (w miejscu granic obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego) 21,0 m, przebieg granicy obszaru analizowanego ustalono, zgodnie z rozporządzeniem, w odległości 65,0 m od granic terenu objętego wnioskiem. Pomimo, iż w wyznaczonym prawidłowo - na podstawie 3-krotnej szerokości frontu działki obszarze analizowanym nie znalazła się żadna zabudowa, w analizie uwzględniono fakt, iż na dz. ew. nr: [...], [...], [...] i [...], [...], [...] oraz [...], położonych częściowo w zasięgu obszaru analizowanego znajdują się budynki, usytuowane w odległości od ok. 70 m do ok. 155 m od granic terenu objętego wnioskiem. W związku z powyższym, organ w pierwszej kolejności przeanalizował funkcję istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach znajdujących się częściowo w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego, a następne stwierdzając, iż na dz. ew. nr [...], [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zabudowa o tej samej funkcji, co funkcja planowanej inwestycji, przystąpił do analizy kwestii spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" pod kątem wymogu kontynuacji linii zabudowy.
Z uwagi na niespełnienie warunku związanego z kontynuacją linii zabudowy, odstąpiono od przeprowadzenia szczegółowej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, uznając przeprowadzenie dalszych badań za bezcelowe.
Organ I instancji wskazał, że skoro w analizowanym przypadku nie jest spełniony podstawowy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p., stanowiący iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji, kiedy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy planowanej na działce objętej wnioskiem w zakresie kontynuacji linii istniejącej zabudowy, to w konsekwencji organ zobowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi oraz murami oporowymi na części działki ew. nr [...] położonej w miejscowości P..
Od decyzji odwołała się skarżąca, w uzasadnieniu odwołania wskazano, że W dniu 21 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Nowy Targ wydał decyzję znak: GPI.6730.16.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi oraz murami oporowymi planowego na części działki ewid. nr [...] położonej w P. ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wydawał negatywną decyzję po raz drugi pomimo korzystnego dla Inwestora rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 267/21.
Tym razem organ wyznaczając już w sposób prawidłowy obszar analizy wskazał, że obszarze analizy znajdują się dz.ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w pierwszej kolejności analizie poddał działki ewid. nr [...], [...], [...], gdyż znajdują się najbliżej obszaru inwestycji i stwierdził jasno, że na tych działkach "występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zabudowa o tej samej funkcji, co funkcja planowanej inwestycji", a zgodnie z obowiązującymi przepisami pozwala to na ustalenie warunków zabudowy, gdyż istnieje urbanistyczna całość obszaru analizowanego.
Organ jako przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy wskazuje, iż "analiza wykazała, że wszystkie istniejące zabudowania znajdujące się na działkach, które częściowo znajdują się w obrębie wyznaczonego obszaru analizowanego, usytuowane są w terenie, dla którego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi P. ustala przeznaczenie oznaczone symbolem MRj6, określone jako tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej" - jednakże – jak wskazano w odwołaniu – jest to argument zupełnie chybiony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał już podobne kwestie i uznał, iż "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. ma zastosowanie także w przypadku kiedy działki sąsiednie znajdują się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013r. sygn. II OSK 1637/11). W konsekwencji fakt, że zabudowane działki sąsiednie są położone w obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie wyklucza możliwości ustalenia warunków zabudowy, wręcz przeciwnie pozwala na ich ustalenie i to w sposób zachowujący ład przestrzenny, ponieważ zabudowania te będą stanowiły całość urbanistyczną.
Faktem jest, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oddzielona jest pasem zieleni nieurządzonej, obecnie ZN1 (uchwała nr XXII/222/2021 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "P. "), a w chwili składania wniosku [...] (uchwała nr IX/88/07 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 29.10.2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania - obszar P. 17). Należy zauważyć, że inwestycja wnioskodawczym nie znajduje się w tym pasie zieleni, lecz poza nim. Lokalizacja budynku została wyznaczona w miejscu, gdzie jego posadowienie jest dozwolone, ponieważ tereny te nie zostały wyłączone spod zabudowy w jakikolwiek sposób, w konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. poprzez bezpodstawne ograniczenie wnioskodawczym w prawie dysponowania swoją własnością. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż "przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - prawa do zagospodarowania terenu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020r. sygn. II SA/Kr 843/19). Naczelny Sąd Administracyjny swoich rozważań poszedł jeszcze dalej i uznał, iż "w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 201 lr. sygn. II OSK 496/10).
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 25 marca 2022 roku, znak: SKO-ZP-415-64/22 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 21 stycznia 2022 r.
Organ odwoławczy wskazał, że zasięg obszaru analizy (OA) podlega regulacji przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Front terenu inwestycji wynosi (według koncepcji zagospodarowania - K.13) 21,2 m, a jego trzykrotność to 63,6 m i w tym zasięgu OA nie obejmuje żadnego budynku, stanowiąc jednolity funkcjonalnie obszar rolno-leśny. Jest zatem oczywiste, że wprowadzenie do tego obszaru zabudowy skutkowałoby precedensowym naruszeniem zastanego ładu przestrzennego. Podkreślono, że w niniejszej sprawie nie ma "dobrego sąsiedztwa", obszar analizy jest bowiem "pusty".
Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 267/21 zaprezentowany został pogląd, iż "w analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym, ponieważ zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi się do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie jest wymagane, aby działka w całości znajdowała się w obszarze analizowanym".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w uzasadnieniu do decyzji wskazało jednak, że cyt.: "Z poglądem takim nie sposób się zgodzić, bowiem po to wyznacza się obszar analizy, by poddać analizie budynki znajdujące się w tym obszarze, a nie poza jego granicami. Kolegium wskazuje przy tym, że orzecznictwo w przedmiocie "szerokiego pojęcia sąsiedztwa" wcale nie jest ugruntowane, a teza, że powinno się "prowadzić poszukiwania, które umożliwią uwzględnienie wniosku strony" - prowadzić może wprost do odrzucenia celowościowej wykładni przepisów rozporządzenia, a także art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji utrwalenia form zabudowy rozproszonej, nie zaś do ochrony ładu przestrzennego. Niedopuszczalne jest zatem "poszukiwanie" w ten sposób, że obszar sąsiedztwa rozciąga się tak długo, aż w jego zasięgu się "coś znajdzie". Odnosząc to do niniejszej sprawy Kolegium nie znajduje żadnego uzasadnienia dla ustalenia zasięgu obszaru analizy ponad wymaganą minimalną trzykrotność frontu terenu inwestycji."
Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła skarżąca działająca przez pełnomocnika adwokat E. S., w której podniosła zarzuty:
1. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, nieprzyjęcie zasady celowościowej przy stosowaniu przepisów, co stoi w sprzeczności z przyjętą praktyką w tej materii oraz stwierdzenie, że brak jest możliwości wyznaczenia nowej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i sprzeczne ze stanem faktycznym twierdzenie, iż żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy, w sytuacji, gdy na wszystkich działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zabudowa o tej samej funkcji, co funkcja planowanej inwestycji, co organ przyznaje wprost na str. 5 w akapicie drugim przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Nowy Targ z dnia 21 stycznia 2022 r.
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7) lit. a)-c) Uchwały Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r, w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i w zw, z art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że po pierwsze występuje w obszarze inwestycji ciek wodny, a po drugie przyjęcie, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze obudowy i osłony biologicznej cieku wodnego - co stoi w sprzeczności z przepisami powołanej Uchwały Nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdyż obszar inwestycji nie występuję w załączniku nr 4 do Uchwały wskazującym obszary chronione, a co więcej nie jest zbiornikiem wodnym w świetle przepisów ustawy Prawo wodne
3. naruszenie przepisów, a to art. 8 § 1 – 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji, gdy dla działki nr [...] położonej w P. wydano Wójt Gminy N. T. wydał decyzję z dnia 17 stycznia 2011 r. znak: GPL7331-28/20210 ustalającą warunki zabudowy, w sytuacji, gdy wnioskowany teren o wydanie warunków zabudowy także był zlokalizowany w terenach rolniczych, w niedużej odległości od lasu, oddzielony od terenów oznaczonych w mpzp 17. MRj3 - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pasem terenu o symbolu 17.ZNn2 - tereny zieleni o szczególnym znaczeniu przyrodniczym i krajobrazowym, dokładnie jak teren przedmiotowej inwestycji (chwili składania wniosku), której dotyczy odwołanie, w konsekwencji w obu przypadkach mamy do czynienia z takimi samymi warunkami lokalizacyjnymi i prawnymi, a jakże odmienne stanowisko Wójta Gminy - to bez wątpienia narusza art. 8 § 2 K.p.a.
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie wnioskodawczyni prawa do rozporządzania swoją własnością w granicach prawa
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia interesu strony postępowania, tj. wnioskodawczyni i naruszenia jej prawa własności, i prawa do zabudowy nieruchomości zgodnie z przepisami prawa.
W uzasadnieniu do skargi rozwinięto podniesione zarzuty i wskazano m.in., że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2021 r. sygn. II SA/Kr 267/21, który jest indywidualnym rozstrzygnięciem w sprawie i wiążącym dla organów administracji wyraźnie wskazał, iż "W granicach obszaru wyznaczonego prawidłowo być może istotnie nie byłoby żadnego budynku, ale wiele wskazuje na to, że byłby fragment zabudowanej działki - a w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. - liczy się właśnie zabudowana działka, a nie budynek. Fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę" (str. 7 uzasadnienia wyroku). Jednak czytając uzasadnienie decyzji Wójta Gminy Nowy Targ oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosi się wrażenie, że wytyczne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie zostały wzięte pod rozwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Wójt Gminy Nowy Targ jako powód wydania decyzji odmownej wskazuje, że działki znajdujące się w obszarze analizy są w terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jak już wskazano powyżej jest argumentem zupełnie nietrafionym, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu na stronie 4 uzasadnienia w odniesieniu to wskazań Sądu dotyczących wyznaczenia obszaru analizy biorąc pod uwagę działki zabudowane, a nie budynki, wskazuje, że "z poglądem takim nie sposób zgodzić, bowiem po to wyznacza się obszar analizy, by poddać analizie budynki znajdujące się w tym obszarze, a nie poza jego granicami" - co wprost wskazuje, że dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wytyczne Sądu nie były w żaden sposób wiążące i nie zostały wzięte pod uwagę przy kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy administracyjne, pomimo wydania wiążącego je wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekły według własnego uznania zupełnie pomijając wytyczne Sądu w tym zakresie."
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu bezzasadności. Wskazano w odniesieniu do zarzutu nie wzięcia przez Kolegium pod uwagę wytycznych WSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 267/21 w kwestii obowiązku uwzględnienia dla potrzeb analizy urbanistyczno-architektonicznej całej działki, nawet w przypadku, gdy zabudowa znajduje się poza granicą obszaru analizy - Kolegium w dalszym ciągu prezentuje pogląd, że analizie podlega zabudowa (w obszarze analizy), zaś sama działka wyłącznie w zakresie ew. badania wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.) w przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.)
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że zarówno organy jak i sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 267/21.
W uzasadnieniu do wskazanego wyroku, sąd wskazał, że "zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej w miejscowości P., wywodząc, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak już wyżej zostało odnotowane, z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Zatem zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, a nie jak przyjął organ w tej sprawie – w odległości 50 m (vide: NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20). Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiada front o szerokości ok. 21-22 m – i ta wartość powinna być punktem odniesienia dla ustalenia granic obszaru analizowanego. Granice te powinny być zatem wyznaczone w odległości nie mniejszej niż ok. 63-66 m (wartości te mają charakter przybliżony i wymagają weryfikacji). Na marginesie – mając na uwadze treść analizy – należy zauważyć, że "o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961). W granicach obszaru wyznaczonego prawidłowo być może istotnie nadal nie byłoby żadnego budynku, ale wiele wskazuje na to, że byłby fragment zabudowanej działki – a w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – liczy się właśnie zabudowana działka, a nie budynek. "Fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę. Trafnie w tej materii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1170/20, CBOSA)."
Jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 21 stycznia 2022 r. szerokość frontu działki ustalono na poziomie 21 metrów, a granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 65 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Jednocześnie wskazano – uwzględniając wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 267/21 – iż granice obszaru analizowanego przecinają m.in. działki, na których występuje zabudowa, jak np. dz. ewid. nr [...], [...] czy [...], to jednak żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest działką zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy planowanej na działce objętej wnioskiem. Z tego względu nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podobne stanowisko zajął organ odwoławczy, który w uzasadnieniu do wydanej decyzji wprost stwierdził, że z wyrażonym uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 267/21 poglądem, iż w analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym "nie sposób się zgodzić, bowiem po to wyznacza się obszar analizy, aby poddać analizie budynki znajdujące się w tym obszarze, a nie poza jego granicami".
Z powyżej przedstawionych stanowisk zarówno organu I instancji jak i organu II instancji wynika jednoznacznie, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym – jak już wskazano powyżej – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie budzi na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości, że organy nie tylko nie postąpiły stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu do wskazanego wyroku, ale wręcz w sposób jawny te wskazania negują zarzucając ich wadliwość, czemu wprost dają wyraz w uzasadnieniu do wydanych decyzji.
Naruszenie art. 153 p.p.s.a. na gruncie niniejszej sprawy stanowi podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W związku z powyższym należy wskazać, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a w szczególności, z uwagi na wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, która nie uwzględnia wskazań i wytycznych wynikających z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 267/21. Uchybienie to stanowi jednocześnie o naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena dalej idących zarzutów skargi byłaby w tej sytuacji przedwczesna.
Ponownie rozpatrując sprawę organy sporządzoną analizę urbanistyczną, w której uwzględnią obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym, stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 267/21.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.