VII SA/Wa 1252/19

VII SA/Wa 1252/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Grzegorz Rudnicki
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1173/20 - Wyrok NSA z 2023-04-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Transportowo Usługowo Handlowej w W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1252/19
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/18, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Miasta [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nakładające na Miasto [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W dniu [...] maja 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Spółdzielni [...] w W. (dalej: "Spółdzielnia") zawierające wniosek o sprawdzenie stanu technicznego oraz bezpieczeństwa przebywania i pracy ludzi wobec obowiązujących przepisów prawa budowlanego części obiektu zajmowanego przez S. [...] Spółdzielnię [...], usytuowanego przy ul. G. [...] w W. od strony
ul. W. / W. W związku ze złożonym wnioskiem, w dniu [...] listopada 2016 r. przeprowadzono oględziny obiektów budowlanych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W. W trakcie kontroli stwierdzono, że nieruchomość ta zabudowana jest zespołem budynków handlowo-usługowych w postaci dwóch hal i łącznika pomiędzy nimi. Hale posiadają jedną lub dwie kondygnacje, konstrukcja hal słupowo płytowa żelbetowa w technologii prefabrykowanej, wypełnienie ścian osłonowych stanowią ścianki murowane pełne, częściowo z luksferów. Ustalono, że przedmiotowa zabudowa powstała na początku lat 60-tych ubiegłego wieku na podstawie stosownych zezwoleń. Ogólny stan techniczny i estetyczny zabudowy oceniono jako dostateczny, wszystkie elementy budynku - oprócz konstrukcji - wykazują znaczny stopień zużycia i wymagają przeprowadzenia prac remontowych, jednocześnie obiekty nie stanowią zagrożenia dla użytkowników. Według oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni obecny stan techniczny wynika z braku uregulowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Do protokołu czynności załączono także materiał zdjęciowy.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Spółdzielnia korzysta bezumownie z przedmiotowego obiektu, natomiast jego właścicielem jest Miasto [...]. W związku z tym PINB decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] nakazał Miastu [...] usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym przedmiotowego budynku. W treści decyzji nakazano wykonanie robót budowlanych polegających na: remoncie ściany oporowej przy budynku administracyjnym, remoncie schodów wejściowych do budynku, remoncie balkonu stalowego wraz z częściową wymianą płyty balkonowej, remoncie podjazdów betonowych w okolicy wejścia do budynku administracyjnego, wymianie pokrycia dachowego wraz z obróbkami blacharskimi, rynnami i rurami, uzupełnieniu tynków na wiązarach i zabezpieczeniu objętych korozją elementów konstrukcji dachu, odnowieniu wraz z częściową wymianą wywiewek, nasad wentylacyjnych i elementów mocowania instalacji odgromowej, wzmocnieniu i zabezpieczeniu antykorozyjnego mocowania reklam, lamp i innych urządzeń zamocowanych na dachu - w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Odwołanie od wskazanego rozstrzygnięcia wniosła Spółdzielnia oraz Miasto [...]. Po jego rozpatrzeniu [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie oceny stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W. Po ponownej analizie akt sprawy PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], nałożył na Miasto [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Miasto [...], pismem z [...] września 2017 r., oraz Spółdzielnia, pismem z [...]września 2017 r. Miasto [...] wskazało, że nie kwestionuje obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem, lecz uważa, że zostało ono skierowane do niewłaściwego podmiotu. Z kolei Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu zażaleń [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Postanowienie to stało się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po jej rozpatrzeniu Sąd wyrokiem z 17 października 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ w sposób niejednoznaczny określił kogo traktuje jako stronę postępowania wypadkowego, przewidzianego w
art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB z [...] sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 17 października 2018 r. wskazał, że z uwagi na charakter postanowienia wydanego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, ściśle określony powinien być krąg podmiotów, które mogą je zakwestionować zażaleniem.
[...]WINB podkreślił, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w skład którego wchodzi, m.in. protokół pięcioletniej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu z dnia [...] czerwca 2016 r., protokół techniczny przeglądu budynku (rocznego) z dnia [...] czerwca 2016 r., protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] października 2015 r., protokoły pomiarów elektrycznych: nr [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] z dnia [...] października 2016 r., a także protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] listopada 2016 r.
W uchylonym postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. [...]WINB dokonał oceny najbardziej aktualnych opracowań w zakresie sprawności technicznej budynku, gdyż to z nich wynika aktualny, a nie przeszły, stan techniczny obiektu. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w protokołach kontroli pięcioletniej i rocznej stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jak również sposób ich zapisu i wskazanych zaleceń budzą wątpliwości, co do końcowych wniosków przeprowadzonych kontroli i sporządzonych protokołów. W protokole pięcioletnim stan tynków wewnętrznych określono bowiem jako dostateczny, zaś w protokole rocznym jako mierny / dostateczny, stopień sprawności instalacji wody ciepłej i c.o. w protokole pięcioletnim określono jako dostateczny, zaś w protokole rocznym jako mierny, stan elewacji w protokole pięcioletnim określono jaki dostateczny, a w protokole rocznym jako mierny, stan stolarki okiennej w protokole pięcioletnim określono jako dostateczny / niedostateczny, natomiast w protokole rocznym jako dostateczny, stan kominów w protokole pięcioletnim określono jako dostateczny, zaś w protokole rocznym jako mierny, stan fundamentów w protokole pięcioletnim oceniono jako dobry, zaś w protokole rocznym jako dostateczny. Podobna sytuacja dotyczyła stanu stropów gdzie w protokole pięcioletnim ich stan oceniono jako dostateczny, zaś w protokole rocznym jako mierny.
Organ II instancji podkreślił, że określenie stanu technicznego poszczególnych elementów ma istotne znaczenie dla ustalenia zasadności oraz pilności wykonania ich napraw. Zgodnie z określeniem poszczególnych stanów technicznych zawartym w protokole pięcioletnim stan dostateczny występuje wtedy, gdy kontrolowany element nie wykazuje nadmiernego obniżenia parametrów w zakresie jego funkcji pierwotnej i wymaga bieżących napraw (konserwacji) oraz obserwacji. Natomiast stan niedostateczny ma miejsce wtedy, gdy kontrolowany element wykazuje obniżenie parametrów w zakresie jego funkcji i wymaga remontu lub wymiany. Z kolei zdaniem [...]WINB stan dostateczny należy rozumieć jako sytuację, gdy w zakresie danego elementu można podejmować działania konserwacyjne, jednakże nie ma konieczności wykonania jego remontu lub wymiany, natomiast stan niedostateczny to taki stopień, który uzasadnia koniczność podjęcia odpowiednich działań, w tym również jego wymiany. Stan niedostateczny, o ile nie zostaną podjęte stosowne działania w niezbyt odległym okresie czasu, może przekształcić się bowiem w stan awaryjny wymagający natychmiastowego działania właściciela oraz mogący skutkować zakazem użytkowania określonej części lub całości budynku.
Organ odwoławczy, mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazane w wyroku z 17 października 2018 r., stwierdził, że adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonego postanowienia jest Miasto [...]. To ono jest bowiem właścicielem obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. G. [...] w W. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy informacja z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2016 r. dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy
ul. G. [...] w W., z której wynika, że nieruchomość ta pozostaje własnością Miasta [...]. O fakcie tym świadczy również wydruk księgi wieczystej nr [...]. Ponadto z oświadczenia przedstawicieli Spółdzielni, złożonego do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2016 r., wynika, że obecny stan techniczny jest skutkiem braku uregulowania prawa własności do przedmiotowej nieruchomości budynkowej.
Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] w W., domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., polegającym na ich niezastosowaniu do Spółdzielni jako co najmniej do zarządcy obiektu budowlanego położnego na nieruchomości przy ul. G. [...] w W., co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie jest stroną postępowania pomimo faktycznego władania przez nią przedmiotowym obiektem budowlanym, co w konsekwencji prowadziło do obrazy art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na pozbawieniu Spółdzielni udziału w niniejszym postępowaniu,
- art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul. G. [...] w W., pomimo braku występowania w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego tego obiektu,
- art. 268a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na niewymienieniu w komparycji zaskarżonego postanowienia upoważnienia dla osoby, która ją podpisała w imieniu [...]WINB, co oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę nieuprawnioną.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że całkowicie błędne jest stanowisko [...]WINB, z którego wynika, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Spółdzielnia powinna być traktowana co najmniej jako podmiot faktycznie zarządzający nieruchomością. Sporna nieruchomość oraz posadowienie na niej budynku znajdują się bowiem w nieprzerwanym władaniu skarżącej od [...] roku.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym [...] w W., [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...] sprawa z wniosku Spółdzielni o nabycie przez nią udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. G. [...] w W. wraz z udziałem w budynkach posadowionych na tej nieruchomości. W przypadku zaistnienia w sprawie administracyjnej sporu właścicielskiego, a zatem sprawy o charakterze ściśle cywilnym a nie administracyjnym, toczące się administracyjne postępowanie główne powinno być zawieszone z urzędu do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego w tym zakresie (stosowny wniosek w tym zakresie złożyła sama Spółdzielnia, jednakże PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 218 roku Nr [...] odmówił zawieszenia postępowania). Oznacza to, że organ administracyjny powinien wstrzymać się także z podejmowaniem w sprawie jakichkolwiek innych czynności, w tym także tych o charakterze dowodowym, gdyż może się okazać, że adresatem tych czynności będzie zupełnie inny podmiot.
W treści skargi podniesiono także, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności wynikającą z tego, że w chwili jego wydania było ono trwale niewykonalne. Sąd Okręgowy w W. , [...] Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., sygn. akt [...], wstrzymał bowiem wydanie Miastu [...] przez Spółdzielnię nieruchomości przy ul. G. [...] w W. wraz z posadowionymi na tej nieruchomości budynkami, aż do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy Spółdzielni o zasiedzenie. Oznacza to, że Miasto [...] do czasu rozstrzygnięcia cywilnej sprawy Spółdzielni o zasiedzenie nie ma żadnej prawnej i faktycznej możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie ma do niego fizycznie dostępu. W takim stanie rzeczy nie budzi żadnych wątpliwości konieczność uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Jak wynika z dyspozycji art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze od pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 Kpa. Art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę uprawnienia do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 122, 123). Skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Komentowany przepis wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). 45). Skarżącym może być każdy, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi kasacyjnej . Interes ów musi zatem wynikać z przepisu prawa – zawartego nie tylko w ustawach materialnoprawnych, ale także procesowych czy ustrojowych – który dla konkretnego podmiotu przewiduje określone uprawnienia lub ustanawia obowiązki pozostające w związku z zaskarżonym aktem lub czynnością.
Uwzględniając powyższe uwarunkowania, Sąd stwierdził, że Spółdzielnia [...] w W. nie ma legitymacji skargowej – nie jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] zapadłego po rozpoznaniu wyłącznie zażalenia Miasta [...] od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nakładającego na Miasto [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego.
Skonkretyzowana zaskarżonym postanowieniem powinność – tj. obowiązek sporządzenia ekspertyzy– jest przy tym tego rodzaju, że nie wpisuje się w żaden stosunek prawny; nie jest to powinność względem kogoś – nie odpowiada jej zatem uprawnienie innego podmiotu; nie wpływa ona – nawet pośrednio – na zastaną sytuację prawną innych podmiotów. Dotyczy to także skarżącej Spółdzielni – nie nabyła ona na podstawie zaskarżonego postanowienia żadnego uprawnienia ani nie została obciążona obowiązkiem; sfera jej indywidualnych uprawnień i obowiązków pozostała bez zmian.
Konieczność realizacji nałożonego na Miasto [...] obowiązku – samo przez się nie stanowiłoby o interesie prawnym Spółdzielni w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a co najwyżej o interesie faktycznym.
Z tych względów Sąd uznał, że Spółdzielnia [...] w W. nie ma legitymacji skargowej.
Choć w istocie chodzi tu o przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, W. 2013, s. 121). Dlatego też Sąd skargę oddalił.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Analiza przepisu art. 81c ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do konkluzji, że podmiotami, które mogą zostać obciążone wskazanym wyżej obowiązkiem są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ( vide wyroki NSA z 29 maja 2013r., II OSK 279/12, z 5 października 2007r. , II OSK 1310/06, wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007r., VII SA/Wa 2440/06).
Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje ,że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w W. jest Miasto [...] i stan ten potwierdza zarówno zapis w Księdze Wieczystej nr [...] jak i wypis z rejestru gruntów dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. G. [...].
Skarżąca Spółdzielnia nie jest natomiast wymienionym uczestnikiem procesu budowlanego, nie jest ani właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, a jedynie władającym nieruchomością w sposób faktyczny bez tytułu prawnego.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że jest ona zarządcą obiektu budowlanego, wobec tego winna być stroną postępowania, należy wyjaśnić, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego co wymaga ustalenia jego w drodze wykładni.
Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępnym pod adresem: http://sjp.pwn.pl) zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie.
W świetle powyższego uznać należy, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne określenie treści pojęcia zarządcy obiektu budowlanego to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą to coś więcej niż samo uprawnienie do korzystania z tego obiektu.
Stąd też na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu z uwzględnieniem zarówno dorobku orzecznictwa, jak i uwarunkowań systemowych. Odwołując się do dorobku orzecznictwa wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1510/06 gdzie wskazano, iż nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.
Nadto w wydanym już na gruncie art. 61 Prawa budowlanego ( również uwzględniającego zarządcę jako adresata decyzji nakazowej) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10, stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.
Odwołując się do wykładni systemowej zauważyć należy, iż kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 81c ust 2 Prawa budowlanego uznać należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).
Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej spółdzielni zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie wynika aby skarżąca spółdzielnia uzyskała pozycję zarządcy nieruchomości na której zlokalizowany jest obiekt przy ul. G. [...] w W. Przy czym przepisy Prawa budowlanego nie znają pozycji "faktycznego zarządcy" na którą powołuje się skarżąca, która nie przestawiła żadnego dokumentu z którego wynikałoby powstanie prawnego zarządu nad nieruchomością.
Podkreślić trzeba, że nawet władanie- używanie przedmiotowego obiektu nie pozwalałoby na uznanie jej za jego zarządcę, co oznacza, że jest to okoliczność istotna z punktu widzenia oceny czy Spółdzielnia winna być stroną postępowania i czy przysługuje jej legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Fakt braku prawa własności do przedmiotowej nieruchomości potwierdza także podnoszona przez samą skarżącą okoliczność , złożenia przez nią wniosku o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.
Jednocześnie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 października 2018r. sygn.akt VII SA/Wa 432/18, w którym Sąd zakwestionował prawo skarżącej do udziału w niniejszym postępowaniu wpadkowym, wskazując, że poza adresatem postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu tegoż postanowienia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem Spółdzielni [...] w W. na postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017r.
Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).