VII SA/Wa 1266/24

VII SA/Wa 1266/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Nina Beczek
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 37a ust.9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Płocka z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr 381/XXII/2020 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta Płocka I. stwierdza nieważność § 19 zaskarżonej uchwały - w brzmieniu wynikającym z uchwały nr 908/LII/2023 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego - oraz § 2 uchwały nr 779/XLV/2022 Rady Miasta Płocka z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej [...] sp. z o.o., istniejących w dacie wejścia w życia zaskarżonej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Miasta Płocka na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 12 kwietnia 2024 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50, art. 52 § 4, art. 53 § 2a i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Miasta P. skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta P. (opubl. w: Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego
z 21 września 2020 r. poz. 9727, zwaną dalej: "Uchwałą krajobrazową"), zmienioną uchwałą Nr 779/XLV/2022 Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2022 r. (opubl. w: Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 30 sierpnia 2022 r. poz. 8857, dalej: "Uchwała zmieniająca").
Następującym przepisom zaskarżonych Uchwał zarzucono:
1. § 2 Uchwały zmieniającej w związku z § 1 ust. 3, § 5 pkt 1 lit. e) tiret 2 i 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 5 pkt 6, § 11 ust. 5 pkt 6 Uchwały krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą - naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741
z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. P 20/19 (opubl. w: Dz.U. z 2023 r., poz. 2739, dalej także: "wyrok TK z 12 grudnia 2023 r.") oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50
i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) a także art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") poprzez:
- nieustanowienie w Uchwale krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych dla podmiotów, które przed wejściem w życie Uchwały wzniosły na terenie miasta P. urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz przez
- wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień Uchwały krajobrazowej, co jest równoważne
z nałożeniem na Skarżącą obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;
2. § 2 Uchwały zmieniającej w związku z § 1 ust. 3, § 5 pkt 1 lit. e) tiret 2 i 3, § 7 ust 4, § 9 ust. 5 pkt 6, § 11 ust. 5 pkt 6 Uchwały krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą - naruszenie art. 22 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP
w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrokiem TK z 12 grudnia 2023 r. poprzez nieustanowienie w Uchwale krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 2 Uchwały zmieniającej urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w P. na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej bez odszkodowania;
3. § 2 Uchwały zmieniającej w związku z § 1 ust. 3, § 5 pkt 1 lit. e) tiret 2 i 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 5 pkt 6, § 11 ust. 5 pkt 6 Uchwały krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą w powiązaniu z § 7 ust. 4 pkt 2, § 9 ust. 5 pkt 2 i pkt 3, a także § 11 ust. 5 pkt 2 i pkt. 3 Uchwały krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą - naruszenie art. 32 Konstytucji RP - zasady równości wobec prawa poprzez:
- uprzywilejowane traktowanie w Uchwale krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących w postaci gablot ekspozycyjnych typu City Light Poster (CLP) oraz gablot ekspozycyjnych typu małego, tj. dopuszczenie CLP na wszystkich trzech Obszarach na które Uchwała podzieliła gminę miasto P., a także dopuszczenie gablot ekspozycyjnych formatu małego w Obszarze [...] i [...], które Uchwała krajobrazowa wyznaczyła w P., z jednoczesnym wprowadzeniem w P. faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących tj. standardowych tablic reklamowych typu billboard (zwane
w Uchwale krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą billboardem
o powierzchni ekspozycyjnej w formacie dużym - 12 m2 do 18 m2), które w Obszarze [...] i [...] regulowanym przez Uchwałę w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą zostały całkowicie zakazane, a w Obszarze [...] wprawdzie je dopuszczono, ale z takimi restrykcjami co do ich wysokości, kierunku ich ustawienia w stosunku do frontów działek i wymiarów działki oraz odległości między nimi, że w praktyce wymusza to rozbiórkę przeważającej większości z nich, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, tzn. tych typu CLP i typu gabloty ekspozycyjne, które dopuszczono w P. praktycznie wszędzie,
- brak dokonania w Uchwale krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w P. na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną;
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o:
a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą, wraz z § 2 Uchwały zmieniającej w całości w oparciu o art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 u.s.g.;
b) zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania,
w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zaprezentowano szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Co istotne, Skarżąca wskazała również na fakt posiadania na terenie P., legalnie wzniesionych przed dniem wejścia w życie zaskarżonej Uchwały krajobrazowej tablic i urządzeń reklamowych, na dowód czego przedłożyła kopie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej uwzględnienie
w zakresie, w jakim Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności z ograniczeniem do postanowień ujętych w § 2 Uchwały zmieniającej i w odniesieniu do legalnie istniejących nośników.
Organ wyjaśnił m.in., że obwieszczeniem Nr 2/2023 Rady Miasta P.
z dnia 30 marca 2023 r. został ogłoszony tekst jednolity zaskarżonej Uchwały krajobrazowej (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 19 kwietnia 2023 r., poz. 4916), uwzględniający zmiany wprowadzone Uchwałą zmieniającą oraz skutki wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1385/22), w którym stwierdzono nieważność niektórych postanowień Uchwały krajobrazowej.
Rada Miasta P., mając na uwadze wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., pomimo, iż to na ustawodawcy, a nie na uchwałodawcy ciążył obowiązek zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom, które przed wejściem w życie zaskarżonej Uchwały wzniosły legalne tablice i urządzenia reklamowe (należnego tym podmiotom na mocy art. 21 Konstytucji RP), przychyliła się częściowo do zarzutów Skarżącej odnoszących się do § 2 Uchwały zmieniającej, w zakresie,
w jakim kwestionowany przepis zobowiązuje do dostosowania do zakazów, zasad
i warunków określonych w Uchwale krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały, ale które zostały zrealizowane na podstawie uzyskanych prawomocnych decyzji pozwolenia na budowę lub przyjętych bez sprzeciwu zgłoszeń realizacji robót budowlanych.
Niemniej organ podnosi, że przyjęcie zaskarżonej Uchwały nie spowodowało wprowadzenia ogólnego zakazu sytuowania nośników reklamowych na terenie Miasta P.. Wymaga jednak, aby przedsiębiorcy czynili to zgodnie z przyjętymi zasadami. Ograniczenia zawarte w Uchwale krajobrazowej są racjonalne i wynikają
z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu, natomiast nie są w żadnej mierze ani nadmierne, ani dowolne. O granicach poszczególnych obszarów oraz rodzajach nośników reklamowych dopuszczonych do sytuowania na poszczególnych obszarach decydował zbiór cech krajobrazowych, unikalnych walorów kulturowych, architektonicznych, urbanistycznych oraz funkcjonalnych, stanowiących o atrakcyjności i roli w mieście, a nie faworyzowanie wybranych podmiotów. Przyjęte dla poszczególnych obszarów zasady sytuowania tablic
i urządzeń reklamowych w żaden sposób nie naruszają zasad równego traktowania. Według organu, nie do pomyślenia jest przyjęcie jednakowych zasad, takich samych dla obszaru całej dużej gminy (miasta), jaką jest P.. Poszczególne obszary miasta różnią się gęstością i rodzajem zabudowy, sposobem poprowadzenia arterii komunikacyjnych, stopniem nasycenia zielenią przestrzeni miejskiej, walorem zabytkowym itp. Stąd też nie może obowiązywać jeden sztywny katalog dopuszczonych nośników reklamowych oraz jednakowe zasady ich sytuowania dla tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej. Pewne rejony muszą podlegać większym ograniczeniom co do możliwości sytuowania urządzeń reklamowych, a w innych obszarach można dopuścić większą swobodę (nośniki reklamowe o większych gabarytach, gęściej zlokalizowane). Na takie zróżnicowanie uregulowań zezwala przepis art. 37a ust. 6 u.p.z.p. Obszary zostały precyzyjnie wytyczone, w sposób zgodny ze wskazaniem wyrażonym w art. 37a ust. 7 tej ustawy.
Rada Miasta P. wskazała, że wprowadzony zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy na terenach rodzinnych ogródków działkowych oraz w strefach ochrony ekspozycji, na ciągach widokowych lub osiach widokowych i kompozycyjnych, określonych w studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub innych aktach prawa miejscowego, wynika
z charakteru tych miejsc. Rodzinne ogródki działkowe zlokalizowane na terenie miasta mają istotne znaczenie dla krajobrazu miasta, będąc ważnymi enklawami zieleni miejskiej i jako takie nie powinny być "zaśmiecane" nośnikami reklamowymi, które nie stanowią szyldów. Podobnie, dla zachowania zgodności Uchwały z innymi aktami prawa miejscowego celowym jest, aby tego typu nośniki reklamowe nie zaburzały osi widokowych i kompozycyjnych, które zostały wyznaczone we wskazanych dokumentach przyjętych przez Radę Miasta P..
W świetle wyjaśnień organu, wprowadzony zakaz sytuowania na Obszarze [...] urządzeń reklamowych w formie billboardów podyktowany był m.in. względami historycznymi i konserwatorskimi - na obszarze tym znajduje się największe skupisko obiektów wpisanych do rejestru zabytków, część Obszaru [...] jest wpisana do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-architektoniczny i warstwy kulturowe Miasta P., część Obszaru [...] obejmująca historycznie ukształtowaną przestrzeń [...] z katedrą pod wezwaniem [...], zespołem dawnego opactwa benedyktynów wraz z reliktami zamku książęcego oraz budynkiem tzw. starego Muzeum [...] została uznana - rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 20 kwietnia 2018 r. - za pomnik historii "[...] - [...]".
Aby nie ograniczać swobody w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz możliwości sytuowania w przestrzeni treści reklamowych, Uchwała krajobrazowej wprowadziła dla każdego z Obszarów szereg różnych form nośników reklamowych. Jedną z dopuszczonych na Obszarach [...], [...] i [...] form urządzeń reklamowych są - wskazywane przez Skarżącą - gabloty ekspozycyjne oraz gabloty ekspozycyjne typu City Light Poster. Tego typu nośniki z uwagi na dopuszczone gabaryty ingerują
w przestrzeń w mniejszym stopniu niż billboardy formatu dużego czy średniego. Na Obszarze [...] gabloty te nie stanowią aż takiej konkurencji dla zabytkowej, historycznej przestrzeni jak np. billboardy. Gabloty ekspozycyjne są mniejsze, pozwalają podmiotom reklamować się, ale nie ingerują tak w krajobraz miasta, nie przysłaniają widoków i nie stanowią dominanty w przestrzeni. Stanowią wypracowany kompromis pomiędzy potrzebą reklamowania się w przestrzeni, koniecznością zachowania ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu i poprawy estetyki.
Organ podkreślił przy tym, że na poszczególnych Obszarach przewidziano do sytuowania różne nośniki reklamowe, nie tylko billboardy i gabloty ekspozycyjne. Warunki dla każdego rodzaju nośnika zostały określone, zgodnie z ich specyfiką, formą oraz możliwościami technicznymi ich zlokalizowania. W żadnej mierze gabloty ekspozycyjne nie są traktowane w sposób uprzywilejowany. Podobnie jak
w przypadku innych dopuszczonych nośników reklamowych, wskazane zostały warunki oraz zasady ich sytuowania i każdy podmiot, który chce taki rodzaj nośnika usytuować musi zrobić to zgodnie ze wskazanymi warunkami.
Zdaniem Rady Miasta P., nieuzasadnionym pozostaje także zarzut Skarżącej, że warunki sformułowane w Uchwale krajobrazowej dla billboardów na Obszarze [...] i [...] są zbyt rygorystyczne i de facto żaden billboard na tych Obszarach nie powstanie, bo nie będzie spełniał warunków wynikających z ww. Uchwały. Na potwierdzenie, że zgodnie z warunkami wskazanymi w Uchwale mogą być sytuowane billboardy na Obszarze [...] i [...], do niniejszego pisma Rada Miasta załączyła decyzje udzielające pozwolenia na budowę wolnostojących billboardów przy ul. [...] - na działce o nr ewid. [...] i [...] (Obręb [...]) oraz przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...] (obręb [...]) i przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...] (Obręb [...]).
Poza powyższym organ zauważył, że ww. billboardy usytuowane zostały po wejściu w życie zaskarżonej Uchwały i są zgodne z jej zapisami, a inwestorem
w zakresie niektórych billboardów jest sama Skarżąca. Fakt wybudowania przez Skarżącą, po wejściu w życie zaskarżanej Uchwały, ww. (legalnych) billboardów przeczy więc tezie sformułowanej w skardze, że w gęstej zabudowie miejskiej, gdzie co kilkadziesiąt metrów stoją budynki lub inne elementy infrastrukturalne, a działki ewidencyjne są małe lub o nietypowym kształcie, nie można rzekomo w ogóle sytuować bilbordów.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia przez Uchwałę krajobrazową prawa własności, organ nadmienił, że demontowany nośnik reklamowy pozostaje własnością Skarżącej, który ma możliwość jego montażu w innym miejscu, zgodnym z obowiązującymi przepisami. Nieruchomości, jak i nośniki reklamowe, nadal będą mogły być wykorzystywane więc zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, choć w konkretnych przypadkach wprowadzone przepisy mogą ograniczać swobodę co do sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych
i szyldów oraz swobodę co do ich wyglądu i materiału, z którego zostaną wykonane. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia, czy wręcz czasami zakazy wprowadzać.
Tym samym, w ocenie organu nie można twierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Ograniczenia prawa własności, które mogą występować w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności Uchwały krajobrazowej. Wprowadzenie zaskarżoną Uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, co do wyboru formy nośnika reklamowego, jego parametrów, czy miejsc sytuowania, uzasadnione jest ważnym interesem publicznym - interesem danej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie to znajduje podstawę w przepisach rangi ustawowej, tj. w art. 37a u.p.z.p., a zatem nie narusza art. 22 Konstytucji.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady równości, Rada Miasta P. wskazała, że zaskarżana Uchwała jednakowo traktuje podmioty znajdujące się w zbliżonej sytuacji. Wymagania co do formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych w obrębie danego Obszaru odnoszą się do wszystkich podmiotów, które na tym terenie będą chciały posadowić takie nośniki, bez względu na rodzaj prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.
Rada Miasta uwzględniła przy tym, że poszczególne obszary miasta różnią się od siebie. Z tego powodu na mocy art. 37a ust. 6 u.p.z.p., Uchwała krajobrazowa przewiduje różne regulacje dla różnych obszarów miasta. I tak np. dla Obszaru [...] dopuszczone zostały billboardy o formacie dużym, a na Obszarze [...] billboardy
o formacie średnim. Był to zamierzony zabieg, mający na celu ustandaryzowanie wielkości nośników reklamowych w ramach poszczególnych Obszarów. Dopuszczenie na Obszarze [...] billboardów o formacie dużym i średnim, na co wskazuje Skarżąca, nie uporządkowałoby przestrzeni i legalizowałoby chaos reklamowy w mieście.
W przekonaniu organu, wprowadzone ograniczenia wynikają z zapisów ustawowych i są uzasadnione szczególnymi wartościami jakim jest m.in. ochrona środowiska, w tym krajobrazu oraz dbałość o ład przestrzenny, które wpisują się
w szerszą kategorię interesu publicznego. W interesie publicznym jest uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego w przestrzeni, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą przy użyciu reklam - zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń,
w miejsce poprzedniej dowolności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).
Na wstępie Sąd zobowiązany jest ponadto stwierdzić, że skarga
w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu 20 kwietnia 2022 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej Uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.
W ocenie Sądu, skarżąca Spółka w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Jak bowiem wykazano w skardze i co nie zostało zakwestionowane przez organ, Spółka jest właścicielem co najmniej dwóch nośników reklamowych położonych na terenie objętym zaskarżoną Uchwałą, tj. urządzeń reklamowych usytuowanych na obszarze Miasta P. przy ul. [...] oraz ul. [...]. Poza tym, z załączonych do skargi kopii decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] oraz nr [...] wynika jednoznacznie, że wskazane nośniki reklamowe, których dotyczy zaskarżona Uchwała, zostały posadowione legalnie, w oparciu o pozwolenia na budowę. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona Uchwała wprowadziła istotne ograniczenia odnoszące się do należących do skarżącej Spółki urządzeń reklamowych.
Zaskarżony akt prawa miejscowego ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny Skarżącej, a jak wskazuje się w judykaturze naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Przechodząc do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały należy
w pierwszej kolejności zauważyć, że nadesłane Sądowi akta są kompletne, a poszczególne czynności podejmowane w toku procedury zmierzającej do uchwalenia a następnie zmiany zaskarżonej Uchwały zostały należycie udokumentowane. Z punktu widzenia procedury przyjęcia ww. Uchwały Sąd nie dostrzegł zatem naruszeń prawa, które uzasadniałyby unieważnienie Uchwały
krajobrazowej w całości.
W rozpoznawanej sprawie istotne są natomiast konsekwencje wynikające ze zmiany u.p.z.p., jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r.
o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady
i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co ważne w tym zakresie, rada co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, powinna to uczynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.
Zgodnie z brzmieniem art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady
i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2).
W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7 w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad
i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale oraz wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10 pkt 1 i 2).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Spółka uczyniła całą Uchwałę krajobrazową wraz z treścią § 2 Uchwały zmieniającej, przy czym jak wskazano w skardze, w ocenie Spółki jej interes prawny naruszają w szczególności przepisy: § 1 ust. 3, § 5 pkt 1 lit. e) tiret 2 i 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 5 pkt 6, § 11 ust. 5 pkt 6, a ponadto także § 19 (zob. oświadczenie pełnomocnika Spółki na rozprawie)
Uchwały krajobrazowej w brzmieniu nadanym Uchwałą zmieniającą.
Mając na uwadze przedstawiony zakres zaskarżenia przez Spółkę Uchwały
krajobrazowej i Uchwały zmieniającej oraz te zarzuty Spółki, w których podnoszona jest wadliwość działania Rady Miasta P. w odniesieniu do tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych istniejących w dacie przyjęcia Uchwały krajobrazowej,
a zrealizowanych na podstawie pozwoleń budowlanych wydanych przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że w gruncie rzeczy kwestii tej dotyczą wyłącznie uregulowania zamieszczone we wspomnianym § 19 Uchwały krajobrazowej (w brzmieniu wynikającym
z uchwalonego tekstu jednolitego Uchwały) oraz § 2 Uchwały zmieniającej.
Tak też § 19 Uchwały krajobrazowej przewiduje, że:
"2. Podmiot, który przed dniem wejścia w życie uchwały umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z zakazami, zasadami i warunkami określonymi w uchwale, ma obowiązek przed upływem terminu wskazanego w ust. 1 do usunięcia istniejących niezgodności.
3. Usunięcie niezgodności, o których mowa w ust. 2 może nastąpić wyłącznie w oparciu o obowiązujące, właściwe przepisy prawa.
4. Tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, których z uwagi na istniejący stan faktyczny lub prawny, nie można dostosować do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale, należy rozebrać, zdemontować lub usunąć przed upływem terminu wskazanego w ust. 1.
5. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały przyjmuje się10% tolerancję w zakresie gabarytów wprowadzonych zapisami uchwały.
6. Dla billboardów istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, na których montaż zostało udzielone pozwolenie na budowę lub przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dopuszcza się możliwość zmniejszenia minimalnej szerokości frontu działki ewidencyjnej, na której dopuszcza się ustawienie billboardu do 20,0 m; przy czym billboard należy lokalizować w odległości co najmniej 10,0 m od skrajnych punktów frontu działki ewidencyjnej, od strony przestrzeni dostępnej publicznie dróg, ulic i placów miejskich
7. W przypadku niespełnienia wyłącznie zasad i warunków określających minimalne odległości pomiędzy tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi tego samego typu rozbiórce, zdemontowaniu lub usunięciu nie podlega tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe o najmniejszej sumie wymiarów (wysokość, szerokość, głębokość)."
Natomiast stosownie do treści § 2 Uchwały zmieniającej, "Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na obszarze Miasta P. ustala się termin dostosowania do zakazów, zasad i warunków określonych w Uchwale Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. zmienionej niniejszą uchwałą na 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej."
Przywołane wyżej regulacje określają zatem zasady i warunki oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej Uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niezgodnych z jej przepisami, przy czym nie dokonano tu żadnego rozróżnienia w zależności od tego, czy ww. tablice i urządzenia reklamowe zostały posadowione na terenie Miasta P. przed terminem obowiązywania tej Uchwały legalnie czy też w ramach samowoli budowlanej.
W tym kontekście trzeba więc przypomnieć, że ze względu na powzięte wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca
2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, sformułował i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale,
o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych
w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Zdaniem NSA, wątpliwości konstytucyjne budziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1
i art. 5 Konstytucji oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości był jednakże brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne stało się zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto według NSA, konieczna stała się ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Tożsame pytanie prawne zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu NSA z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19.
W wyniku rozpoznania tych połączonych pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale,
o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych
w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu Trybunał wyjaśnił, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału regulacja zawarta
w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny
z Konstytucją.
W konsekwencji Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic
i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności
o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie,
w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.
W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba ze Skarżącą w tym tylko zakresie, że wprowadzenie w zaskarżonej Uchwale krajobrazowej regulacji, nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie - tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2817/20, CBOSA).
Mając na uwadze zaprezentowane stanowisko Trybunału Konstytucyjnego,
w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały krajobrazowej
w zakresie § 19 oraz Uchwały zmieniającej w zakresie § 2, o czym orzeczono
w punkcie I sentencji wyroku. Wymienione przepisy Uchwał Rady Miasta P. wydane zostały bowiem w oparciu o niekonstytucyjny przepis ustawowy. Jednakże wypada podkreślić, że skoro przedmiotowy wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. dotyczył wyłącznie tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie zaskarżonej Uchwały, niezgodnych z jej przepisami, ale wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, to tutejszy Sąd zobowiązany był ograniczyć swoje orzeczenie do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej Spółki, istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej Uchwały, a zrealizowanych w zgodzie z prawem. Oczywistym jest również to, że Skarżąca nie ma interesu prawnego umożliwiającego jej reprezentowanie innych podmiotów, wobec czego wyrok Sądu wydany
w niniejszej sprawie nie powinien działać erga omnes (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 251/24, CBOSA).
Jednocześnie powyższe wnioski nie oznaczają, że skarga jest zasadna także co do pozostałych zarzutów. Choć bowiem Sąd uznał, że zapisy kwestionowanej Uchwały krajobrazowej nie mogą mieć zastosowania do tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie Uchwały krajobrazowej z uwagi na brak zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania, nie oznacza to, że przepisy tego aktu prawnego w pozostałej części nie powinny znajdować zastosowania do tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i wymienionych ogrodzeń wznoszonych po dniu wejścia w życie tej Uchwały.
W tym względzie wskazać trzeba, że po pierwsze tutejszy Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi, że wprowadzenie obszarów o różnych regulacjach dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a przede wszystkim ich gabarytów i standardów jakościowych, w tym dopuszczenie niektórych typów (CLP) takich tablic lub urządzeń (gablot ekspozycyjnych) na terenie całego Miasta P., prowadzi do naruszenia wyrażonej w Konstytucji RP zasady równości wobec prawa w granicach danego obszaru (zarzut nr 3 w petitum skargi).
Z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało
w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).
Z woli ustawodawcy, na mocy art. 37a ust. 6 u.p.z.p. uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy. Nie można zatem twierdzić, że samo posiadanie przez dany podmiot tablic i urządzeń reklamowych wielkogabarytowych w różnych obszarach administracyjnych miasta powoduje, że obowiązujące tam uregulowania naruszają wobec niego zasadę równego traktowania. Wymagania co do formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych
i ogrodzeń w obrębie danego obszaru odnoszą się do wszystkich podmiotów, które na tym terenie będą chciały posadowić takie nośniki, a nie wyłącznie do Skarżącej. Jak słusznie wskazała Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę, nie do pomyślenia jest przyjęcie jednakowych zasad, takich samych dla obszaru całej gminy, jaką jest Miasto P.. Poszczególne obszary miasta różnią się gęstością
i rodzajem zabudowy, sposobem poprowadzenia arterii komunikacyjnych, stopniem nasycenia zielenią przestrzeni miejskiej, walorem zabytkowym itp. Ta ostatnia cecha w szczególności charakteryzuje historyczne centrum Miasta, tj. część Obszaru [...], który jak przypomniał organ, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 20 kwietnia 2018 r. został uznany za pomnik historii "[...]". Podobnie, nie sposób wyobrazić sobie, aby na terenach gdzie dominują rodzinne ogródki działkowe i obszary zieleni miejskiej mające istotne znaczenie dla krajobrazu miasta, Uchwała krajobrazowa dopuszczała znacznych rozmiarów nośniki reklamowe niewątpliwie poważnie zaburzające widokowe i kompozycyjne walory takich terenów. Stąd też nie może obowiązywać jeden sztywny model sytuowania tablic i urządzeń reklamowych dla tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej. Pewne rejony muszą podlegać większym ograniczeniom co do możliwości sytuowania urządzeń reklamowych, a w innych obszarach można dopuścić większą swobodę (nośniki reklamowe o większych gabarytach, gęściej zlokalizowane) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 547/23, CBOSA).
Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 2817/20, CBOSA) przyjmując, że rada miasta posiada uprawnienia, by w uchwale krajobrazowej zawrzeć różne unormowania wobec oznaczonych obszarów gminy (miasta). W ocenie NSA, zastosowanie podziału terenu gminy (miasta) na różne obszary, nie może co do zasady zostać uwzględnione jako kryterium dyskryminacyjne.
Zarazem w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rada miasta - z zastrzeżeniem przypadku omówionego już wcześniej i objętego wyrokiem TK z 12 grudnia 2023 r. - władna jest określić w uchwale krajobrazowej szczegółowe zasady
i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Jak wyjaśnił NSA, rada, dążąc do zachowania ładu przestrzennego
w mieście, podejmuje starania przeciwdziałające tzw. chaosowi reklamowemu
i w tym celu korzysta z upoważnienia zawartego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Sąd Naczelny odwołał się tu do podstawowego celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu regulacji prawnej w zakresie umożliwiającym uchwałodawcy lokalnemu przyjęcie uchwał krajobrazowych jako aktu prawa miejscowego. Nadrzędnym celem było uporządkowanie przestrzeni publicznej, właściwe ukształtowanie krajobrazu, gdyż - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu ustawy
o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (druk sejmowy nr 1525) – "istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych", a "podejmowane oddolne inicjatywy naprawienia tego stanu mają ograniczoną skuteczność".
NSA skonstatował zatem, że określone w uchwale krajobrazowej zasady
i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Przyjęte rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania ich gabarytów, sposobu i miejsca usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają więc swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny. Jest nim wzgląd na zachowanie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, estetyki oraz także ochrony środowiska.
Zdaniem tutejszego Sądu, na uwagę i aprobatę zasługują wobec tego ustalenia, jakie w przedmiotowej kwestii poczynił WSA w Poznaniu w przywołanym już uprzednio wyroku z dnia z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 547/23, CBOSA) stwierdzając, że wprowadzenie uchwał krajobrazowych nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono
w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą przy użyciu reklam zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego
i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd dostrzega, że niewątpliwie zaskarżona Uchwała wprowadza ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, które przewidziane zostały m.in. w kwestionowanych przez Skarżąca zapisach § 1 ust. 3, § 5 pkt 1 lit. e) tiret 2 i 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 5 pkt 6, § 11 ust. 5 pkt 6, ale które odnoszą się do urządzeń i tablic reklamowych powstających już pod rządami tej Uchwały krajobrazowej, a nie do legalnych nośników reklamowych istniejących w dniu jej wejścia w życie. Jednakże takie ograniczenie nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko samej Skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak
i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje
w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).
Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, wobec wcześniejszej znacznej swobody, uzasadnione było wobec tego interesem publicznym – interesem danej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie, to znajduje podstawę w przepisach rangi ustawowej – art. 37a u.p.z.p., a zatem nie narusza art. 22 Konstytucji. W ocenie Sądu, Rada Miasta P. podejmując zaskarżoną Uchwałę krajobrazową uniknęła nadmiernej ingerencji
w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja pozostała w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których ustanowiła określone ograniczenia. Uwzględniła interes publiczny i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia,
a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Analiza ograniczeń zawartych w kontrolowanej Uchwale prowadzi do wniosku, że rozwiązania przyjęte przez Radę Miasta zostały należycie wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności. Zwrócić należy uwagę, że podstawę do ich ograniczenia stanowi potrzeba ochrony środowiska, a dbałość każdego o stan środowiska jest także wartością podlegającą ochronie (art. 86 Konstytucji RP).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd w składzie orzekającym doszedł do wniosku, że przyjęte przez Radę Miasta P. regulacje nie powodują też naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości znajdujące się w posiadaniu Skarżącej, jak i należące do niej nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego), choć w przyszłości wprowadzone przepisy mogą ograniczać swobodę co do sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów oraz swobodę co do ich wyglądu i materiału, z którego zostaną wykonane. Tutejszy Sąd podziela jednak pogląd, że jest to zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że prawo własności – podobnie zresztą jak swoboda gospodarcza - może być ograniczone, ale tylko w drodze ustawy i tylko
w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem
z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc, ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 Kc), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne
i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).
W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się
w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.
Nie można zgodzić się ze stroną Skarżąca, że zaskarżona Uchwała krajobrazowa poprzez wprowadzone w niej ograniczenia tej działalności narusza art. 140 Kc w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zawarte w tej Uchwale rozwiązania np. w zakresie wielkości nośników reklamowych, ich wysokości, zakazów sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w określonym miejscu albo sytuowania takich tablic
i urządzeń innych niż określone w Uchwale bez wątpienia stanowią ograniczenia, jednak dotyczą wszystkich podmiotów według takich samych zasad i reguł. Tym samym nie okazał się skuteczny również zarzut naruszenia art. 140 Kc. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że jak przyjmuje się
w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, wadliwość dotycząca tylko niektórych ustaleń aktu prawa miejscowego nie zawsze musi skutkować nieważnością całej uchwały (por np. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11, CBOSA). Z uwagi na to, że Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności całej Uchwały krajobrazowej, Sąd uznał za konieczne dokonanie oceny, czy poza stwierdzoną niezgodnością z prawem przepisów § 19 Uchwały krajobrazowej oraz § 2 Uchwały zmieniającej, pozostałe unormowania tych aktów prawa miejscowego mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Wobec ustalenia, że wyeliminowane przepisy ww. Uchwał dotyczą wyłącznie warunków i terminu dostosowania istniejących przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej tablic
i urządzeń reklamowych zrealizowanych legalnie, na podstawie zgody budowlanej, to stwierdzenie nieważności tych przepisów nie ma i nie powinno mieć wpływu na dalsze obowiązywanie regulacji ww. aktu prawa miejscowego odnoszących się do zasad i warunków sytuowania tego rodzaju nośników wznoszonych obecnie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej Spółki od Miasta P. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego Skarżącą pełnomocnika (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i uiszczonego wpisu od skargi (300 zł).