VII SA/WA 1269/20

VII SA/Wa 1269/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Mirosław Montowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1734/21 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. A. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...]grudnia 2019 r., znak: [...]- uchylił w całości ww. decyzję [...]WINB i stwierdził wydanie decyzji [...]WINB z [...]września 2015 r., znak: [...]z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") decyzją z [...]czerwca 2015 r., znak: [...]udzielił pozwolenia na użytkowanie ganku o wym. 7,86 x 3,33 m (pow. zabudowy 26,17 m2) przy budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...], dz. nr [...].
Decyzją z [...]września 2015 r., znak: [...]uchylił ww. decyzję PINB i nakazał A.N. rozbiórkę przedmiotowego ganku. Wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1640/15 WSA w Rzeszowie oddalił skargę A. N. na ww. decyzję [...]WINB, wskazując, że organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na użytkowanie i orzekł o rozbiórce ganku. NSA wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2752/16 oddalił skargę kasacyjną A. N. od ww. wyroku WSA w Rzeszowie.
Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.t poz. 2325), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Postanowieniem z [...]sierpnia 2019 r., znak: [...] [...]WINB, po rozpatrzeniu wniosku J. A., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...]września 2015 r. i decyzją z [...]grudnia 2019 r., znak: [...]uchylił decyzję własną z [...]września 2015 r. oraz nakazał J. A. i G. N. rozbiórkę przedmiotowego ganku.
Rozpatrując ponownie sprawę GINB wyjaśnił charakter i przedmiot instytucji wznowienia postępowania i opisał dwa jego etapy - badanie formalnych podstaw wznowienia postępowania i postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wyjaśnił też, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.
W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, organ wydaje decyzję zgodnie z art. 151 k.p.a., w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli ustali, że nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia, na mocy art. 145 § 1, art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a., bądź stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.
We wniosku o wznowienie postępowania z [...]lipca 2019 r. J. A. wskazała, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego.
Stronami postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia postępowania. Tak więc, uznanie za stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie może nastąpić tylko w sytuacji wypełnienia przez wnioskodawcę jednej z powyższych przesłanek.
Do wniosku z [...] lipca 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z [...] września 2015 r. skarżąca dołączyła akt notarialny z [...]czerwca 2015 r., nr rep. [...]Nr [...], na podstawie którego A. N. podarował działkę nr [...], obr. [...]w [...], na której znajduje się budynek z samowolnie wybudowanym gankiem, córce J. A. i synowi G. N. Jak wynika z treści uzasadnienia wniosku o wznowienie, skarżąca "dowiedziała się o wydaniu decyzji [...]WINB z dnia [...]września 2015 r. od A. N. na początku lipca 2019 r., gdy przekazał jej informację, że otrzymał od PINB w [...] przypomnienie wykonania obowiązku rozbiórki (datowane na [...]czerwca 2019 r.), w sprawie znak: [...], nałożonego ww. decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...]września 2015 r.".
Załączony dokument, zdaniem J. A., świadczy o tym, że "jako strona postępowania, tj. właściciel przedmiotowej nieruchomości od dnia [...]czerwca 2015 r., nie brała udziału w postępowaniu".
Mając powyższe na uwadze, zasadne jest uznanie, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje natomiast, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe jedynie w przypadku, gdy poprzednio wydane rozstrzygnięcie było wadliwe jedynie formalnie.
Nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ujawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzić może do stwierdzenia, że pomimo istnienia wznowieniowych wad treść rozstrzygnięcia musi pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wada postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała w sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji [...]WINB z [...]września 2015 r. Wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa, wydana w przedmiocie rozbiórki ganku przy budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...].
W przypadku stwierdzenia, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (jeśli pierwotna decyzja była, pomimo pominięcia strony, niewadliwa materialnie), powinien zastosować rozstrzygnięcie przewidziane przez art. 151 § 2 k.p.a., Jeśli zaś w wyniku postępowania wznowionego okazałoby się, że należy wydać inną decyzję, niż ta, która zapadła w postępowaniu zwykłym, organ winien rozstrzygnięcie oprzeć na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane. z 1974 r. reguluje art. 38. Ustawodawca przewidział, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 37. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj., aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania.
Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 38 jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku samowoli budowlanej nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela, gdy sprawcą samowoli (inwestorem) jest inny podmiot, byłoby nieuzasadnionym obciążaniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości, narażałoby go na koszty i dolegliwości proceduralne, stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W przypadku niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji (grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze).
W analizowanej sprawie bezspornym jest, że w dacie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z [...] września 2015 r. właścicielami obiektu wraz z samowolnie wybudowanym gankiem byli J. A. i G. N. Jednakże jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to A. N., jako poprzedni właściciel nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu [...]w [...]z [...]maja 1983 r., sygn. akt [...]o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu S. N., jest inwestorem odpowiedzialnym za powstałą na przełomie lat 80 i 90 XX w. samowolę budowlaną, w związku z tym powinien być adresatem nakazu rozbiórki tego obiektu. W tym zakresie należy przyjąć więc, że adekwatnym było nałożenie obowiązku rozbiórki przedmiotowego ganku na jego inwestora, a nie na właścicieli posiadających tytuł prawny do tego obiektu, którzy nie ponosili kosztów budowy.
Należy zauważyć, że w kwestii wyboru podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, orzecznictwo sądowoadministracyjne, z uwagi na istniejące w praktyce znaczne wątpliwości w jego stosowaniu, reprezentuje elastyczne stanowisko, kształtowane każdorazowo w kontekście konkretnego stanu faktycznego, mając w szczególności na uwadze pożądaną spójność praktyki stosowania prawa oraz jego przewidywalność dla obywatela.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., w ocenie GINB, nałożenie nakazu rozbiórki ganku na inwestora nie stanowi naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 1995 r. sygn. akt IV SA 1896/93 wskazał, że "generalna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie została transponowana na grunt prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 u.p.b. w ten sposób, że w przepisie tym zostały wymienione osoby, na które może być nałożony obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił swobodę organom orzekającym w zakresie wyboru pośród podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 tego z nich, który w konkretnie rozpoznawanej sprawie winien dokonać rozbiórki. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, to organ orzekający o rozbiórce nie musi kierować nakazu do właściciela nieruchomości, lecz może uczynić jego adresatem inwestora".
Również na tle obecnie obowiązującego art. 52 Prawa budowlanego wskazuje się, że obowiązek wykonania rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wybór adresata zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki nie jest dowolny i co do zasady w pierwszej kolejności powinien być nim zawsze inwestor.
Wskazuje się przy tym, że reguła ta nie jest bezwzględnie obowiązująca, szczególnie w sytuacji utraty własności nieruchomości. Wówczas o adresacie decyzji winny rozstrzygać okoliczności konkretnej sprawy. Istotne jest przede wszystkim to czy właściciel nieruchomości posiadał wiedzę o budowie na jego nieruchomości i sprzeciwiał się takiej budowie, czy też wyrażał zgodę na budowę na jego gruncie.
Ponadto nieruchomość przekazano pod tytułem darmym. Samowola budowlana jest wadą prawną nieruchomości. Z art. 892 Kodeksu cywilnego wynika natomiast, że w przypadku, gdy rzecz darowana ma wady, darczyńca obowiązany jest do naprawienia szkody, którą wyrządził obdarowanemu przez to, że wiedząc o wadach nie zawiadomił go o nich w czasie właściwym. Zatem nawet jeśliby przyjąć, że zobowiązanym powinni być aktualni właściciele, to dotychczasowy właściciel i tak byłby zobowiązany do naprawienia szkody wynikłej z zatajenia faktu budowy bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu A. N. był inwestorem i właścicielem nieruchomości. Ponadto, w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej był nadal właścicielem nieruchomości. Poza tym A. N., jako adresat decyzji, na żadnym etapie postępowania, w tym również przed sądem administracyjnym, nie kwestionował zasadności kierowania do niego decyzji (w szczególności ze względu na niedysponowanie gruntem na cele budowlane). A. N. posiadał wiedzę o akcie notarialnym z [...]czerwca 2015 r. w dacie zaskarżenia decyzji [...]WINB z [...]września 2015 r. do WSA w Krakowie, lecz fakt ten zataił.
W ocenie GINB, włączenie A. N. do postępowania, jako osoby zobowiązanej do wykonania decyzji [...]WINB z [...] września 2015 r. wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki na obecnych właścicieli nieruchomości byłoby dla tych podmiotów nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem przedmiotowej rozbiórki.
W kolejno uchwalanych planach miejscowych obowiązujących w latach 1969-1984, 1984-1992, 1992-2002 i od 2009 r., działka nr [...], na której zrealizowano ganek, albo w ogóle nie była przewidziana pod zabudowę, albo przeznaczona była pod innego rodzaju zabudowę niż mieszkaniowa. Budowa ganku została uznana za niezgodną z miejscowymi przepisami planistycznymi i niezgodność tą - obligującą do nałożenia nakazu rozbiórki - potwierdził WSA w Rzeszowie i Naczelny Sąd Administracyjny. W takim stanie rzeczy, zmiana adresata obowiązku, de facto wynikająca z zatajenia istotnych informacji przez inwestora i ówczesnego właściciela działki, ma na celu jedynie nieuzasadnione przedłużanie wykonania rozbiórki ganku.
Argumentacja podnoszona w odwołaniu jest całkowicie chybiona i nie mogła znaleźć uznania. W szczególności organy orzekające w trybie wznowienia nie mogły "pominąć okoliczności" przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty powstania obiektu.
Co istotne, podstawą do wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie inne przesłanki (np. nowe nieznane organom okoliczności faktyczne), nie mogły stanowić podstawy do orzekania. Organ wojewódzki i GINB obligowani byli do poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego zwłaszcza, że Wnioskodawczym żadnych wniosków dowodowych, ani dowodów nie składała.
Brak udziału J. A. w postępowaniu zakończonym decyzją [...]WINB z [...] września 2015 r. nie wpłynął więc w sposób oczywisty na wadliwość ww. rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym. W związku z powyższym należało stwierdzić, że decyzja [...]WINB z [...] września 2015 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...]czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja "w części dotyczącej stwierdzenia wydania decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmówienia jej uchylenia". Decyzji zarzucił:
"1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z póź. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący A. N., jako poprzedni właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (obręb nr [...]) miasta [...], na podstawie postanowienia Sądu [...]w [...]z dnia [...]maja 1983 r., sygn. akt [...]o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu S. N., jest inwestorem odpowiedzialnym za powstałą na przełomie lat 80 i 90 XX w. samowolę budowlaną, w związku z tym powinien być adresatem nakazu rozbiórki tego obiektu, w sytuacji, gdy jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim treści decyzji wydawanych w niniejszej sprawie, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]czerwca 2015 r., znak: [...] oraz decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r., znak: [...], ustalono, że z dowodów z zeznań świadków oraz kasety wideo przedłożonej przez skarżącego do akt sprawy, a przede wszystkim z ekspertyzy technicznej przedłożonej dla potrzeb prowadzonego postępowania, z której wynika, że użyte bloczki siporex i jako spoiwo zaprawa cementowo - wapienna sugerują, że w tej technologii budowano najczęściej na przełomie lat 70- tych i 80-tych ubiegłego wieku, a zatem przyjęto, że ganek został wybudowany początkiem lat 80-tych, a więc jeszcze przez ojca skarżącego, tj. S. N., a zatem to on był inwestorem, a nie A. N.. Ponadto w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1949 r., co powoduje, że nie stwierdza się jej wygaśnięcia w przypadku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały już skonsumowane i nie ma podstaw do uchylenia decyzji. A skoro w 1949 r. przeznaczono działkę nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej i wydano pozwolenie na budowę to plan zagospodarowania przestrzennego nie może tego zmienić, gdyż zamiana taka spowodowałaby naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych;
naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7, 77, 78, 80 k.p.a., polegające na nie podjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza poprzez pominięcie okoliczności świadczących o tym, że to nie A. N. był inwestorem odpowiedzialnym za powstały ganek, tylko jego ojciec S. N., gdyż jak ustaliły to wcześniej organy administracji ganek powstał na początku lat 80-tych XX w., a więc jeszcze za życia ojca skarżącego, na co ten ostatni wskazywał od początku postępowania w niniejszej sprawie oraz nieuwzględnienie wydanej w 1949 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, z którą plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sprzeczny i nie wzięcie pod uwagę, że do roku 1969 r. nie było ustalonego żadnego planu zagospodarowania przestrzennego, a pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a nadto organ nie wziął pod uwagę, że skarżący nabył nieruchomość na podstawie dziedziczenia po swoim ojcu S. N. już z wybudowanym przez tego ostatniego gankiem i nie posiada żadnych dokumentów świadczących o uzyskaniu decyzji o pozwolenie na budowę ganku jak i projektów budowlanych, o czym w/w informował w toku postępowania organy je prowadzące, a mimo to [...]WINB nie zwrócił się do stosownych organów administracji z wnioskiem o odszukanie w archiwach pozwolenia na budowę ganku na przedmiotowej nieruchomości;
b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), poprzez stwierdzenie wydania decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmowę jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji, gdy skarżącego w żaden sposób nie można uznać za inwestora, na co wskazano powyżej, a nadto organ nie wziął pod uwagę wydanej w 1949 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, z którą plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sprzeczny i nie wzięcie pod uwagę, że do roku 1969 r. nie było ustalonego żadnego planu zagospodarowania przestrzennego, a pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a nadto organ nie wziął pod uwagę, że skarżący nabył nieruchomość na podstawie dziedziczenia po swoim ojcu S.N. już z wybudowanym przez tego ostatniego gankiem i nie posiada żadnych dokumentów świadczących o uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ganku jak i projektów budowlanych, o czym w/w informował w toku postępowania organy je prowadzące, a mimo to [...]WINB nie zwrócił się do stosownych organów administracji z wnioskiem o odszukanie w archiwach pozwolenia na budowę ganku na przedmiotowej nieruchomości".
Skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej stwierdzenia wydania decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmówienia jej uchylenia oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r., znak: [...] w całości", wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania i zwolnienie go od kosztów sądowych.
Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że organ II instancji błędnie wskazuje, że obiekt został wybudowany w latach 80-tych i 90-tych XX w., a także, że to skarżący był inwestorem odpowiedzialnym za budowę ganku. Takiemu stanowisku przeczą wszystkie dowody zgromadzone w poprzednich postępowaniach przed organami administracyjnymi. Świadkowie bowiem słuchani w postępowaniu administracyjnym wyraźnie wskazali, że brali oni udział w wymianie pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym z dachówki na blachę, było to w okresie po 80 roku do 1985 r. i że w tym czasie ganek już istniał i był pokryty papą. Nie można zatem przyjąć za organem II instancji, aby ganek został wybudowany w latach 80-tych i 90-tych XX w., a inwestorem i właścicielem budynku był w tamtym czasie skarżący A. N. Błędne jest zatem stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane na skarżącego należy nałożyć obowiązki dokonania rozbiórki ganku, ponieważ takie pierwszeństwo wynika z w/w przepisu, gdyż w czasie powstawania przedmiotowego ganku właścicielem budynku i inwestorem był ojciec skarżącego St. N. Od [...]czerwca 2015 r. natomiast skarżący nie jest już właścicielem przedmiotowego budynku, a zatem w żaden sposób nie powinien być on adresatem zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko organu świadczy tylko i wyłącznie o braku należytego rozpoznania niniejszej sprawy.
[...]sierpnia 1949 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że wydana została ona na podstawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został dopiero [...]grudnia 1969 r. A zatem pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie innej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła nieruchomości oznaczonej obecnie, jako działka [...], która w 1949 r. nie była położona na terenie [...]tylko miejscowości [...], która następnie została przyłączona do [...], a właścicielem tej nieruchomości był wówczas ojciec skarżącego S. N., po którym skarżący nabył przez dziedziczenie przedmiotową nieruchomość w 1983 r.
To nie skarżący wybudował przedmiotowy ganek, a po drugie jest on osobą starszą, schorowaną, cierpiącą na wiele chorób, w tym o charakterze kardiologicznym, ortopedycznym, neurologicznym. Leczy się z powodu chorób serca, jest po operacji kręgosłupa i nadal nie ma czucia w prawej nodze, przez co nawet nie czuje jak idąc gubi buty. Rozbiórka części domu o wymiarach 7,86 x 3,33 (pow. zabudowy 26,17 m2), spowoduje rozbiórkę łazienki i WC, z czym skarżący nie jest w stanie się zgodzić, gdyż uniemożliwi mu to normalne funkcjonowanie i utrzymanie higieny. Ganek zajmuje znacznie mniejszą część powierzchni zabudowy i jeśli już to tylko ta część powinna ulec rozbiórce. Jednak obowiązek ten nie powinien zostać w ogóle nałożony na skarżącego, gdyż nie był on ani inwestorem, ani nie jest właścicielem nieruchomości. Nie jest też jej zarządcą.
W sprawie nie zostały zatem podjęte przez organ administracji kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Organ administracji nie wykazał inicjatywy przy gromadzeniu i rozpatrywaniu innych dowodów, jak chociażby dokładne przeanalizowanie dowodów w aktach sprawy prowadzonych przez PINB w [...]oraz [...]WINB w [...], czy dokładne zapoznanie się z treścią decyzji w/w organów odpowiednio z [...]czerwca 2015 r., znak: [...]oraz z [...]września 2015 r., znak: [...], z których jednoznacznie wynika, że przyjęto budowę ganku na początek lat 80-tych XX w., a nie jak twierdzi organ II instancji na lata 80-te i 90- te XX w.
Gdyby organ administracji przeprowadził w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowanie dowodowe, z pewnością ustaliłby stan sprawy zgodny ze stanem rzeczywistym i nie obarczał skarżącego obowiązkiem rozbiórki części domu o podanych w decyzji wymiarach.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie była zasadna, a zaskarżona decyzja GINB była zgodna z prawem.
Na wstępie należy wyjaśnić, że słusznie stwierdził GINB, że prowadzący postępowanie administracyjne na skutek jego wznowienia organ administracji publicznej jest związany wskazaną we wniosku podstawą wznowienia. Organ nie prowadzi bowiem – jak w wypadku postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. – postępowania zmierzającego do ustalenia wpływu na treść ostatecznej decyzji tych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., na które nie wskazał wnioskodawca. Organ prowadzący postepowaniu po jego wznowieniu nie prowadzi sprawy zakończonej decyzją ostateczną od początku, jak organ w postępowaniu zwyczajnym, ale ustala wyłącznie wpływ wskazanej podstawy wznowieniowej na treść tejże ostatecznej decyzji.
Skoro w niniejszej sprawie J. A., domagająca się wznowienia postępowania, we wniosku z [...] lipca 2019 r. jednoznacznie wskazała na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to tym samym granice rozpoznania sprawy i treści decyzji zostały zawężone wyłącznie do tego, czy fakt, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym ostateczną decyzją, miał wpływ na treść tejże decyzji.
Innymi słowy, podnoszone przez skarżącego, który nie był inicjatorem wznowionego postępowania, w skardze zarzuty dotyczące m.in. wadliwości wskazania go, jako strony decyzji [...]WINB z [...]września 2015 r., znak: [...], uchylającej decyzję PINB z [...]czerwca 2015 r., znak: [...] (udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku) i nakazującej mu rozbiórkę tego ganku – jako nieodnoszące się do podstawy wznowienia postępowania, wytyczającej jego granice i zakres – nie mogły mieć prawnego znaczenia we wznowionym postępowaniu. Podobnie, znaczenia prawnego nie miały - we wznowionym postępowaniu – podnoszone przez skarżącego kwestie związane z datą powstania samowoli budowlanej i osobą inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że zarzuty skarżącego, podnoszone w niniejszej sprawie, były oceniane przez WSA w Rzeszowie, który prawomocnym (NSA oddalił skargę kasacyjną) wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1640/15 z 25 sierpnia 2016 r. przesądził, że słusznie "organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o pozwoleniu na użytkowanie i orzekł o rozbiórce ganku. (...) Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jej legalności nie podważa podnoszony w skardze argument, że skoro budynek mieszkalny na działce [...]został wybudowany w 1949 r. zgodnie z przepisami, to również późniejsza dobudowa ganku pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu była wyłącznie dobudowana część – ganek, nie zaś budynek mieszkalny".
WSA w Rzeszowie ustalił ponadto, że "analiza akt sprawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą oba wymienione stany faktyczne - w kolejno uchwalanych planach działka [...]albo w ogóle nie była przeznaczona pod zabudowę albo przeznaczona pod innego rodzaju zabudowę. Taki stan istnieje również w obecnie obowiązującym planie".
Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2752/16 skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku WSA w Rzeszowie jednoznacznie przesądził, co następuje. "Z faktu, iż budynek mieszkalny został wybudowany w 1949 r. na podstawie pozwolenia na budowę, nie można wywodzić, że dalsza jego rozbudowa będzie dopuszczalna niezależnie od treści późniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny, w ramach przyznanego mu władztwa planistycznego, może bowiem kształtując zagospodarowanie przestrzenne określonych terenów, pomimo istnienia zabudowy mieszkaniowej, określić inne ich przeznaczenie. Po drugie, mając na uwadze zapisy planów zagospodarowania przestrzennego w okresie wybudowania ganku jak i w okresach późniejszych, aż do chwili obecnej, uzasadnione jest domniemanie, że poprzednik prawny skarżącego nie mógł uzyskać decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o pozwoleniu na budowę ganku, bowiem byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem. Organy orzekające w sprawie nie miały zatem obowiązku poszukiwania takich decyzji bez jakiegokolwiek uprawdopodobnienia przez skarżącego, że takie decyzje były wydane".
NSA przesądził też w ww. wyroku, że "ganek, objęty decyzją o nakazie rozbiórki, wybudowano na przełomie lat 80 i 90 - tych XX w. Został on dobudowany do budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie wydanej w 1949 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejno uchwalanych planach miejscowych obowiązujących w latach 1969-1984, 1984-1992, 1992-2002 i od 2009 r., szczegółowo przenalizowanych przez organ II instancji, działka (...), na której zrealizowano ganek albo w ogóle nie była przewidziana pod zabudowę albo przeznaczona pod innego rodzaju niż mieszkaniowa zabudowę".
Powołując ww. wyroki WSA w Rzeszowie i NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że prawidłowość decyzji [...]WINB z [...]września 2015 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego ganku była merytorycznie oceniana przez Sądu dwóch Instancji. W wyniku tej kontroli uznana została za niewadliwą w zakresie materialnoprawnym (podstawa materialna), jak i procesowym (w tym i w zakresie wskazania skarżącego, jako zobowiązanego do rozbiórki). Polemika skarżącego z takim stanem rzeczy, jaką obecnie prowadzi w postepowaniu wznowieniowym, nie może więc - w związku z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. - być prawnie skuteczna.
Dlatego też – niezależnie od tego, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie dotyczą ani podstawy, ani przyczyny wznowienia postepowania w sprawie kontrolowanej przez tut. Sąd – należy stwierdzić, że były one już przedmiotem oceny Sądów dwóch instancji. Polemika zaś skarżącego sprowadza się w istocie rzeczy do niedopuszczalnego prawnie kwestionowania uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie (i NSA, rozpoznającego skargę kasacyjną), co nie jest dopuszczalne procesowo w postępowaniu w sprawie niniejszej.
Zaskarżona decyzja GINB była co do meritum zgodna z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., powołanymi, jako jej podstawa. Organ odwoławczy słusznie stwierdził bowiem, że wprawdzie w postepowaniu zwykłym J. A. nie brała bez swojej winy udziału, ale w żadnej mierze nie miało to wpływu na treść wydanej decyzji (zwłaszcza wobec treści ww. wyroków WSA w Rzeszowie i NSA, potwierdzających, że adresatem nałożonego obowiązku zgodnie z prawem może być A. N., będący inwestorem wykonanej samowoli budowlanej).
Dlatego też wadliwie prawnie orzekł organ I instancji, uchylając [...] grudnia 2019 r. własną decyzję ostateczną i nakazując rozbiórkę ganku innym osobom – J. A. i G. N.. Taka decyzja naruszała bowiem art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jak zaś słusznie ocenił to GINB, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w ww. art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.) – co też GINB prawidłowo uczynił uchylając decyzję [...]WINB w całości i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego było też w pełni zgodne z hipotezą art. 11 k.p.a. i odpowiada wymogom formalnym art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.