VII SA/Wa 1283/21

VII SA/Wa 1283/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Rudnicki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1466/22 - Wyrok NSA z 2025-02-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. J., J. J. i J. J(1). na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J.K., M. K. i P.K., od decyzji Wojewody [...](dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] stycznia 2021 r., znak [...] uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody z [...]stycznia 2017 r. nr [...]
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda decyzją z [...]stycznia 2021 r. znak [...] uchylił we wznowionym na wniosek A. J., J. J. i J. J. postępowaniu, decyzję Wojewody z [...]stycznia 2017 r. nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K., M.K. i P.K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Remont rurociągu doprowadzającego wodę z kanału do komory turbinowej wraz z konstrukcją ramy nośnej rurociągu na terenie działek nr [...] [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] _4 Ż. Miasto, w miejscowości Ż. przy ulicy P.) i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...]stycznia 2021 r. w ustawowym terminie, wnieśli J.K., M.K. i P. K..
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał i omówił istotę wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazał, że kwestia badania, czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony postępowania, jest realizowana po wznowieniu postępowania w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.
GINB wyjaśnił, że podaniem z 11 kwietnia 2019 r., A. J., J. J. oraz J. J.wnieśli (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Jako datę, w której dowiedzieli się o ww. decyzji organu wojewódzkiego, wnioskodawcy wskazali dzień 19 marca 2019 r.
W związku z powyższym Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] wznowił na wniosek A. J., J. J., J. J. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody z [...] stycznia 2017 r., nr [...]
GINB powołując się na art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Wyjaśnił również, że art. 3 pkt 20 p.b. stanowiący definicję obszaru oddziaływania obiektu, uległ zmianie na podstawie ustawy z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zaznaczył, że rozpoznając niniejszą sprawę należało zastosować art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Wojewodę postanowienia z[...] czerwca 2019 r., znak: [...] jak również decyzji z [...]stycznia 2017 r., nr [...] zgodnie z którym obszar oddziaływania definiowano jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 p.b., który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.
GINB wskazał, że A.J. legitymację prawną w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z przysługującego mu prawa własności działki nr ew. 47 położonej w miejscowości Ż. Podniósł, że jak wynika z treści Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., [...]Wydział Ksiąg Wieczystych, wnioskodawca obecnie jak również w dacie wydania ww. decyzji Wojewody z [...]stycznia 2017 r., nr [...] był właścicielem m.in ww. dz. nr ewid. [...]Ponadto wskazał, że J.J. w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę jak również aktualnie jest właścicielem dz. nr ew. [...] i [...] (Kw Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w K., [...]Wydział Ksiąg Wieczystych). Wskazał również, że J. J. swoją legitymację do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z prawa własności dz. nr ew. [...]. Zaznaczył jednocześnie, że wnioskodawca nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego powyższą okoliczność. GINB odstąpił od wezwania wnioskodawcy do udowodnienia tytułu prawnego do działki nr [...] bowiem działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Dalej wskazał, że przewidziany do remontu akwedukt zlokalizowany na dz. nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Ż. znajduje się w odległości ponad 300 m od granicy z dz. nr ew. [...], w odległości ok 1 m od granicy z dz. nr [...], oraz w odległości ok. 35 m od dz. nr ew. [...] i [...] Wskazał ponadto, że istniejący akwedukt przebiega na wysokości 3,20 m (spód konstrukcji) nad nawierzchnią ulicy tj. dz. nr ew. [...]. Opiera się on z jednej strony na murze młyna zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] zaś z drugiej strony na fundamencie usytuowanym w nasypie kanału doprowadzającego (opis techniczny, k. 10). GINB wyjaśnił, że remont akweduktu swoim zakresem ma obejmować odtworzenie zniszczonej barierki ochronnej, wymianę obudowy rurociągu z spróchniałych desek, wymianie skorodowanej blachy zewnętrznej, wymianie zdeformowanych i skorodowanych dwuteowników, odtworzeniu zniszczonej barierki ochronnej, wymianie skorodowanej blachy zewnętrznej przykrywającej rurociąg, wymianie skorodowanych ściągów stalowych (4 sztuki), demontażu rurociągu celem analizy stopnia korozji metalowej rury stanowiącej element rurociągu doprowadzającego wodę do turbiny oraz jej naprawieniu lub wymianie na nową (Projekt Budowlany, opis techniczny, pkt. 3 s. 10-11, rys. NrK-2, s. 20).
W ocenie GINB mając na uwadze zakres remontu akweduktu obszar jego oddziaływania ogranicza się do działek, na których został on zlokalizowany. Brak jest przepisów prawa materialnego, które wprowadzałyby związane z wykonaniem kwestionowanego remontu ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów.
Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji wniosku o wznowienie postępowania, że interes prawny J. J. wynika z faktu, iż akwedukt opiera się na murze oporowym przebiegającym przez dz. nr ew. [...], [...] oraz dz. [...] wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że akwedukt opiera się na fundamencie zlokalizowanym w nasypie kanału, na dz. nr [...], a nie na murze oporowym podtrzymującym nasyp. Zaznaczył, że z projektu budowlanego spornego zamierzenia nie wynika aby fundament na którym oparta jest konstrukcja akweduktu podlegał pracom remontowym jak również nie wynika z niego aby przewidziany remont w jakikolwiek sposób ingerował w istniejący mur oporowy w tym zwłaszcza w jego część zlokalizowaną na dz. nr ew. [...]
Wyjaśnił również, że argumentacja wnioskodawców A. Ja. i J.J., iż akwedukt stanowi część Kanału Rzeki M. S. i jest niezbędny dla zapewnienia przepływu wody w Kanale, które to wody zasilają m. in fontannę położoną na dz. nr ew. [...] nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że sporne zamierzenie polega na remoncie istniejącego rurociągu, nie zaś na jego likwidacji. Ponadto wskazał, że sporny rurociąg służy doprowadzaniu wody z kanału do komory turbinowej młyna (Projekt Budowlany, Opis techniczny, s. 10). Zdaniem GINB również zarzut, iż sporne zamierzenie uniemożliwi nawadnianie dz. nr ew. [...] stanowiącej własność A. J., gdyż "spowoduje niemożność zasilania drenaży, a w konsekwencji korzystanie z wód", mając na uwadze zarówno lokalizację ww. dz. nr [...] jak i funkcję remontowanego rurociągu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo wskazał, że z zawartej w projekcie budowlanym ekspertyzy technicznej wynika, iż w korycie doprowadzającym brak było wody - młyn wyłączono z eksploatacji (ekspertyza techniczna pkt. 1 opis ogólny przedmiotowego obiektu, s. 8). Zdaniem GINB, skoro w korycie doprowadzającym brak było wody, to podlegający remontowi akwedukt nie spełniał swojej funkcji.
Zaznaczył ponadto, że podnoszona we wniosku kwestia, iż "nieruchomości rodziny Jaworskich mogą zostać zalane wodą wskutek przerwania ciągłości kanału prowadzącego wody rzeki M.S." również nie wpływa na ocenę legitymacji prawnej wnioskodawców. Zdaniem GINB, sporne zamierzenie polegać będzie jedynie na remoncie istniejącego rurociągu, w wyniku którego, z uwagi na zły stan techniczny, zostaną wymienione poszczególne jego elementy, a nie na "przerwaniu ciągłości kanału". Ponadto zaznaczył, że bezpodstawne są twierdzenia skarżących, jakoby remont mający na celu poprawę stanu technicznego istniejącego rurociągu miałby spowodować zalanie ich nieruchomości.
Dalej wyjaśnił, że argumentacja wniosku związana z wywodzeniem przez wnioskodawców roszczeń w zakresie tytułu prawnego m. in do działki inwestycyjnej nr ew. [...] oraz okoliczność toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia tej działki przez wnioskodawców nie ma wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż którykolwiek z wnioskodawców aktualnie posiada jak również aby w dacie wydania skarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał tytuł prawny do działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Podniósł, że dz. nr ew. [...] stanowi grunty pod wodami stojącymi i jak wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...] jest ona w posiadaniu Skarbu Państwa.
W związku z powyższym GINB stwierdził, że wnioskodawcy mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dotyczący dopuszczalnego sposobu zagospodarowania ww. działek nr ew. [...], [...] [...], [...]
Ponadto odnosząc się do nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 503/18), w którym to Sąd uznał, iż J.J., J.J.i A.J. posiadają przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed organami ochrony zabytków wskazał, że ww. wyrok nie może stanowić podstawy do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu wznowieniowym względem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że postępowanie dotyczące zgody na prace przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków jakkolwiek ma wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę to jednak jest ono postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa.
Wyjaśnił jednocześnie, że wniosek J. K., M.K. i P.K. o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 503/18 nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem GINB, zakres sprawy zawisłej przed NSA nie ma wpływu na kwestię legitymacji prawnej wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu.
Organ odwoławczy podniósł, że analizowanej sprawie wnioskodawcy nie wykazali, zaś GINB nie dopatrzył się, istnienia przepisów, związanych ze sporną inwestycją, które to ograniczałyby A.J., J. Ja. i J. J. możliwość zagospodarowania i korzystania z działek nr ewid. [...], [...] [...], [...]. Stwierdził ponadto, że A.J., J. J.i J.J. - wbrew ustaleniom organu wojewódzkiego - nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody z [...]stycznia 2017 r., nr [...] Jednocześnie wskazał, że z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców, w przedmiotowym postępowaniu ocenie GINB nie podlegała kwestia prawidłowości decyzji Wojewody z [...]stycznia 2017 r.
2. Skargę na decyzję GINB z [...] kwietnia 2021 r. złożyli A. J., J.J. i J.J.(dalej: "skarżący") wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania odwoławczego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie:
a) art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie są stroną postępowania, pomimo iż sporny rurociąg częściowo położony jest na gruntach stanowiących ich własność;
b) art. 138 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Wojewody z [...] stycznia 2021 r. w sytuacji gdy decyzja ta była prawidłowa i odpowiadała prawu;
c) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedokonanie wyczerpujących ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy skarżącym służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu, niewyjaśnienie i w konsekwencji gołosłowne przyjęcie, iż nie przysługuje im legitymacja strony;
d) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także niezawiadomieniu ich o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem sprawy;
e) art. 85 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy oględzin z urzędu działki nr [...] na której znajduję się mur oporowy, na którym osadzona jest konstrukcja nośna rurociągu w sytuacji w której istniała potrzeba przeprowadzenia powyższego dowodu wobec niewyczerpującego ustalenia w całości stanu faktycznego sprawy;
f) art. 140 k.c., art. 143 k.c. i art. 191 k.c. przez błędne pominięcie, iż skarżącym służy przymiot strony wynikający z przysługującego im prawa własności nieruchomości.
Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto uzasadniając skargę skarżący przedstawili przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddali w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.
3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżący w tzw. postępowaniu wznowieniowym posiadali legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. oraz czy sporna inwestycja ogranicza skarżącym możliwość zagospodarowania i korzystania z ich działek.
Zdaniem organów, skarżący nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawcy nie wykazali, zaś GINB nie dopatrzył się istnienia przepisów, związanych ze sporną inwestycją, które to ograniczałyby skarżącym możliwość zagospodarowania i korzystania z ich działek.
Zdaniem skarżących, są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Powinni zatem zostać uznani za strony postępowania wznowieniowego.
Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi II instancji a nie skarżącym. Stąd wszelkie zarzuty sformułowane w skardze należało uznać za bezzasadne.
2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowi instytucję procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie w I instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona (z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, a także czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/04). Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Kwestia badania, czy podmiot domagający się wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. posiada przymiot strony postępowania, jest realizowana po wznowieniu postępowania (po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia) - w drugiej fazie postępowania wznowieniowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 79/08).
3. W niniejszej sprawie wskazać należy na następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:
- pismem z[...] kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...]z [...] stycznia 2017 r. (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);
- jako datę, w której dowiedzieli się o decyzji organu wojewódzkiego, wnioskodawcy wskazali dzień [...] marca 2019 r.;
- Wojewoda [...] postanowieniem z [...]czerwca 2019 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r.;
- decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] uchylił we wznowionym postępowaniu decyzję Wojewody [...]z [...]stycznia 2017 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K., M.K. i P. K., pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Remont rurociągu doprowadzającego wodę z kanału do komory turbinowej wraz z konstrukcją ramy nośnej rurociągu na terenie działek nr [...], [...] i [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] Ż. [...], w miejscowości Ż. przy ulicy P.) i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji;
- po rozpatrzeniu odwołania skarżących, GINB decyzją z [...] kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...]z [...]stycznia 2017 r.
Przypomnieć należy, że po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w kolejnej fazie postępowania organ ocenia, czy zaszła przesłanka wznowienia, tj. czy podmiot wnioskujący posiada przymiot strony w kwestionowaniu w postępowaniu wznowieniowym danego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3140/18).
Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 612/17). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/GD 150/18). Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października z 7 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 364/16). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/19).
W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z kolei art. 3 pkt 20 p.b. stanowi definicję obszaru oddziaływania obiektu. Definicja ta uległa zmianie na podstawie ustawy z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r" poz. 471). Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Rozpoznając niniejszą sprawę zasadnie przyjął GINB, że należało zastosować art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ wojewódzki postanowienia z [...]czerwca 2019 r. jak również decyzji z[...] stycznia 2017 r., zgodnie z którym obszar oddziaływania definiowano jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jak wskazano wyżej, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Nie budzi żadnych wątpliwości, że omówiony wyżej przepis art. 28 ust. 2 p.b. wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to już z samego uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie: "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 325).
Generalnie zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06).
4. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że:
- A. J. swoją legitymację w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodzi z przysługującego mu prawa własności dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż. (jak wynika z KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, wnioskodawca obecnie jak również w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...]stycznia 2017 r. był właścicielem m. in dz. nr ewid. [...]);
- J. J. w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jak również aktualnie jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] (KW Nr [...]prowadzona przez Sąd Rejonowy w K., [...]Wydział Ksiąg Wieczystych);
- J. J. swoją legitymację do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wywodzi z prawa własności dz. nr ewid. [...] (wnioskodawca nie przedłożył jednak żadnego dokumentu potwierdzającego powyższą okoliczność).
Z kolei przewidziany do remontu akwedukt zlokalizowany na działkach nr ewid. [...] [...] (działka drogowa ul. P.) i nr ew. [...] (ul. P. 1 - młyn) położonych w miejscowości Ż. i znajduje się w odległości:
- ponad 300 m od granicy z dz. nr ewid. [...]
- około 1 m od granicy z dz. nr ewid. [...]
- około 35 m od dz. nr ewid. [...] i dz. nr ewid. [...]
Istniejący akwedukt przebiega na wysokości 3,20 m (spód konstrukcji) nad nawierzchnią ulicy (dz. nr ewid. [...]). Akwedukt opiera się z jednej strony na murze młyna zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] zaś z drugiej strony na fundamencie usytuowanym w nasypie kanału doprowadzającego (por. opis techniczny, k. 10). Remont akweduktu swoim zakresem ma obejmować odtworzenie zniszczonej barierki ochronnej, wymianę obudowy rurociągu z spróchniałych desek, wymianie skorodowanej blachy zewnętrznej, wymianie zdeformowanych i skorodowanych dwuteowników, odtworzeniu zniszczonej barierki ochronnej, wymianie skorodowanej blachy zewnętrznej przykrywającej rurociąg, wymianie skorodowanych ściągów stalowych (4 sztuki), demontażu rurociągu celem analizy stopnia korozji metalowej rury stanowiącej element rurociągu doprowadzającego wodę do turbiny oraz jej naprawieniu lub wymianie na nową (zob. Projekt Budowlany, opis techniczny, pkt 3, s. 10-11, rys. Nr K-2, s. 20).
W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął GINB, że mając na uwadze zakres remontu akweduktu, obszar jego oddziaływania ogranicza się wyłącznie do działek, na których został on zlokalizowany. Zatem brak jest przepisów prawa materialnego, które wprowadzałyby związane z wykonaniem kwestionowanego remontu ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął GINB, że:
- nie jest zasadne twierdzenie J. J., że akwedukt opiera się na murze oporowym przebiegającym przez działki nr ewid. [...], [...]oraz [...], gdyż w rzeczywistości z projektu budowlanego wynika, że akwedukt opiera się na fundamencie zlokalizowanym w nasypie kanału, na dz. nr [...], a nie na murze oporowym podtrzymującym nasyp;
- z projektu budowlanego spornego zamierzenia nie wynika aby fundament na którym oparta jest konstrukcja akweduktu podlegał pracom remontowym jak również nie wynika z niego aby przewidziany remont w jakikolwiek sposób ingerował w istniejący mur oporowy w tym zwłaszcza w jego część zlokalizowaną na działce nr ewid. [...];
- argumentacja wnioskodawców (tj. A.J. i J. J.), iż akwedukt stanowi część Kanału Rzeki M.S. i jest niezbędny dla zapewnienia przepływu wody w Kanale, które to wody zasilają m. in fontannę położoną na działce nr ewid. [...] nie zasługują na uwzględnienie, gdyż sporne zamierzenie polega na "remoncie" istniejącego rurociągu, nie zaś na jego "likwidacji", sporny rurociąg służy doprowadzaniu wody z kanału do komory turbinowej młyna (zob. Projekt Budowlany, Opis techniczny, s. 10);
- zarzut, iż sporne zamierzenie uniemożliwi nawadnianie działki nr ewid. [...] stanowiącej własność A.J., gdyż "(...) spowoduje niemożność zasilania drenaży, a w konsekwencji korzystanie z wód", mając na uwadze zarówno lokalizację działki nr[...] jak i funkcję remontowanego rurociągu - nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym; z zawartej w projekcie budowlanym ekspertyzy technicznej wynika, że w korycie doprowadzającym brak było wody a młyn wyłączono z eksploatacji (ekspertyza techniczna pkt. 1 opis ogólny przedmiotowego obiektu, s. 8); skoro w korycie doprowadzającym brak było wody, to podlegający remontowi akwedukt nie spełniał swojej funkcji;
- podnoszona we wniosku kwestia, iż "(...) nieruchomości rodziny J.mogą zostać zalane wodą wskutek przerwania ciągłości kanału prowadzącego wody rzeki M. S." - nie wpływa na ocenę legitymacji prawnej wnioskodawców; sporne zamierzenie polegać będzie jedynie na "remoncie" istniejącego rurociągu, w wyniku którego, z uwagi na zły stan techniczny, zostaną wymienione poszczególne jego elementy, a nie na "przerwaniu ciągłości kanału";
- bezpodstawne są twierdzenia skarżących, iż remont mający na celu poprawę stanu technicznego istniejącego rurociągu miałby spowodować zalanie ich nieruchomości;
- argumentacja skarżących związana z wywodzeniem przez wnioskodawców roszczeń w zakresie tytułu prawnego m. in do działki inwestycyjnej nr ewid. [...] oraz okoliczność toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia tej działki przez wnioskodawców nie ma wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia; w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż którykolwiek z wnioskodawców aktualnie posiada jak również aby w dacie wydania skarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał tytuł prawny do działki inwestycyjnej nr ewid. [...]; działka nr ewid. [...] stanowi grunty pod wodami stojącymi jest w posiadaniu Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął GINB, że skarżący mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością. Realizacja spornej inwestycji nie wpływa na zakres dotyczący dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...], [...], [...]
5. Zdaniem Sądu, prawidłowo również GINB ocenił konsekwencje wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 503/18) dla niniejszej sprawy.
Sąd w wyroku tym uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wskazał przy tym, że niedopuszczalność odwołania może być stwierdzona tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Kluczowym argumentem uzasadniającym - zdaniem Ministra - stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było przekonanie, że skoro skarżący nie byli stroną w postępowaniu przed organem konserwatorskim pierwszej instancji, to jasne jest, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, a zatem nie mają oni również zdolności do złożenia odwołania, jako środka zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazany wyrok nie może jednak stanowić podstawy do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu wznowieniowym względem decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie dotyczące zgody na prace przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków jakkolwiek ma wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę to jednak jest ono postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa.
Niezasadny jest również wniosek skarżących o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 14 listopada 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 503/18). Wyrok ten nie ma bowiem żadnego wpływu na kwestię legitymacji prawnej wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu.
Pozostałe zarzuty skarżących również nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie wznowieniowe może być poświęcone jedynie zbadaniu i ocenie, czy w danej sprawie występują ustawowe przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Przedmiotem takiego postępowania nie może być powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stąd zarzuty skargi związane z niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych sprawy, dowolną i wybiórczą oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy też brakiem oględzin przez organ II instancji, czy też próbą wykazania, że skarżącym przysługuje przymiot strony na podstawie przepisów k.c. - nie mogą zostać zaaprobowane i uwzględnione. Odnosząc się do zarzutów błędnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności projektu przez organ, który pierwotnie rozpoznawał sprawę, wskazać należy, że takie zarzuty nie mogą odnieść żadnego skutku prawnego w postępowaniu wznowieniowym, natomiast mogły mieć znaczenie w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1216/19).
6. Podsumowując, zasadnie przyjął GINB w zaskarżonej decyzji, że wnioskodawcy nie wykazali istnienia przepisów, związanych ze sporną inwestycją, które to ograniczałyby im możliwość zagospodarowania i korzystania z działek nr ewid. [...], [...], [...], [...].
Wskazać trzeba przy tym, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nadzwyczajnego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09).
Skarżący wbrew ustaleniom organu wojewódzkiego nie mogą być uznani za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo zatem GINB nie podzielił uwag Wojewody tym zakresie. Tym samym nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Skoro w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka, na podstawie której wznowiono postępowanie, tj. wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, to prawidłowo przyjął GINB, że należało wydać decyzję w oparciu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stąd zasadnie GINB uchylił decyzję Wojewody . z [...] stycznia 2021 r. w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody . z [...]stycznia 2017 r. Uznanie po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3438/19).
Z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców, w przedmiotowym postępowaniu ocenie GINB nie podlegała kwestia prawidłowości decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. Wznowione postępowanie nie daje możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, a jedynie powoduje konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania tylko w zakresie, w jakim postępowanie instancyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 715/19).
7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.