VII SA/Wa 1286/19

VII SA/Wa 1286/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2520/20 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1286/19
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił inwestorowi - [...] pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych na działkach nr [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...]. W toku wszczętego z urzędu postępowania w trybie nadzoru Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia Starosty [...] przyjmując, że analizowana w postępowaniu kwestia zgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ochrony środowiska nie uzasadniała uznania, by kontrolowane rozstrzygnięcie rażąco naruszało prawo.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] (dalej: "wnioskodawca") wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...].
Po rozpoznaniu wniosku GINB postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w tej sprawie. Powyższe postanowienie GINB utrzymał następnie w mocy w dniu [...] stycznia 2012 r. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez wnioskodawcę. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. VII SA/Wa 608/12 oddalił skargę, jednakże wskutek rozpoznania skargi kasacyjnej wnioskodawcy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. II OSK 250/13 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji oraz oba postanowienia organu nadzoru z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest tym samym możliwa w okolicznościach kiedy to, czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Zawiadomieniem z dnia [...] października 2014 r. GINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w tej sprawie. Równocześnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. GINB, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W takim stanie sprawy wnioskodawca wniósł skargę na decyzję GINB z [...] marca 2015 r., po rozpatrzeniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1223/15, oddalił ją. Sąd stwierdził, że podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1255/16, uchylił powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję GINB, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie tego organu oraz decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2009 r. Jednocześnie organ I instancji został zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]
nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], a także do dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wnioskodawcy jako strony.
Wnioskodawca pismem z [...] czerwca 2018 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. oraz nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia wnioskodawcy i jego rodziny uzasadniając, że inwestycja objęta jest całkowitym zakazem lokalizacji na tym terenie i należy do wyjątkowo niebezpiecznych dla zdrowia oraz życia ludzkiego, potencjalnie obniża standardy i jakość życia mieszkańców, a także całkowicie uniemożliwia korzystanie z własności w sposób prawem przewidziany. Ponadto, na podstawie art. 153 i 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2008 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca
2018 r.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] pismem z [...] lipca 2018 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag i dostarczenia dodatkowych dowodów. Następnie, po przeanalizowaniu akt sprawy, organ I instancji decyzją z [...] września 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważność decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...] oraz odmówił nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, wskazując że jest ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, a także z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie oceny prawomocnych orzeczeń wydanych w niniejszej sprawie. Po jego rozpatrzeniu, GINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie nieważnościowe, stanowiące nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Z kolei na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 - według stanu prawnego na 30 marca 2005 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy –Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie wnioskiem z [...] lutego 2005 r., inwestor wystąpił do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Do wniosku dołączono oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] na cele budowlane. W związku z tym sporne rozstrzygnięcie Starosty nie zostało wydane z naruszeniem omawianych przepisów.
Ponadto zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2001 r., Nr 62, poz. 627 - według stanu prawnego na dzień 30 marca 2005 r.) wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie GINB sporna inwestycja nie odpowiada żadnemu z przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 - według stanu prawnego na dzień 30 marca 2005 r.).
Organ II instancji odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że sporna inwestycja wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko podkreślił, że sporne zamierzenie inwestycyjne - jak wynika z projektu budowlanego - nie stanowi punktu przeładunku odpadów, lecz punkt skupu i sprzedaży złomu stalowego i metali nieżelaznych. Przemawia za tym również okoliczność, że punkty zbierania złomu jako przedsięwzięcia mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały dodane rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 maja 2005 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005 r, Nr 92, poz. 769), a więc już po wydaniu decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r. Zgodnie zaś z nowym brzemieniem § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu. Tym samym ustawodawca wyraźnie wskazał, że czym innym jest punkt zbierania odpadów i punkt przeładunku odpadów.
Odnosząc się zaś do zarzutu braku uwzględnienia oceny prawnej zawartej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. utrzymanego w całości wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., GINB podniósł, że na gruncie
art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rozpoznawanej sprawie ocena prawa zawarta w wyroku z 17 września 2008 r. dotyczyła oceny posiadania interesu prawnego przez wnioskodawcę, nie zaś kwestii czy w dacie wydania decyzji przez Starostę [...] było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wynika to również z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2018 r., gdzie Sąd wskazał, że uwzględnienia wymagało, że tego rodzaju inwestycja odpowiada przedsięwzięciu określonemu § 3 ust 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przez co ten aspekt zagadnienia, jakim jest złożoność oddziaływania punktu skupu i sprzedaży złomu na działki sąsiednie i występowanie na nich uciążliwości powinno podlegać rozważeniu w wymiarze szerszym aniżeli sprowadzającym się do podania poszczególnych odległości dzielących granicę działki skarżącego od spornych obiektów inwestycyjnych (budynek biurowo- sanitarny, waga samochodowa, kontenerowy magazyn metali kolorowych). Nieruchomość wnioskodawcy w świetle przyjętych w tym zakresie ustaleń nie znajduje się w tak istotnym oddaleniu od terenu inwestycji prowadzonej przez inwestora, by z góry można było wykluczyć możliwość jakiegokolwiek oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomość wnioskodawcy.
Ponadto GINB podkreślił, że niniejsze postępowanie toczy się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2018 r., sygn.. akt II OSK 1255/16, w którym Sąd wskazał, że ocena czy inwestycja jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 74 ma znacznie przy ocenie czy zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów dotyczących ochrony środowiska, która nastąpiła po wydaniu decyzji, mogła wpłynąć na ocenę interesu prawnego skarżącego w domaganiu się przeprowadzenia przez organ nadzoru kontroli legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. W związku z tym zarzut podnoszony przez wnioskodawcę w treści odwołania jest niezasadny.
Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie sporna inwestycja znajduje się na terenie objętym
, nie wykazały przekroczeń wartości dopuszczalnego poziomu dźwięku przenikającego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2004 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Gminy [...]. Po przeanalizowaniu akt sprawy w ocenie GINB spornej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń omawianego miejscowego planu co do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto spornej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń miejscowego planu co do: wielkości powierzchni biologicznie czynnej (wymagana minimum 30% powierzchni działki; projektowane 33 %), ilości kondygnacji i wysokości (wymagane: dopuszczalne budynki do 2,5-3 kondygnacji nadziemnych z możliwością użytkowania poddasza, wysokość budynku usługowego nie może być większa niż 11,0 m; projektowany: budynek jednokondygnacyjny o wysokości 3,82 m), czy geometrii dachu (wymagane dachy dwuspadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci 30°-45°, projektowany dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30°).
GINB podniósł również, że zgodnie z § 3 ust. 10 miejscowego planu prowadzenie działalności usługowej lub produkcyjnej nie może powodować powstawania uciążliwości wykraczających poza granice działki do której użytkownik ma tytuł prawny, a zwłaszcza odorów, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza. Z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że prowadzona działalność nie powoduje uciążliwości wykraczającej poza granice działki, do której inwestor ma tytuł prawny a zwłaszcza odoru, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza. Równocześnie z protokołu kontroli sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2007 r., wynika, że przeprowadzone pomiary w budynku mieszkalnym w [...] nr [...], stanowiącym własność wnioskodawcy nie przekraczają dopuszczalnych norm w pomieszczeniach od wszystkich źródeł hałasu łącznie dla pory dziennej.
W podsumowaniu organ II instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2005 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto GINB nie dopatrzył się rażącego naruszenia innych przepisów prawa.
W kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że na gruncie art. 108 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W ocenie GINB brak jest podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Rygor natychmiastowej wykonalności może być bowiem nadany jedynie decyzji z której wynikają prawa i obowiązki. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności nie kreuje żadnych praw i obowiązków, tym samym nie jest możliwe nadanie jej takiego rygoru.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca
2005 r., nr [...], a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organy ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych przez co sporna stacja przeładunkowa odpadków funkcjonowała przez kolejne kilka lat wbrew prawomocnym orzeczeniom sądów wydanych w tej sprawie.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że § 5 ust. 3 pkt 6 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...]) - obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę - stanowi, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MU1 obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że przedmiotowe przedsięwzięcie objęte jest zakazem lokalizacji na terenach, na których jest obecnie zlokalizowane - na terenach MU1. Z tego względu decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak zaskarżona decyzja GINB z [...] kwietnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...].
Ponadto wbrew obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...] przepisom art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, art. 46 ust. 1 i 4 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r., Nr 62, poz. 627 ze zm.), a także § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada
2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573) - decyzję z [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę wydano bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Skarżący podkreślił, że ze względu na charakter spornego przedsięwzięcia łączącego zbieranie, transport i przeładunek odpadów, w tym nielimitowanych ilości odpadów niebezpiecznych, potencjalny zasięg oddziaływania oraz lokalizacja w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej MU1 wskazywały, że zachodzą szczególne uwarunkowania zawarte w § 5 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów, a w szczególności występowała możliwość przekroczenia standardów jakości środowiska. Stąd też należało nałożyć obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenie prawnej wyroku z
17 września 2008 r.
Ponadto skarżący stwierdził, że w granicach ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma terenów zarezerwowanych i przewidzianych na takie cele jak przedmiotowe przedsięwzięcie, z tak gigantycznym obrotem odpadami. Jakkolwiek usługi komercyjne dla terenów MU1 nie zostały precyzyjnie zdefiniowane w miejscowym planie, to oczywistym jest, że chodzi tu o taki rodzaj usług, który harmonijnie może współistnieć z budownictwem mieszkaniowym na tym terenie i tworzyć jego niezbędne uzupełnienie, a nie o każdy rodzaj usług. Być może lokalizacja punktów skupu i sprzedaży złomu stalowego i metali kolorowych spełniających faktycznie wymogi punktu skupu i sprzedaży na terenach MU1, MU2, MU1X jest dopuszczalna, lecz nie ulega żadnych wątpliwości, że ich lokalizacja uzależniona jest od wielkości obrotu złomem.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r.w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2005r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej [...] pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr [...] oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych na działkach nr [...],[...], [...],[...] położonych w miejscowości [...].
Na wstępie należy wyjaśnić, że wydanie decyzji w trybie nadzorczym możliwe było po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r.( odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2005r.) wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2018r. w sprawie sygn.akt II OSK 1255/16. Dla prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji znaczenie ma także fakt, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r. stwierdzająca na wniosek [...] nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r. została ostateczną i prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011r. uchylona, a postępowanie organu I instancji umorzone.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .
Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Przypomnieć nadto trzeba, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny.
Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Wydawnictwo, Warszawa 2014, C.H.BECK 13 wydanie).
W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej trzeba wskazać, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r., wydana została w zgodzie z art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami objętymi zamierzeniem inwestycyjnym.
Ponadto zgodnie z art. 32 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie kontrolowanej decyzji (Dz. U z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), pozwolenie na budowę mogło być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska oraz uzyskaniu przez inwestora , wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast z art. 46 ust 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ( Dz.U z 2001r. Nr 62, poz.627 ze zm.) wynika, że wydanie decyzji w sprawie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust 7, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości 9 ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości 50 kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych , nie odpowiada żadnemu z przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 - według stanu prawnego na dzień [...] marca 2005 r.).
Zgodnie bowiem z § 3 ust 1 pkt 74 przywołanego rozporządzenia , sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wymagało przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko polegające na budowie stacji przeładunkowej odpadów, do której nie zalicza się punktu skupu i sprzedaży złomu.
Punkty zbierania złomu, a takie zamierzenie inwestycyjne zostało opracowane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r., jako przedsięwzięcia mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały dodane rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 maja 2005 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005 r, Nr 92, poz. 769).
Należy podkreślić ponownie , że ustawodawca dopiero rozporządzeniem z dnia 10 maja 2005r.( Dz.U z 2005r. Nr 92, poz.769) z dniem 8 czerwca 2005r. objął obowiązkiem sporządzenia raportu "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu".
Biorąc pod uwagę charakterystykę postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oraz ochronę trwałości decyzji ostatecznej, należy podkreślić ścisłe i jednoznaczne znaczenie przepisu prawa który miałby być rażąco naruszony.
Nie można tracić z pola widzenia ,że rażące naruszenie prawa występuje wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., I OSK 373/10, CBOSA.nsa.gov.pl).
Sąd w całości podziela argumentację organu, że treść § 3 ust 1 pkt 74 rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 2005 r., nie zaliczał przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji przesądza, że dla uzyskania pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005r. nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.
Tym samym nie można skutecznie zarzucić decyzji z dnia [...] marca 2005r. , że została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust 1 Prawa budowlanego w związku z art. art. 46 ust 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Na marginesie należy także wyjaśnić, że skarżący [...] także nosił się z zamiarem zrealizowania na swojej działce nr ew. [...] we wsi [...] inwestycji polegającej na " zbieraniu i przeładunku odpadów, w tym złomu", jednak wniosek w tej sprawie złożył po dniu [...] czerwca 2005r., co w pełni uzasadniało wydanie przez Wójta Gminy [...] postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008r. stwierdzającego na podstawie art. 51 ust 8 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 ust 1 pkt 74 rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz.U z 2004r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla tej inwestycji ( k-63 akt sądowych). Jednak okoliczność ta podnoszona przez skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2019r., z przyczyn omówionych powyżej pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
W dalszej kolejności należy także stwierdzić , za organem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r., wbrew zarzutom skargi, nie narusza także w stopniu rażącym art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla terenu objętego inwestycją obowiązywał miejscowy plan uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2004 r. Zgodnie z § 3 ust. 10 powyższego planu prowadzenie działalności usługowej lub produkcyjnej nie może powodować powstawania uciążliwości wykraczających poza granice działki do której użytkownik ma tytuł prawny, a zwłaszcza odorów, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza. Z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że prowadzona działalność nie powoduje uciążliwości wykraczającej poza granice działki, do której inwestor ma tytuł prawny a zwłaszcza odoru, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza. Stan taki potwierdza także protokół kontroli sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2007 r., oraz protokół kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012r. z których wynika, że przeprowadzone pomiary w budynku skarżącego nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla pory dziennej w której punkt skupu złomu funkcjonuje. Przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie wynika także ze sprawozdania z pomiarów hałasu w środowisku Nr [...], wykonanych na zlecenie Starostwa Powiatowego w [...].
Należy także podkreślić, że § 19 ust 1 pkt 1 i 2 planu ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MUl, MU1X, MU2 - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowe, z przeznaczeniem podstawowym: a) zabudowa mieszkaniowa, b) usługi publiczne, c) usługi komercyjne "oraz przeznaczenie dopuszczalnym: a) zabudowa zagrodowa, b) obiekty gospodarcze, garaże, c) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, d) terenowe urządzenia sportu i rekreacji, e) drogi dojazdowe, ciągi pieszo-jezdne, parkingi, drogi rowerowe, f) zieleń urządzona, zadrzewienia, g) cieki wodne. Przy czym przez usługi komercyjne należy rozumieć działalność świadczoną dla ludności i nakierowaną na osiągnięcie zysku ekonomicznego.
Ponadto spornej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń miejscowego planu co do: wielkości powierzchni biologicznie czynnej (wymagana minimum 30% powierzchni działki; projektowane 33 %), ilości kondygnacji i wysokości (wymagane: dopuszczalne budynki do 2,5-3 kondygnacji nadziemnych z możliwością użytkowania poddasza, wysokość budynku usługowego nie może być większa niż 11,0 m; projektowany: budynek jednokondygnacyjny o wysokości 3,82 m), czy geometrii dachu (wymagane dachy dwuspadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci 30°-45°, projektowany dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30°).
W myśl zaś § 5 ust. 3 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MU1 obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Skoro jednak, co zostało wyżej wykazane, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, za chybiony należy uznać zarzut, że decyzja z dnia [...] marca 2005r. zapadła z rażącym naruszeniem zakazu ustalonego prawem miejscowym.
Brak także podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza warunki określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2002r. Nr 75, poz.690 ze zm.), bowiem zaprojektowany budynek biurowo –sanitarny został zaprojektowany zgodnie z § 12 rozp.( min. 3 m od granicy ścianą bez otworów okiennych czy drzwiowych oraz min. 4 m od granicy ścianą pełną). Projekt zachowuje również wymogi określone w pozostałych przepisach przywołanego rozporządzenia wykonawczego 9 czego skarżący zdaje się nie kwestionować).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa, podkreślić należy , że on także jest nieuzasadniony.
Wskazane przez skarżącego wyroki WSA z dnia 17 września 2008r. sygn.akt VII SA/Wa 883/08 jak i NSA z dnia 13 października 2009r. sygn.akt II OSK 1936/08 dotyczyły wyłącznie kwestii związanych z badaniem interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r. i wyłącznie w tym zakresie wiązały organy administracji oraz Sądy podczas rozstrzygania sprawy. Ta sama uwaga odnosi się do wyroku NSA z dnia 26 marca 2018r. w sprawie II OSK 1255/16, w uzasadnieniu którego Sąd wyraźnie stwierdził, że skarżący taki interes prawny posiada, co organy winny wziąć pod uwagę prowadząc postępowanie nadzorcze z jego udziałem, jednocześnie wskazując, że "zupełnie innym zagadnieniem jest zaś to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów".
Zgodnie więc z normą art. 153 ppsa, organy przeprowadziły postępowanie nadzorcze zapewniając w nim czynny udział skarżącego i kończąc je wydaniem decyzji merytorycznej , co do której do chwili niniejszego wyroku, nie wypowiadał się w sposób wiążący żaden Sąd.
Podsumowując podkreślenia ponownego wymaga, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812).
Wyjaśnienia także wymaga, że podnoszona przez skarżącego kwestia gromadzenia odpadów niebezpiecznych na działce inwestora nie jest w żaden sposób powiązana z kontrolowana decyzją o pozwoleniu na budowę, która w swej treści wskazuje na brak możliwości składowania odpadów niebezpiecznych, natomiast wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2004r. zezwalającej na zbieranie i transport odpadów niebezpiecznych w rozumieniu art. 3 ust 3 pkt 2 i pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 kwietnia 2004r. ( Dz.U z 2004r., Nr 116, poz.1208).
Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2005r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).