VII SA/Wa 1240/06

VII SA/Wa 1240/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Krystyna Tomaszewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
VII SA/Wa 1 240/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. w części nakazującej G. K., H. K. oraz Z. K. udostępnienie terenu ich posesji położonej w [...] przy ulicy [...] celem uzupełnienia ubytków tynku ścian granicznych budynku gospodarczego należącego do M. H., oraz uchylającej tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku i określającej czas korzystania z nieruchomości na 3 dni.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że pismem z dnia 14 listopada 2005 r. (uzupełnionym wystąpieniem z dnia 3 lutego 2006 r.) G. , H. K. , Z. K. zakwestionowali prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. wskazując, iż roboty budowlane będące przedmiotem orzeczenia (naprawa ubytków tynku na ścianie budynku M. H.) nie zostały poprzedzone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 28, ani też zgłoszeniem w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie wnioskujących było to warunkiem koniecznym do wydania decyzji na podstawie art. 47 Prawa budowlanego, rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Wnioskodawcy we wniosku z dnia 14 listopada 2005 r. wskazali, iż żądają rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w oparciu o przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ I instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż tryb określony w przepisie art. 163 Kpa nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ ani ustawa Prawo budowlane ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają przepisu, który
przewidywałby możliwość uchylenia decyzji wydanej na podstawie art.
47 ustawy Prawo budowlane i mógłby zostać zastosowany w sytuacji opisywanej
przez wnioskodawców.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odwołanie złożyli G., H. i Z. K..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania H., G. i Z. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy uznał, że należy uchylić w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne."
Analizując teść powyższego przepisu art. 163 Kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie może być on powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego rozproszonych w różnych aktach. Dlatego przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał merytoryczne rozstrzygnięcie opierając się wyłącznie na przepisie art. 163 Kpa.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było podstaw do podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie, ani do wszczęcia postępowania. W istocie jednak w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjne nie zostało wszczęte gdyż organ I instancji nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, jednak pomimo tego Wojewoda [...] wydał w sprawie merytoryczną decyzję - odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...]października 1999 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie mógł w ogóle ocenić
istnienia (bądź też braku) przesłanek do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy nie było przepisu szczególnego pozwalającego na ustalenie kryteriów dokonywania takiej oceny. Przy czym Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 14 lutego 2006 r, prawidłowo wskazał, iż brak jest przepisów szczególnych, które umożliwiałyby zastosowanie przepisu art. 163 Kpa w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż w razie nieuzgodnienia warunków wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, w przypadku, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych takie wejście jest niezbędne, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że skoro w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego (z uwagi na brak stosownych szczególnych przepisów prawa) a wszczęcie takiego postępowania wyłącznie w trybie art. 163 Kpa było niemożliwe - należało uchylić merytoryczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe.
Jednocześnie, w związku z zarzutami odwołujących się organ wskazał, że zaskarżona decyzja, z uwagi na jej formalny charakter (stwierdzała wyłącznie brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie) nie mogła odnosić się do merytorycznych zarzutów stawianych decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. K. domagając się jego uchylenia. Skarżąca podniosła szereg argumentów wskazujących w jej ocenie na wadliwość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. wydanej w trybie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga został uwzględniona ale nie z powodów w niej wskazanych, gdyż nie dotyczyły one w ogóle postępowania prowadzonego na podstawie art. 163 kpa.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz.1269).
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego uchylająca rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne i umarzająca postępowanie w sprawie .
Bezsporne jest w sprawie , że analizowany przepis art. 163 Kpa nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej. Stanowisko to jest przyjęte w piśmiennictwie i orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268; OSP 1992, z. 2, poz. 29, gdzie stwierdza się, że: "Przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej").
Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 kpa mają charakter materialny, natomiast wskazany przepis stanowi procesową podstawę do zastosowania tych szczególnych regulacji zawartych w prawie materialnym
administracyjnym.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji, nie ma uzasadnienia do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczy bowiem, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.
Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, a nie prowadzić do umorzenia postępowania.
Fakt, że w tej sprawie postępowanie przed organem I instancji nie zostało formalnie wszczęte nie stanowi podstawy do tego aby je umorzyć. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują w tym przypadku tak jak w innych postępowaniach nadzwyczajnych badania dopuszczalności samego postępowania i ewentualne rozstrzygnięcie o odmowie jego wszczęcia .
Skoro tak, to decyzja organu I instancji o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 1999 r. nakazującej G. K., H. K. oraz Z. K. udostępnienie terenu ich posesji - była prawidłowa .
Nie jest zasadne twierdzenie , że postępowanie z art. 163 kpa nie mogło się toczyć wobec braku przepisów szczególnych stanowiących o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej albowiem ustalenie czy takie przepisy istnieją dokonuje się właśnie w tym postępowaniu.
Strona ( dobitnie ) domagającą się wszczęcia takiego postępowania i wnosząca o uchylenie w tym trybie decyzji miała prawo do rozstrzygnięcia organu , który w tym przypadku odmówił uchylenia decyzji właśnie z uwagi na brak przepisów o charakterze materialnoprawnym na to pozwalających. Umorzenie postępowania z tej przyczyny, iż nie zachodzą podstawy do zmiany ostatecznej decyzji, wobec braku przepisów szczególnych o których mowa w art. 163 kpa nie było zatem zasadne.
Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.