VII SA/Wa 1240/23

VII SA/Wa 1240/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 166 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr 48/KPO/2023 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Wód Polskich decyzją z 13 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz ust. 5d, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 13 grudnia 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji pn. budowa budynku gospodarczego, planowanej na terenie części działki o nr ewid. [...], z obrębu P., gm. P., na rzecz M. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedłożonym przez Burmistrza Miasta P. przy piśmie z 15 listopada 2022 r. (data wpływu do PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie: 21 listopada 2022 r.) na terenie obejmującym część działki o nr ewid. [...], z obrębu P., gm. P. zaplanowana jest zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - budowa budynku gospodarczego. W projekcie dokumentu wskazano, że odprowadzanie ścieków nie będzie miało miejsca.
Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie decyzją z 13 grudnia 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że planowana inwestycja znajduje się w rejonie km 67+3504-67+570 rzeki N., według arkusza nr N-34-115-C-C-2, w całości na obszarze oddziaływania wody o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1%, o rzędnej wynoszącej około 83,29 m n.p.m. PL-KRON86NH (83,46 m n.p.m. PL-EVRF2007-NH) i w całości na obszarze oddziaływania wody o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 10%, o rzędnej wynoszącej około 82,29 m n.p.m. PL-KRON86NH (82,46 m n.p.m. PL-EVRF2007-NH). Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie ustalił, że rzędne terenu na przedmiotowym obszarze wynoszą 81,00 - 81,90 m n.p.m. PL-KRON86-NH (81,17’82,07 m n.p.m. PL-EVRF2007-NH), co oznacza, że maksymalna głębokość zalewu dla oddziaływania wody 1% wynosi 2,29 m, a dla oddziaływania wody 10% wynosi 1,29 m. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że lokalizacja inwestycji na obszarze o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi i na obszarze o głębokim zalewie będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Jednocześnie podkreślił, że jest to sprzeczne z zapisami obowiązującego planu zarządzania ryzkiem powodziowym dla obszaru dorzecza W. W powyższych okolicznościach Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie na podstawie art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Prezes Wód Polskich podkreślił, że z analizy map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), które zostały opublikowane w dniu 22 października 2020 r. wynika, że część działki o nr ewid. [...], oznaczona na załączniku graficznym projektu decyzji o warunkach zabudowy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki N., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (dalej: woda 1%) oraz w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (dalej: woda 10%). Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% w układzie PL-KRON86-NH rzędna zwierciadła wody wynosi 83,2 m n.p.m., zaś dla wody 10% wynosi 82,2 m n.p.m. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody (tj. uwzględnia ukształtowanie terenu) stwierdza się, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość wody na analizowanym terenie wyniesie do 2,0 m, zaś dla wody 10% wyniesie do 0,9 m.
Dokonując analizy materiałów kartograficznych Prezes Wód Polskich zaznaczył, że Starostwo Powiatowe w P. wykorzystuje układ wysokościowy Amsterdam. W związku z czym, rzędne terenu z mapy zasadniczej dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w oparciu o układ wysokościowy Amsterdam (PL-EVRF2007-NH).
Dalej organ podkreślił, że z art. 163 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy Prawo wodne wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej jest troska o bezpieczeństwo obywateli i nienarażanie na wzrost strat w mieniu. Zgodnie z art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne dokonując uzgodnień, PGW Wody Polskie uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie.
Organ zwrócił w tym miejscu uwagę na aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił zatem, że analizowany teren nie jest obecnie zabudowany i stanowi łąki trwałe, co wynika z mapy zasadniczej, dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Teren części działki objętej zamierzeniem znajduje się w odległości ok. 115 m od koryta rzeki, przy czym szerokość koryta rzeki wynosi ok. 100m.
Dalej Prezes Wód Polskich zaznaczył, że art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne wymienia enumeratywnie przesłanki w zakresie odmowy uzgodnienia, dlatego też organ jest zobowiązany do oceny, czy występują przesłanki w nim wskazane. W przypadku spełnienia wymagań formalnych oraz stwierdzenia, iż nie zachodzą przesłanki obligujące do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu, organ określa warunki lub wymagania, o których mowa w art. 166 ust. 8 ww. ustawy. Wymagania lub warunki, o których mowa w przedmiotowym przepisie ustawy Prawo wodne, dotyczą decyzji pozytywnej, wskazującej jakie rozwiązania mają być dochowane, by planowane działanie mogło być realizowane.
Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni zwiększa wielkość strat społecznych i gospodarczych. Istotne są więc działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymywaniu zabudowy dolin rzecznych, a także powstrzymywaniu zwiększania ryzyka powodziowego.
Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na uwarunkowania lokalizacyjne (gdzie głębokość wody 1% wynosi do 2 m, zaś wody 10% - do 0,9 m) oraz wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi na analizowanym terenie należy uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na projektowany obiekt. Zamierzone przedsięwzięcie obejmujące zlokalizowanie nowej zabudowy będzie narażone bezpośrednio na oddziaływanie wód wezbraniowych rzeki przy prawdopodobieństwie występowania wody 1% oraz 10%. Wody powodziowe oddziaływałyby na planowany budynek, powodując szybsze jego niszczenie, co wiązałby się ze stratami ekonomicznymi dla właściciela nieruchomości.
W świetle powyższego organ dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzykiem powodziowym stwierdził, że lokalizacja obiektu na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Zgodnie z mapą ryzyka powodziowego (arkusz: [...]) przedstawiającą negatywne konsekwencje dla ludności oraz wartości potencjalnych strat powodziowych, w odniesieniu do analizowanego terenu, w przypadku wystąpienia wody 1% wartość strat powodziowych została określona na przeważającym obszarze na poziomie < 1 zł/m2. Bezspornie w sytuacji realizacji działań przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wartość strat powodziowych wzrosłaby w przypadku wystąpienia powodzi. Ponadto lokalizowanie nowych budynków powoduje wzrost wartości działki na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co przyczyniałoby się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi.
Na podstawie dokonanej analizy Prezes Wód Polskich stwierdził, że realizacja inwestycji wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, tylko będzie powodować ich zwiększenie, a tym samym utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Analizując możliwość dopuszczenia budynku gospodarczego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią organ stwierdził, że istotna jest również kwestia związana z ewakuacją mienia podczas powodzi. Przedmiotowy teren w przypadku wystąpienia powodzi zostanie w całości pokryty wodą 1% oraz 10%. Ponadto w przypadku wystąpienia powodzi nie tylko teren planowanej inwestycji zostanie pokryty wodą, ale również droga dojazdowa, która stanowi potencjalną drogę ewakuacji. Z map zagrożenia powodziowego wynika, że w momencie wystąpienia powodzi w przypadku wody 1% droga dojazdowa, stanowiąca potencjalną drogę ewakuacji zostanie zalana wodą o głębokości przekraczającej 0,5 m. Mając powyższe na uwadze, samodzielna ewakuacja mienia byłaby co najmniej utrudniona. Realizacja inwestycji w przypadku powodzi narażałaby także ratowników biorących udział w akcji ratowniczych. Zwiększenie zaś liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Koszty prowadzenia akcji ratowniczych ponosi zaś całe społeczeństwo.
Analizując zakres planowanych prac organ stwierdził dodatkowo, że działania przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wpisują się w treści Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim ww. dyrektywy, jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi.
Zaznaczył przy tym, że na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2739), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: zapewnienie warunków ograniczających możliwość występowania powodzi, a także zapewnienie racjonalnego gospodarowania obszarami zagrożenia powodziowego. Realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a z uwagi na określone zagrożenie powodziowe należy uznać, że jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym. Powyższe wpisuje się w przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2 ustawy Prawo wodne.
Następnie Prezes Wód Polskich wskazał na braki formalne projektu decyzji o warunkach zabudowy tj. brak informacji dot. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Część tekstowa analizowanego dokumentu nie określa położenia terenu objętego zamierzeniem względem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz nie zawiera informacji o zagrożeniu powodziowym, a tym samym nie czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym organ, którego jednym z zadań jest ochrona przed powodzią nie może wyrazić zgody na realizację inwestycji obejmującej zlokalizowanie nowej zabudowy, obejmującej budowę budynku gospodarczego, gdzie w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu kształtuje się na poziomie sięgającym do 2 m, zaś w przypadku wystąpienia wody 10% głębokość wody wynosi do 0,9 m. Na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy i obowiązujących map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, stwierdzono, że planowane działanie wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będzie zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, naruszać ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, a tym samym utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu z uwagi na art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 ustawy Prawo wodne.
W odniesieniu do zarzutów odwołania organ zauważył, iż kwestie, które są w nim podnoszone nie mają wpływu na zmianę rozstrzygnięcia. Decyzja uzgadniająca projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wydawana przez właściwy organ jest decyzją uznaniową, ale organ nie ma dowolności w orzekaniu. Wystąpienie choć jednej z przesłanek wskazanych w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne lub uchybienia formalne projektu dokumentu, zobowiązują właściwy organ do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu. W odniesieniu do kwestii dochowania terminu do wydania decyzji przez organu wodne organ odwoławczy zauważył, że mając na uwadze przepisy art. 53 ust. 5d u.p.z.p. oraz art. 166 ustawy Prawo wodne, przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie ma zastosowania termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Termin na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w powyżej wskazanym zakresie określony jest w k.p.a. (art. 35). Przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, iż dyrektor PGW Wody Polskie RZGW nie mógłby wypełniać swojego ustawowego obowiązku wskazanego w art. 166 ust. 4 ustawy Prawo wodne
Pozostając w zrozumieniu dla trudnej sytuacji odwołującego, jaką powoduje fakt, iż analizowany teren znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, Prezes Wód Polskich, mając na uwadze zagrożenie powodziowe określone na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego podzielił stanowisko Dyrektora PGW Wody Polskie RZGW w Warszawie wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Decyzję Prezesa Wód Polskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, pomimo tego, że decyzja ta została wydana po upływie przewidzianego w tym przepisie terminu 2 tygodni na zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na obszarze zagrożonym powodzią.
Z ostrożności procesowej zarzucił ponadto naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo tego, że zaskarżona decyzja narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przy jej wydawaniu zaniechano przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie: występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne, prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji, wymaganej z uwagi na treść art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne,
art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo tego, że zaskarżona decyzja narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodnego, a także nie wykazano, że rzeczywisty poziom zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji jest duży i zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi stwarzającej poważne zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 166 ust. 1-14 oraz art. 163 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że w celu ochrony ludności i mienia przed powodzią organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji, gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestor planuje zabudowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zabudowa wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady dopuszczalna, zaś organy Wód Polskich powinny uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią, wystarczające jest określenie w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 roku w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania,
art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez:
jego niezastosowanie przejawiające się utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo niedokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji,
jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że oceny stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji organy Wód Polskich dokonują wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji powinna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, rodzaj i charakter urządzeń wodnych wybudowanych na danej rzece i jej dopływach, reżim rzeczny, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zjawiska lodowe zachodzące na rzece w okresie zimowym, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., celem określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 roku w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Wód Polskich oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 13 grudnia 2022 r., względnie uchylenie obu tych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 53 ust. 4 pkt 11 i ust. 5d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacja ta pozostaje spójna z treścią art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, który przewiduje, że projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Uzgodnienia z dyrektorem RZGW w powyższym zakresie, dokonuje się w drodze decyzji, co wyraźnie przewiduje art. 166 ust. 5 tej ustawy.
Tym samym, wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organami Wód Polskich wszczyna odrębne postępowanie, kończące się decyzją. W postępowaniu tym, pomimo wskazanej odrębności co do wydawanego aktu i sposobu procedowania, przedmiotem rozstrzygnięcia nadal pozostaje uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Przywołane wyżej uregulowania nie ustalają jednak terminu, w jakim dokonuje się powyższego uzgodnienia, ani też skutku milczącej zgody. Szczególny charakter tego postępowania przesądza zatem, że organy Wód Polskich załatwiają sprawę nie będąc związanymi prekluzyjnymi terminami, po których bezskutecznym upływie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy uznaje się za uzgodniony. Powyższe czyni nieuzasadnionymi podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, które odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie części działki o nr ew. [...], z obrębu P., gm. P., uzasadnia lokalizacją działki na terenie objętym zagrożeniem powodziowym, należy poprzedzić zauważeniem, że celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 4 Prawa wodnego). Wody Polskie jako jeden z organów zobowiązanych do realizacji tak ustalonego celu, zobowiązane są do jak najbardziej skutecznego podejścia służącemu zapobieganiu powstawania szkód wywołanych powodziami m.in. poprzez rezygnację z zabudowy terenów zagrożonych powodzią.
Powyższe wynika z zasady prewencji zobowiązującej władze publiczne do nie dopuszczania do powstania zabudowy terenów zalewowych, wówczas bowiem nie zostanie narażone nie tylko życie i zdrowie osób zamieszkałych na tym terenie, a także nie zostanie narażone na zniszczenie zlokalizowane mienie. Powinność władz publicznych wprowadzenia ograniczeń w zabudowie terenów zalewowych była wielokrotnie akcentowana w orzecznictwie (np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 28 lutego 2012 r., Kolyadenko i inni v. Rosji, skarga nr 17423/05, § 168-172, LEX nr 1117409; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1110/12, CBOSA). Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1115/18, CBOSA; P. Korzeniowski, (w:) Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76).
Uprawdopodobnienie możliwości negatywnego wpływu na cele ochrony przeciwpowodziowej pozwala na wywiedzenie przez organ sprzeciwu dla zabudowy terenu zalewowego. W takim wypadku, to na inwestorze spoczywa ciężar udowodnienia, że takie negatywne skutki nie wystąpią lub będą miały charakter nieistotny (pomijalny) z punktu widzenia celów danej regulacji z zakresu ochrony środowiska.
Podstawę materialnoprawną wydanych w tej sprawie decyzji stanowił w szczególności art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W myśl art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne; pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy:
1) zasięg powodzi;
2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody;
3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody.
Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 ustawy Prawo wodne, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy).
Przepis art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne stanowi, że uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotnym jest zauważenie, że działka inwestycyjna nr [...] we wsi P. gm. P., znajduje się w rejonie km 67 + 350 ÷ 67 + 570 rzeki N. W Arkuszu Nr N-34-115-C-c-2, obszar ten jest całkowicie objęty oddziaływaniem wody. Prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi ustalono w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego, na 1% i 10%, przy przyjęciu rzędnych terenu na podstawie Numerycznego Modelu Terenu Geoportal Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Wody Polskie uzgodnienie negatywne wyprowadziły wobec naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz stwierdzonych utrudnień zarządzania ryzykiem powodziowym.
W ocenie Sądu argumentacja organu pozostaje prawidłowa przede wszystkim przy uwzględnieniu, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., uwzględnia zarówno stan aktualny ryzyka powodziowego (w postaci oceny potencjalnych negatywnych skutków powodzi), jak i jego zmiany perspektywiczne (prognozy zmian warunków kształtujących poziom ryzyka powodziowego: zmiany klimatu i antropopresji), umożliwiające określenie tendencji zmian (pkt 3.1). W rozporządzeniu tym, w tabeli 9 stwierdzono, że analiza tendencji zmian ryzyka powodziowego dowodzi, iż w niemal wszystkich RW przy zachowaniu aktualnych działań ochrony przed powodzią (tzw. wariant zero) spodziewać się można tendencji wzrostu ryzyka powodziowego, co jest związane z wpływem zmian klimatu, tj. prognozowanym wzrostem przepływów wysokich na określonych obszarach. Informacje na temat tendencji zmian ryzyka powodziowego z uwzględnieniem prognozowanych zmian klimatu wykorzystano przy określaniu OP - tak, by określone dla nich działania mogły być już ukierunkowane na prognozowane wzrosty przepływów wysokich a tym samym, aby mogły być bardziej skuteczne. Tendencję zmian ryzyka powodziowego dla Narwi ustalono na wzrostową o wartość 11,7%. Wśród działań ochrony przeciwpowodziowej przewidzianych w aktualizacji planu zarządzania ryzykiem powodziowym wymieniono działania nietechniczne, których celem jest kształtowanie warunków prawnych pozwalających na racjonalne zagospodarowanie obszarów zagrożonych powodzią i redukcję podatności ludzi i obiektów tam znajdujących się. Ochrona lub zwiększenie retencji dolin rzecznych polegać ma zaś m.in. na wszelkich działaniach nietechnicznych mających na celu ograniczenie lub zahamowanie wzrostu zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (nie dotyczy to infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowej realizacji celów publicznych).
Z mapy zagrożenia powodziowego https://wody.isok.gov.pl/imap_kzgw/?gpmap=gpMZP wynika, że część działki objęta inwestycją znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1% i 10%. Skarga ustaleniom tym – co do zasady - nie zaprzecza. Wywodzi natomiast, że organ każdorazowo powinien ustalać rzeczywisty poziom zagrożenia powodziowego dla konkretnej działki w oparciu o dodatkowe analizy w zakresie m.in. lokalnych zjawisk pogodowych, ukształtowania terenu, prędkości przepływu, wymiarów koryta rzeki. W tym zakresie zauważyć trzeba, że stosownie do art. 163 ust. 5 i 6 ustawy Prawo wodne ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. W szczególności bierze się pod uwagę takie elementy jak zapobieganie, ochrona, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych. Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 ustawy Prawo wodne, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy). Dopełnieniem tej regulacji jest § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r. poz. 244), w myśl którego zakres wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy oraz dla planowanego zagospodarowania terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określony w § 2 i § 3 ustala się w oparciu o:
1) mapy zagrożenia powodziowego lub obowiązujące studia ochrony przeciwpowodziowej;
2) dane wysokościowe i ustalenia wynikające z ukształtowania terenu w numerycznym modelu terenu (NMT), o którym mowa w art. 4 ust. 1a pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 oraz z 2018 r. poz. 650 i 1669);
3) plany zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności o cele zarządzania ryzykiem powodziowym;
4) plany gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, w szczególności o cele środowiskowe dla jednolitych części wód i obszarów chronionych oraz sposoby ich osiągania.
Stwierdzić trzeba, że analiza organów w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona była w oparciu o powyższe, sporządzone przez wyspecjalizowane organy, dokumenty i akty prawne, pozwalając na dokonanie pełnej oceny uwarunkowań występujących na wskazanej części działki inwestycyjnej. Nie znajdują zatem uzasadnienia w unormowaniach prawnych oczekiwania skarżącego dotyczące przeprowadzenia rzeczywistych, niezależnych ustaleń faktycznych na gruncie.
Zauważyć trzeba, że zlokalizowanie zabudowy gospodarczej na terenie zalewowym ze swojej istoty pozostaje w kolizji z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Oprócz kwestii narażenia zlokalizowanego na tym terenie mienia, zasadniczym pozostaje ograniczenie potencjału retencyjnego terenu, zwiększenie naporu fali powodziowej oraz konieczność dodatkowego angażowania służb ratowniczych w razie powodzi (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1661/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/17, CBOSA).
W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy uprawniały organy Wód Polskich do negatywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, której realizacja nie jest możliwa z uwagi na naruszenie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym. Skarżący natomiast, pomimo formułowanych tez, w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że wzniesiony przez niego budynek wpisuje się w ustalenia sporządzonego planu zarządzania ryzykiem powodziowym i jest w stanie wytrzymać negatywne skutki wysokiej wody, a jego wybudowanie nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym na powyższym obszarze.
Wypada również zauważyć, że proponowana zmiana zagospodarowania terenu niewątpliwie zwiększy wartość majątku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku powodzi będzie źródłem roszczeń oraz żądań kierowanych względem organów, bez względu na to, że to sami inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach realnie zagrożonych powodzią (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1962/12).
W konsekwencji Sąd uznał za słuszne stanowisko odmowne organów z powołaniem się na zaistnienie przesłanki z art. 166 ust. 10 pkt 2 i 5 ustawy Prawo wodne. Organy Wód Polskich muszą kierować się obowiązkiem ochrony przed powodzią (art. 163 ust. 1 ww. ustawy.), zatem zobowiązane były uznać, że nie mogą wyrazić zgody na realizację inwestycji przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.
Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły zaprzeczyć podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Prawidłowo i kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy w tej sprawie pozwolił na dokonanie pełnej analizy i oceny występujących uwarunkowań objętych uzgodnieniem. Uzasadnienie decyzji wypełnia przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.