VII SA/WA 126/22

VII SA/Wa 126/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Michał Podsiadło.
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1760/22 - Wyrok NSA z 2025-03-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 50 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 12
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]" w Ż. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej także "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażalenia R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] – uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB" bądź "organ I instancji") z [...] września 2021 r. znak: [...] i w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia magazynowe istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] gm. [...] oraz nałożył na ww. przedsiębiorcę obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka potrzeba.
Do wydania zaskarżonego postanowienia [...]WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
W dniu 21 czerwca 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo mieszkańców wsi [...] z 18 czerwca 2021 r. sygnalizujące niezgodność z dokumentacją budowlaną inwestycji realizowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...], gm. [...].
Przedstawiciele PINB przeprowadzili w dniu 6 lipca 2021 r. czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], gm. [...], zlokalizowany jest trzykondygnacyjny obiekt budowlany, murowany o dachu jednospadowym pokrytym blachą trapezową. Budynek powstał w wyniku rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Ustalono, że inwestor – R. K. (dalej także "skarżący") posiada pozwolenie udzielone decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...] na rozbudowę z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego oraz zmianę sposobu użytkowania na pomieszczenia magazynowe. Zgodnie z projektem budowlanym budynek miał mieć dwie kondygnacje i poddasze nieużytkowe oraz dach dwuspadowy. Na parterze i piętrze projektowane były pomieszczenia magazynowe i gospodarcze. W trakcie kontroli stwierdzono, że zmieniony został układ funkcjonalny budynku - na parterze przesunięto schody z pomieszczenia nr [...] do pomieszczenia nr [...]. Wykonano większe niż projektowano otwory w ścianach pomiędzy pomieszczeniem nr [...] i nr [...]. Nie ma aktualnie ściany oddzielającej pomieszczenia. W pomieszczeniach na parterze znajdują się urządzenia produkcyjne. Na I piętrze zmieniono układ funkcjonalny pomieszczeń. Kondygnacja funkcjonalnie stanowi całość. Pomieszczenie nr [...] nie jest oddzielone od reszty pomieszczeń. Na kondygnacji tej znajdują się pomieszczenia biurowo-magazynowe oraz sanitariaty. W trakcie kontroli brak było dostępu do trzeciej kondygnacji z uwagi na odbywające się tam kwarantanny. R. K. oświadczył, że kierownikiem budowy był nieżyjący już M. P., który posiadał wszystkie dokumenty związane z budową, a których nie przekazał inwestorowi. Roboty budowlane na podstawie ww. pozwolenia nie zostały zakończone. Inwestor oświadczył, że przystąpił do użytkowania obiektu na podstawie ustawy z 2 marca 2020 r. związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Na parterze budynku odbywa się produkcja ścian grodziowych oraz okien podawczych do wygradzania pomieszczeń zakaźnych. Na I piętrze znajduje się zaplecze administracyjno-biurowe do zarządzania produkcją. Natomiast na II piętrze znajdują się pomieszczenia służące do odbywania kwarantanny.
Organ I instancji pismem z 26 lipca 2021 r. zwrócił się do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] o udzielenie informacji, czy pod adresem ul. [...] w [...] przebywają osoby podlegające kwarantannie. Ponadto PINB pismem z tego samego dnia zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udzielenie informacji, czy w latach 2020/2021 R. K., działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, dalej "ustawa o COVID-19"), zgłaszał prowadzenie robót budowlanych lub zmianę sposobu użytkowania ww. budynku.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w piśmie z 27 lipca 2021 r. wskazał, że w dniu 27 lipca 2021 r. pod ww. adresem odbywały kwarantannę dwie osoby.
Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron przez PINB (pismem z 27 lipca 2021 r.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w m. [...] gm. [...], a także zmiany sposobu jego użytkowania.
W dniu 17 sierpnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w [...] z 16 sierpnia 2021 r., w którym wskazano, że R. K. nie zgłaszał prowadzenia robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o COVID-19.
W dniu 26 sierpnia 2021 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że od dnia kontroli z 6 lipca 2021 r. stan budynku nie uległ zmianie. Na II piętrze budynku znajdują się wydzielone pomieszczenia służące do kwaterowania osób. Znajdują się tam pokoje, kuchnie, łazienki i pomieszczenia socjalne. Na dzień oględzin nie stwierdzono przebywania tam osób. R. K. oświadczył, że pokoje na II piętrze przeznaczone są do odbywania kwarantanny oraz, że część rozbudowana i nadbudowana są użytkowane. Na parterze budynku odbywa się produkcja, na I piętrze znajduje się część administracyjna, a na II piętrze odbywa się kwaterowanie. Poszczególne piętra są użytkowane na podstawie ustawy o COVID-19. Inwestor wskazał, że między 2 a 30 marca 2020 r. art. 12 ww. ustawy nie przewidywał obowiązku informowania organów administracji budowlanej o prowadzeniu robót oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu, w związku z tym nie dokonano zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Właściciel nie posiada dziennika budowy, a także nie został ustanowiony nowy kierownik budowy. R. K. oświadczył, że II piętro powstało w marcu 2020 r. (po wejściu w życie ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). Inwestor wyjaśnił ponadto, że w budynku kwaterowani są wyłącznie pracownicy lub przyszli pracownicy. Inwestor jest zobowiązany do zapewnienia zakwaterowania w celu odbycia kwarantanny pracownikom z krajów wschodnich w związku z ich przyjazdem do Polski.
Postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia magazynowe istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka potrzeba.
Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył R. K.
Rozpoznając to zażalenie, [...]WINB wskazał w pierwszej kolejności na błędne przyjęcie przez organ powiatowy, iż podmiotem, na który należy nałożyć obowiązki określone postanowieniem z [...] września 2021 r. jest R. K. jako osoba fizyczna. Organ II instancji powołując się m.in. na treść przepisów art. 29 k.p.a. i art. 432 Kodeksu cywilnego ("k.c.") wskazał, że adresatem wszelkich rozstrzygnięć administracyjnych może być osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Obowiązek działania przedsiębiorcy pod określoną firmą wynika z ww. art. 432 k.c. i spoczywa na każdym przedsiębiorcy, zarówno gdy jest nim osoba fizyczna, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, jak i wtedy, gdy jest to osoba prawna czy jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1 k.c. prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Podmiotem zobowiązanym na mocy ww. postanowienia PINB powinien być zatem R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]. Z tego powodu [...]WINB uchylił postanowienie organu I instancji wskazując prawidłowo adresata nałożonych obowiązków.
Zdaniem organu II instancji, postanowienie PINB trafnie oparte zostało na przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Pr.bud., które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne, tj. że inwestor w trakcie realizacji rozbudowy z nadbudową istniejącego budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] oraz zmianą sposobu jego użytkowania na pomieszczenia magazynowe, istotnie odstąpił od warunków przewidzianych w projekcie budowlanym i decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r., nr [...]. W sytuacji istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego podejmuje stosowne działania mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
[...]WINB ocenił, że stwierdzone odstępstwa, tj. zmiana wysokości budynku, wybudowanie dodatkowej kondygnacji, zmiana sposobu użytkowania obiektu oraz zmiany wynikające z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pr.bud. Prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 50-51 Pr.bud. postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw koresponduje z okolicznościami niniejszej sprawy i w konsekwencji słuszne było nakazanie inwestorowi wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych.
Ustosunkowując się do wyjaśnień inwestora, jakoby podstawą prawną realizacji spornej inwestycji był art. 12 ust. 2 ustawy o COVID-19, [...]WINB wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy powyższy przepis nie może znaleźć zastosowania, albowiem informacja o rozpoczęciu realizacji przedmiotowych robót nie wpłynęła do organu administracji architektoniczno-budowanej. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o zmianie ustawy o COVID-19 oraz ustawy o zmianie ustawy o COVID-19 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1478), przepis art. 12 stracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 2 ww. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby. Tym samym, inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 albo art. 12b ustawy o COVID-19 powinien mieć świadomość, że aby inwestycja mogła skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych ww. przepisem, musi być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, a także czasowym obowiązywaniem art. 12 i art. 12b ww. ustawy. W ocenie [...]WINB w trybie określonym tymi przepisami mogły być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja związana jest z realnym i doraźnym zwalczaniem i przeciwdziałaniem skutkom choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 tak by mogły zostać we wskazanym wyżej terminie wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem skutków pandemii. Zdaniem organu II instancji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że sporna budowa jest inwestycją przeciwdziałającą COVID-19, skoro realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę z 2009 r., a poza tym nie sposób uznać, aby zmiana liczby kondygnacji w przedmiotowej inwestycji z istoty rzeczy miała charakter szeroko pojętej infrastruktury przeznaczonej na pobyt ludzi poddanych izolacji. W związku z powyższym [...]WINB stwierdził, że zastosowanie do spornej inwestycji znajdą przepisy Prawa budowlanego.
Dalej organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 12 ust. 5 przywołanej ustawy, w przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami Pr. bud. wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a Pr.bud. Tymczasem R. K. oświadczył, że nie ustanowił nowego kierownika budowy dla przedmiotowej inwestycji.
Z uwagi na powyższe ustalenia [...]WINB uznał, że konieczne było uchylenie postanowienia organu I instancji z przyczyn czysto procesowych (niepełne oznaczenie adresata nałożonych obowiązków) oraz merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor – R. K., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu [...]WINB zarzuca naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 70, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów podawanych w odwołaniu i lakoniczne przyjęcie, iż "Zdaniem organu II instancji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że sporna budowa jest inwestycją przeciwdziałającą COlVlD-19, bowiem realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę z 2009 r., a ponadto nie sposób uznać, aby zmiana liczby kondygnacji w przedmiotowej inwestycji z istoty rzeczy miała charakter szeroko pojętej infrastruktury przeznaczonej na pobyt ludzi poddanych izolacji";
- art. 7 w zw. z art. 70, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez bezrefleksyjne i niczym nie poparte twierdzenie, że "W ocenie [...]WINB w trybie określonym tymi przepisami mogły być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja związana jest z realnym i doraźnym zwalczaniem przeciwdziałaniem skutkom choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV- 2 tak by mogły zostać w w/w terminie wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem skutków pandemii" - bez odniesienia się do momentu podjęcia procesu budowlanego, istniejących w tamtym czasie obostrzeń i sytuacji w kraju;
- art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, błędne uznanie, iż "P. R. K. oświadczył, że nie ustanowił nowego kierownika budowy dla przedmiotowej inwestycji" – w sytuacji, gdy w posiadaniu organu jest zgłoszenie nowego kierownika jeszcze przed podjęciem procesu budowalnego, a R. K. oświadczył jedynie, że w momencie realizacji budowy pierwotny kierownik budowy nie żył;
- art. 15 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia reformującego przez organ II instancji co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;
- art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do wskazywanych w odwołaniu zarzutów oraz brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez brak właściwego uzasadnienia w skarżonym postanowieniu kwestii niewzięcia pod uwagę złożonej dokumentacji wskazującej na realizację prac i szeregu zleceń na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19.
W skardze podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy do robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, na podstawie art. 12 ust. 1 nie stosowało się m.in. przepisów Pr.bud., w efekcie czego PINB nie był organem właściwym do podejmowania jakichkolwiek działań w zakresie robót budowlanych prowadzonych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;
b) art. 12 ustawy o Covid-19 w związku z art. 50 ust. 1 Pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu prawnego, a także niezasadne przyjęcie, ze przedmiotowa inwestycja nie była bezpośrednio związana z przeciwdziałaniem COVTD-19, mając komercyjny charakter, pomimo że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych. choroby o której mowa w ust. 1 - niezależnie od charakteru, a do takich należy podjęcie działań zmierzających do wykonania zleceń na okna i ściany separacyjne na potrzeby podmiotów publicznych w tym szpitala tzw. COVID-owego oraz wielu przedsiębiorców;
c) art. 2 w zw. z art. 12 o COVID-19, w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia prac, który przedmiotowo zwolnił od stosowania przepisów Pr.bud., w tym od dokonywania zgłoszenia rozpoczęcia prac - wszystkich mogących powstać budynków przystosowanych do pobytu ludzi takich, których budowa faktycznie/realnie może przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powoduje uprzedniego, z przyczyn oczywistych nieakceptowanego zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19.
Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący wnosi o uchylenie postanowienia [...]WINB z [...] listopada 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo zgłoszonych konkretnych i ponowionych w niniejszej skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ II instancji nie odniósł się do nich merytorycznie. Wszelkie zarzuty dotyczące konieczności wykonania prac dla szpitala "Covidowego" i dużej niepewności prowadzenia prac budowlanych zostały pominięte milczeniem, podczas gdy skarżący złożył szereg dowodów z dokumentów, do których organ się nie odniósł.
[...]WINB nie uwzględnił zgłoszenia kierownika budowy, choć dokumenty dotyczące tej kwestii zostały złożone przez inwestora przed przystąpieniem do prac.
Skarżący przyznaje, że na parterze budynku odbywa się produkcja, na I piętrze znajduje się część administracyjna, zaś na II piętrze pomieszczenia służące do kwaterowania osób. Wbrew twierdzeniom [...]WINB powyższe potwierdza cel inwestora – odseparowania pracowników. Również zwiększenie liczby kondygnacji - przy zachowaniu tej samej liczby pracowników - pozwoliło na zwiększenie separacji pomiędzy pracownikami i ograniczonej emisji wirusa. Wykonane większe niż projektowane otwory w ścianach pomiędzy pomieszczeniami nr 1 i 2 świadczą o intencji skarżącego zapewnienia jak największej wentylacji i przepływu powietrza, jako czynnika ograniczającego rozprzestrzenianie się COVID-19.
Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że spornej budowy nie można uznać za inwestycję przeciwdziałającą COVID-19, skoro realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę z 2009 r. Inwestor uważa, że lepiej budować w oparciu o wcześniejsze pozwolenie na budowę, niżeli bez jakikolwiek pozwolenia. W sytuacji gdy inwestor od 2009 r. nie podjął procesu budowlanego, a zaczął go dopiero po kilkunastu latach, to wydaje się być najlepszy dowód na zaistnienie szczególnych okoliczności, jakimi było wystąpienie COVID-19.
Profil branży oraz konieczność pilnego dostosowania budynku produkcyjnego do panującej sytuacji i realiów pierwszych tygodni epidemii, tj. wzmożonej ilości pracy i ryzyka masowych zachorowań pracowników, wymusiło na skarżącym podjęcie kategorycznych działań, w tym podjęcie decyzji o rozbudowie budynku, za co nie powinien ponosić tak daleko idących konsekwencji.
Jednocześnie skarżący wskazuje, że utrata mocy obowiązującej przepisu art. 12 ustawy o COVID-19 (na podstawie art. 36 tej ustawy) i brak przepisów przejściowych nakazujących stosowanie ogólnych zasad prawa budowlanego do inwestycji rozpoczętych w oparciu o powyższy przepis powoduje, że roboty budowlane tak rozpoczęte, w tym sporna inwestycja, są legalne i nie wymagają stosowania Pr.bud. Utrata mocy obowiązującej art. 12 ww. ustawy skutkuje jedynie tym, iż obecnie nie jest możliwe złożenie na jego podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, jednak roboty budowlane rozpoczęte w czasie obowiązywania ww. regulacji są legalne i w stosunku do nich w dalszym ciągu nie mają zastosowania przepisy Pr.bud. Powyższy przepis przewiduje tylko jeden warunek dla jego zastosowania – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Inwestor budujący dom dla celów odbywania "potencjalnej kwarantanny" i przedsiębiorstwo wykonujące prace z aluminium i pleksi w celu separacji chorych pacjentów na Oddziale Anestezjologicznym i Intensywnej Terapii na Oddziale Chirurgicznym (po przekształceniu decyzją Wojewody tamtejszego Szpitala w Szpital Zakaźny) Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (wykonanie i montaż w trybie pilnym ścian grodzeniowych, które mają bezpośrednio wpływać na bezpieczeństwo personelu i izolację chorych - nie mogą być tożsamo oceniane.
Skarżący podnosi, że jako przedsiębiorca wykonywał szereg prac dla podmiotów – w tym dla Szpitala tzw. COVID-owego w [...] – co było konieczne dla zabezpieczenia ich funkcjonowania w szczycie pandemii. Wykonanie zleceń wiązało się z koniecznością zabezpieczenia pracowników, w tym zapewnienia miejsc dla przyjeżdżających z zagranicy, aby mogli odbyć kwarantannę, a pracujący być w odpowiednich odległościach. Dodatkowo konieczność zabezpieczenia materiałów i duża liczba zleceń i zapytań z innych jednostek medycznych o wykonanie okien podawczych aluminiowych oraz dalsza perspektywa rozwoju epidemii - stwarzała obawy o możliwość zabezpieczenia miejsca do przechowywania towaru i utrzymanie pracowników. Skarżący ponownie przypomina, że w świetle art. 2 ustawy poprzez "przeciwdziałanie COVID-19" rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie zasługiwała na uznanie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2021 r. uchylające postanowienie PINB z [...] września 2021 r. i orzekające o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia magazynowe istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...], gm. [...], oraz nakładające na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zajdzie taka potrzeba.
Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia [...]WINB stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Pr.bud., zgodnie z którymi, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.
Skarżący uważa natomiast, że wykonane przez niego roboty budowlane mieszczą się w hipotezie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19, którego postanowienia obowiązywały w okresie od 8 marca do 4 września 2020 r., a który to przepis wyłączał stosowanie do określonych tam robót przepisów Pr.bud.
W sprawie nie jest w zasadzie kwestionowane, że skarżący realizując roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...], w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Doszło do tego m.in. poprzez realizację trzech kondygnacji budynku, zamiast przewidzianych dwóch z poddaszem nieużytkowym, co skutkowało zmianą wysokości obiektu i liczby kondygnacji. Ponadto zmianie uległ sposób zagospodarowania budynku. Na parterze i piętrze projekt przewidywał pomieszczenia magazynowe i gospodarcze. Tymczasem kontrole przeprowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wykazały, że na parterze znajdują się obecnie urządzenia i realizowana jest działalność produkcyjna. Na I piętrze wykonano pomieszczenia administracyjno-biurowe oraz sanitariaty. Z kolei na II piętrze (trzecia kondygnacja) zrealizowano pokoje dla pracowników wraz z pomieszczeniami socjalnymi, kuchennymi i sanitariatami, co potwierdza sam skarżący, wyjaśniając jednak, że ww. pomieszczenia służą do odbywania obowiązkowej kwarantanny przez pracowników przyjeżdżających ze wschodu. Inwestor powołuje się również na okoliczność, że w części produkcyjnej na parterze budynku wykonywane są ściany grodziowe oraz okna podawcze do wygradzania pomieszczeń zakaźnych, m.in. w tzw. "szpitalach Covidowych".
Przepis art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b i c oraz pkt 4 Pr.bud. nakazuje uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących m.in. wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2% oraz liczby kondygnacji. Z kolei w pkt 4 ww. przepisu wskazano, że istotne odstąpienie stanowi także zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w pierwszej kolejności odniesienia wymagają zarzuty skargi natury procesowej, dotyczące wadliwości zaskarżonych postanowień z uwagi na brak kognicji organów nadzoru budowlanego w sprawach inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19 i braku podstawy prawnej do orzekania w tego typu sprawach.
W tym względzie wymaga podkreślenia, że choć rzeczywiście, jak podnosi skarżący, regulacja ustawy o COVID-19 wyłącza w wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w art. 12 tej ustawy stosowanie m.in. Prawa budowlanego, to ogólne uprawnienia organów nadzoru budowlanego (w tym m.in. określone w rozdziale 6: "Utrzymanie obiektów budowlanych") nie tylko uprawniają, ale wręcz zobowiązują do podejmowania przez organy odpowiednich działań, w przypadku nadużycia ww. wyjątkowej instytucji, które w realiach niniejszej sprawy – w ocenie Sądu – ma charakter ewidentny. Kompetencje i obowiązki w tym zakresie organów nadzoru budowlanego wynikają również bezpośrednio z art. 81-84a Pr.bud. Dlatego też zarzut podnoszony w tym zakresie okazał się bezpodstawny.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że powoływany w skardze przepis art. 12 ust. 4 ustawy o COVID-19 dotyczy nie organów nadzoru budowlanego, a organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Z przedstawionych powodów, zarzut braku kompetencji rzeczowej organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie należy uznać za chybiony.
Przystępując w tym miejscu do analizy rozwiązania przyjętego w art. 12 ustawy o COVID-19, na którym skarżący opiera swoją argumentację dotyczącą braku obowiązku stosowania przepisów Pr.bud. do zrealizowanych przez niego robót, wskazać trzeba, że pomimo zmian dokonywanych w okresie jego obowiązywania, norma ta co do zasady przewidywała, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w chwili jej wejścia w życie), przepisy art. 3-6 i art. 10-14 utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy.
W judykaturze panuje zatem zgodne przekonanie, że art. 12 ustawy o COVID-19 zaliczany jest do tzw. przepisów prawnych epizodycznych, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od wskazanych tam przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony.
Ponadto dokonane w tym przepisie erga omnes wyłączenie na potrzeby "przeciwdziałania COVID-19" obowiązywania przepisów szczególnych (Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami), normujących ład planistyczny, warunki dopuszczalności robót budowlanych i ochronę zabytków w wypadku czynności "związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" w żadnej mierze nie uwzględniało - co pokazuje zawisły przed tut. Sądem spór prawny - możliwych skutków społecznych, gospodarczych, prawnych, ani skutków dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w tych dziedzinach. Nie sposób jednak uznać, że wyznaczony przez ww. ustawę o COVID-19 w art. 2 zakres przedmiotowy ("wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2" – art. 2 ust. 2) obejmować miał konieczność czasowego wstrzymania wszelkich zasad budowy, zgodnej z prawem i ładem planistycznym oraz ochroną zabytków.
Tak szeroko ujęty zakres przedmiotowy ustawy (w zakresie regulowanym art. 12), obejmujący "wszelkie czynności związane z przeciwdziałaniem COVID-19" otwierał drogę do nawet dotychczas niedozwolonych działań o charakterze budowlanym, wymagając jedynie (i to dopiero w późniejszym okresie) od podmiotów je podejmujących "niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej", ze wskazaniem, że podejmowane są "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (art. 12 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Nie tylko więc pozwalał w okresie jego obowiązywania na roboty budowlane "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia, ale nie przewidywał też żadnej możliwości zgłoszenia sprzeciwu organów administracji architektoniczno-budowlanej do złożonej informacji o podjęciu tych robót.
Wyłączenie stosowania Pr.bud. zawarte w art. 12 (a później w ust. 1) ww. ustawy, pozbawiło też na czas obowiązywania tego przepisu jakiejkolwiek ochrony prawnej innych osób, gdyż oznaczało niejako wykluczenie możliwości zastosowania regulacji tej ustawy gwarantujących poszanowanie interesów podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej, a także przepisów aktów wykonawczych, określających np. normy techniczne obowiązujące w procesie budowlanym.
Ponadto, wskazany przepis nie zawierał żadnego zakresu podmiotowego kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z wyłączenia wspomnianych przepisów prawa już obowiązującego.
Z uwagi na powyższe, uzasadnionym prawnie jest stwierdzenie, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawa ww. art. 12 ustawy o COVID-19 w ogóle nie przewidział należycie skutków gospodarczych, prawnych takiej regulacji i skutków dotychczasowych uregulowań prawnych w zakresie budowlanym, planistycznym i ochrony zabytków. W sposób nadmiernie ogólny określając zakres przedmiotowy dyspozycji art. 12 i nie określając jego zakresu podmiotowego w odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z wyłączenia, ustawodawca nie dokonał tym samym wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.
Z powyższych przyczyn niedopuszczalne jest wykładanie tego przepisu w sposób rozszerzający i bez uwzględnienia tego, że cel w postaci działań przeciwdziałających i zapobiegających o COVID-19 musi być celem bezpośrednim, a nie celem potencjalnie osiągalnym i to dopiero w dalszej kolejności. Fatalna redakcja ww. art. 12 ustawy o COVID-19 (mogąca spowodować nie tylko wstrzymanie stosowania szeregu przepisów regulujących ład budowlany, zagospodarowania przestrzennego i ochrony zabytków) nakazuje ponadto przy jego bezpośrednim stosowaniu posługiwanie się nie wykładnią najprostszą, językową, ale wykładnią celowościową i prokonstytucyjną (a więc nawiązującą zarówno do art. 2 Konstytucji RP - państwa prawa, ale także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – równej dla wszystkich ochronie prawa własności). Taka wykładnia nakazuje przyjęcie, że ten nieprzemyślany i niefortunny w skutkach przepis pozwalał wprawdzie na czasowe uchylenie obowiązków formalnoprawnych (np. uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgody konserwatora zabytków) ale wyłącznie dla takich zamierzeń, które byłyby zgodne z prawem i które uzyskałyby pozytywną akceptację właściwych po temu organów. Nie pozwalał natomiast na działalność, wynikiem której byłaby samowola budowlana, naruszanie ładu planistycznego lub niszczenie i uszkadzanie zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/21 - nieprawomocne, dostępne na: https:// orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Mając na uwadze przedstawione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni aprobuje przyjęty przy wykładni przepisów art. 2 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o COVID-19 pogląd o pryzmacie konieczności, odpowiedniości, niezbędności i adekwatności (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 310/21, CBOSA). Co więcej, świadomość tego, jak szerokie i nieprecyzyjne jest unormowanie z art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19 i że z tego powodu może ono stanowić pole do nadużyć, miał sam ustawodawca wyrażając w uzasadnieniu do projektu ustawy obawę, że "regulacja w powyższym brzmieniu może prowadzić do instrumentalnych nadużyć i wykorzystywania jej w innym celu niż bezpośrednio w celu przeciwdziałania COVID-19 (zob. uzasadnienie do zmiany ustawy o COVID-19 z dnia 31 marca 2020 r.).
Z tego powodu – zdaniem Sądu – możliwość skorzystania z art. 12 (później ust. 1) ustawy o COVID-19, powinna być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy dana inwestycja jest pilnie konieczna i nie ma wątpliwości, że będzie wykorzystana dla ratowania zdrowia i życia ludzi. Taka zdaniem Sądu, była intencja ustawodawcy i dlatego pojęcie czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, powinno być indywidualnie oceniane przez organy w każdej sprawie.
Niedopuszczalna bowiem w ocenie Sądu jest sytuacja obchodzenia prawa i wykorzystywania powyższego zapisu przez nieuczciwych inwestorów wyłącznie dla ich własnych korzyści.
Możliwość zastosowania tego przepisu, powinna być zatem uzależniona od rzetelnego i nie budzącego wątpliwości udokumentowania przez inwestora związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 i to przed przystąpieniem do jej realizacji. Warunki te w ocenie Sądu, nie zostały przez inwestora i wykonawcę spełnione w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie tutejszego Sądu zrealizowane przez skarżącego roboty, obejmujące m.in. wzniesienie dodatkowej kondygnacji, a przy tym zmiana sposobu użytkowania budynku, nie tylko na produkcyjną, ale również na administracyjno-biurową oraz mieszkalną, w żadnej mierze nie wyczerpują przesłanek z art. 12 (ust. 1) ustawy o COVID-19.
Po pierwsze dlatego, że rozbudowa obiektu budowlanego nie mogła być zakwalifikowana, jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2". Były to bowiem czynności zmierzające bezpośrednio tylko do wykonania określonych robót budowlanych w budynku. To wyłącznie z informacji skarżącego wynikać mogło, że działania takie miały być wykonane w celu późniejszego i potencjalnego przygotowania nieruchomości w celu przeciwdziałania COVID-19, a to m.in. poprzez zwiększenie przestrzeni dla pracowników i zapewnienia im miejsc do ewentualnego odbywania kwarantanny.
Tymczasem przeciwdziałanie i zapobieganie COVID-19 powinno być celem bezpośrednim, a nie pośrednim podejmowania jakichkolwiek zamierzeń budowlanych, gdyż tylko taki cel usprawiedliwiać mógłby pozbawienie jakiejkolwiek możliwości kontroli ze strony organów architektoniczno-budowlanych. Celem bezpośrednim działań skarżącego była zaś rozbudowa obiektu oraz zmiana jego przeznaczenia, która tylko w dalszej perspektywie i potencjalnie mogła mieć pewien związek z samym wystąpieniem stanu epidemii, ale nie bezpośrednim przeciwdziałaniem COVID-19.
Z przedstawionych powodów przepis art. 12 ustawy o COVID-19 nie mógł w ogóle znaleźć zastosowania do rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku skarżącego. Bez istotnego znaczenia pozostają zatem składane przez inwestora wyjaśnienia, że przedmiotowe roboty zostały wykonane miesiącu marcu 2020 r. i tym samym, że nie obejmowały go obowiązki określone w art. 12 ust. 2 i 5 ustawy o COVID-19.
W tym kontekście mimo to należy zauważyć, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19 został zmieniony 31 marca 2020 r. w ten sposób, że dopiero od tego dnia rozszerzono definicję "przeciwdziałania COVID-19" z "wszelkich czynności związanych ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków" także o "zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych", na co powołuje się skarżący. Po drugie przywołany przepis art. 2 ust. 2 ww. ustawy – także w zmienionym brzmieniu – nadal powinien być interpretowany w taki sposób, aby likwidacja skutków COVID-19 (także społeczno-gospodarczych) była bezpośrednim celem działań inwestycyjnych krótkoterminowych, a więc skutecznych natychmiastowo. Tymczasem dokonane odstępstwo od pozwolenia na budowę i zrealizowana nadbudowa o kolejną kondygnację a także zmiana sposobu użytkowania budynku skarżącego, w gruncie rzeczy wydają się być spowodowane szerokimi potrzebami funkcjonowania przedsiębiorstwa inwestora (w tym wynikającymi z zatrudniania pracowników z zagranicy i potrzebą zapewnienia im warunków socjalno-bytowych, ewentualnie odbycia przez nich kwarantanny), które w pewnym stopniu było wywołane zwiększonym zapotrzebowaniem na wyroby i usługi przedsiębiorstwa wskutek wybuchu epidemii COVID-19 (wskazywana przez skarżącego produkcja ścian wydzielających pomieszczenia oraz okien podawczych - również w szpitalach). Niemniej uczestniczenie w zwalczaniu pandemii mogło być tylko potencjalnym skutkiem tej działalności wynikającym z profilu produkcji i świadczonych usług, a nie jej zasadniczym i bezpośrednim celem.
Jak natomiast trafnie wskazał WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2265/20: "związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVIDu".
Kierując się tokiem rozumowania prezentowanym w skardze, należałoby dojść do wniosku, że w istocie każdy rodzaj robót budowlanych przy budynku służącym do działalności produkcyjnej (ale także magazynowej i administracyjno-biurowej) przedsiębiorstwa, którego profil działalności i zakres produkcji w jakikolwiek sposób mógł być wykorzystywany przez inne podmioty (w tym również placówki służby zdrowia, na co powołuje się skarżący) do "przeciwdziałania COVID-19" w rozumieniu omawianych przepisów ustawy, powinno się kwalifikować jako całkowicie zwolnione spod regulacji Prawa budowlanego. W świetle poczynionych uprzednio rozważań, tak szerokie rozumienie pojęcia "przeciwdziałania COVID-19" jest jednak niedopuszczalne. Podobnie nie sposób przyjąć, że bezpośredni i niezbędny związek z przeciwdziałaniem COVID-19 miała rozbudowa budynku w celu zapewnienia pomieszczeń socjalnych dla pracowników, w których istniała możliwość odbycia przez nich kwarantanny. W zasadzie bowiem w każdym budynku można zapewnić tego rodzaju miejsca oraz zastosować mniej lub bardziej zaawansowane technologicznie sposoby dezynfekcji czy izolacji. Nie można jednak uznać, że zwolnienie w art. 12 ustawy o COVID-19 od stosowania przepisów Pr.bud. dotyczy każdego budynku przystosowanego do pobytu ludzi i posiadającego rozwiązania techniczne przeciwdziałające COVID-19. Dotyczy ono bowiem wyłącznie obiektów, których budowa pozostaje w bezpośrednim, realnym i istotnym związku przyczynowym z tym przeciwdziałaniem (tak np. WSA w Białymstoku m.in. w wyrokach: z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 507/21 i z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 522/21 – nieprawomocne, CBOSA). Innymi słowy, chodzi o budynki, które w tym celu głównie powstają. Istotne jest przecież jaki realny wpływ taka inwestycja może mieć na zwalczanie epidemii. Powołane przepisy zostały uchwalone po to, aby umożliwić natychmiastową budowę np. szpitala, itp. a więc inwestycji, które realnie i skutecznie wpływają na "przeciwdziałanie COVID-19" (zob. przywołany już wcześniej wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2265/20, CBOSA). Trafnie zatem organ II instancji ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.
Argument o umożliwieniu wykorzystania lokali w spornej inwestycji jako miejsc izolacji bądź kwarantanny nie zasługuje na uwzględnienie także z innych przyczyn. Jak trafnie wskazał WSA w Warszawie w powoływanym wyroku w sprawie VII SA/Wa 2265/20, zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowanych do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i ust. 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc to, że inwestor zamierza wykorzystywać wybudowaną samowolnie część budynku (II piętro) w ten lub inny sposób w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie jest jednoznaczne z tym, że zagwarantowane jest realizowanie tego celu za zgodą czy w porozumieniu z organem właściwym do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Nie istnieje więc bezpośredni, realny i istotny związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19 w rozumieniu jakie przedstawił Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Sąd pragnie również podkreślić, że na skutek zmiany ustawy o COVID-19 dokonanej z dniem 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), do art. 12 dodano m.in. ust. 2-5, w myśl których:
"2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.
3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:
1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;
2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.
4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.
5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy."
Z dyspozycji art. 12 ust. 2 i 5 ustawy o COVID-19 wynikają zatem dwa dodatkowe obowiązki w postaci konieczności niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót i/lub zmiany sposobu użytkowania obiektu, które mają przeciwdziałać COVID-19, a także zapewnienia kierownika budowy, gdy zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak ma to miejsce w kontrolowanym przypadku.
Z ustaleń organów dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że żaden z powyższych warunków nie został przez skarżącego spełniony. Inwestor podnosi co prawda, że roboty wykraczające poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego realizował wyłącznie w marcu 2020, a więc w okresie kiedy ww. nakazy jeszcze nie obowiązywały, jednakże nie zostało skutecznie zakwestionowane, że całość przedmiotowych prac, których wykonanie oparte zostało na pozwoleniu na budowę z 2009 r., w dacie postępowania przez PINB nie została zakończona. Poza tym, zmiana sposobu użytkowania poszczególnych kondygnacji budynku jest zdarzeniem o charakterze "otwartym", ciągłym, które rozpoczęło się, powstało pod rządami dawnego prawa i trwa dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 516/13; z dnia 2 października 2019r., sygn. akt II OSK 365/19, CBOSA). Stąd nie można przyjąć, że sytuacja, w której inwestor wykonał roboty budowlane i zmienił sposób użytkowania budynku, nawet w przypadku przyjęcia, że są to prace, o których mowa w ust. 1 art. 12 ustawy o COVID-19, nie podlegały od dnia 31 marca 2020 r. obowiązkom wynikającym z ust. 2 i ust. 5 tej ustawy. Pomimo tego, z ustaleń organów znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy niezbicie wynika, że inwestor nie poinformował właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o realizowanych robotach budowlanych i zmianie sposobu użytkowania budynku, które rzekomo miały pozostawać w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Wbrew zarzutom skargi, inwestor nie wykazał też, a to na nim spoczywał ciężar dowodowy w tym zakresie, że rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku, skutkujące istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, były prowadzone przy zapewnieniu wymaganego kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach. Z akt sprawy nie wynika, ażeby inwestor powiadomił o tym fakcie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Istotnie skarżący zawiadomieniem z 8 lutego 2010 r. zgłosił rozpoczęcie robót budowlanych z dniem 15 lutego 2010 r. i wskazał kierownika budowy (M. P.) przed przystąpieniem do prac objętych pozwoleniem z [...] grudnia 2009 r., nr [...], jednakże inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dowodów (np. dziennika budowy), z których wynikałoby, że ta sama osoba sprawowała również nadzór nad pracami wykraczającymi poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor oświadczył jedynie do protokołu z kontroli (k. 64-65 – akt administracyjnych) przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2021 r., że ww. osoba już nie żyje. W protokole z ponownej kontroli dokonanej w dniu 26 sierpnia 2021 r. (k. 108-110 – akt administracyjnych) odnaleźć zaś można oświadczenie inwestora, z którego wynika, że mimo niezakończenia całości robót nowy kierownik budowy nie został ustanowiony, a jak zdaje się wskazywać treść skargi, dotychczasowy kierownik budowy nie żył już w momencie prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, co miało mieć miejsce w marcu 2020 r.
Podsumowując, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej do zastosowania art. 12 ustawy o COVID-19, tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19 poprzez budowę dodatkowej kondygnacji i zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem sądu, także działalność skarżącego poddana kontroli w sprawie niniejszej nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo skutkowym z przeciwdziałaniem COVID-19
Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozpatrzył powtórnie merytorycznie niniejszą sprawę (zgodnie z art. 15 k.p.a.) i wystarczająco odniósł się do zarzutów zażalenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decydujące o rozstrzygnięciu elementy stanu faktycznego zostały ustalone i ocenione zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy – zdaniem Sądu – uznać, iż zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził przy tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.
Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.